來源： 法制辦主站

        規(guī)范性文件,，老百姓俗稱的“紅頭文件”，它是各級機關(guān),、團體,、組織制發(fā)的各類文件中最主要的一類。目前我國法律法規(guī)對于規(guī)范性文件的涵義,、制發(fā)主體,、制發(fā)程序和權(quán)限以及審查機制等，尚無全面、統(tǒng)一的規(guī)定,。通常對于規(guī)范性文件的理解分為廣義和狹義兩種情況,。廣義的規(guī)范性文件，一般是指屬于法律范疇的立法性文件和除此以外的由國家機關(guān)和其他團體,、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和,，即除政府規(guī)章以外，各級人民政府及其工作部門以及法律,、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織,，在行政管理工作中針對不特定人、不特定事制定發(fā)布的,，對公民,、法人和其它組織具有普遍約束力的決定、命令,、通告等文件,。狹義的規(guī)范性文件，一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件,，

　　規(guī)范性文件是行政機關(guān)實施法律法規(guī)規(guī)章,、履行行政管理職能的一種重要的載體和方式，對于政府推動改革,、發(fā)展經(jīng)濟,、維護秩序、服務(wù)社會起著重要的作用,。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》頒布實施以來,，我區(qū)各級政府不斷完善規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督制度，著力加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督和管理,，從源頭上有效預(yù)防了違法和不當(dāng)行政,，為全面推進依法行政、加快我區(qū)建設(shè)法治政府進程,，促進全區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展發(fā)揮了積極作用,。同時，我們也看到,，在規(guī)范性文件制定工作中還存在一些問題,。這些問題的存在，一定程度上“蠶食”行政機關(guān)應(yīng)有的公信力,，阻礙了依法行政工作的進程,。以下筆者結(jié)合區(qū)域情況以及工作實際，對規(guī)范性文件制定程序方面提一些膚淺的看法,。

　　一,、當(dāng)前我區(qū)規(guī)范性文件制定工作中存在的問題

　　近年來,，我區(qū)各級政府和部門結(jié)合工作實際，制定了大量的規(guī)范性文件,，保證了行政機關(guān)正確有效地行使職權(quán),，推動了經(jīng)濟建設(shè)和各項社會事業(yè)的發(fā)展。隨著國家立法制度的不斷完善,，政府立法行為日趨規(guī)范,，但是，在規(guī)范性文件制定中存在許多問題,，出現(xiàn)了制定內(nèi)容隨意,、制定秩序混亂,、形式不規(guī)范,，文件過多、過濫,，違法設(shè)定行政許可,、行政處罰、行政強制,、行政收費,，與法律、法規(guī),、規(guī)章的規(guī)定相矛盾,，一些規(guī)范性文件之間相互沖突，致使行政管理相對人無所適從等突出問題,。

　　1,、規(guī)范性文件制定主體混亂。行政規(guī)范性文件是對公民,、法人和其他組織具有普遍約束力,，能直接產(chǎn)生權(quán)利和義務(wù)的書面文件，理應(yīng)由行政主體制定,。目前,，我國《憲法》、《立法法》,、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律規(guī)定,，上至國務(wù)院及其各部委，下至鄉(xiāng),、民族鄉(xiāng),、鎮(zhèn)人民政府，幾乎所有的行政機關(guān)都有權(quán)發(fā)布具有普遍約束力的行政規(guī)范性文件,。我區(qū)2005年共收到報備規(guī)范性文件54件,，2006年收到46件,，2007年收到156件，2008年收到117件,，近年規(guī)范性文件的數(shù)量龐大,，主要是由于規(guī)范性文件制定主體眾多，涵蓋各個層級,、各種職能的政府機關(guān)和組織,。一些不具有行政規(guī)范性文件制定權(quán)限的社會團體和企事業(yè)單位，為了擴張權(quán)力,，謀取利益,，也越權(quán)擅自制定規(guī)范性文件，實施行政管理,，造成“紅頭文件”滿天飛,，使群眾無所適從，也使規(guī)范性文件的數(shù)量進一步膨脹,，監(jiān)督管理工作的難度增大,。

　　2、規(guī)范性文件制定權(quán)泛濫使用,。公共管理涉及公眾生活的方方面面,，規(guī)范職權(quán)行使的過程，就是大量行政規(guī)范性文件產(chǎn)生的過程,。對公眾而言,，形形色色的“紅頭文件”就是細化自身權(quán)利和義務(wù)的直接載體。行政規(guī)范性文件的制定,，遵循什么樣的原則,，即執(zhí)政者堅持什么樣的執(zhí)法理念，執(zhí)政者的立法意識如何,，將會直接或間接地影響到規(guī)范性文件的質(zhì)量,。目前，有些規(guī)范性文件的制定受人治思想影響很大,，有些行政機關(guān)常常從本地方,、本部門利益、行業(yè)利益出發(fā),，爭權(quán)攬事,，缺乏大局觀念、法制觀念,，慣于用紅頭文件行使行政管理權(quán),，制定文件的出發(fā)點不是處于對公民、法人和其他組織負責(zé)的態(tài)度,，行政相對人參與很少或者干脆沒有參與,，導(dǎo)致很多文件脫離了社會生活的實際需要,。

　　3、規(guī)范性文件表現(xiàn)形式隨意性,。主要表現(xiàn)在：一是內(nèi)容籠統(tǒng)空泛,，缺乏可操作性；一些規(guī)范性文件的內(nèi)容籠統(tǒng),，看似目標(biāo)高,、號召多、要求嚴(yán),，但對于如何實現(xiàn)上述目標(biāo)和號召,，則規(guī)定得語焉不詳或空洞無物，實用性不強,，缺乏足夠的可操作性,。二是照抄照轉(zhuǎn)，缺少特色,。有的行政機關(guān)大段地抄錄法律法規(guī)和上級部門的規(guī)范性文件,，有的則將外地的規(guī)范性文件原封不動地搬過來,，沒有細化法律法規(guī)和規(guī)章,，沒有結(jié)合實際，缺乏區(qū)域特色,。三是技術(shù)性不強,，缺乏科學(xué)性。有些規(guī)范性文件制定技術(shù)不強,，表現(xiàn)為沒有注明實施日期,，沒有標(biāo)明有效期限，存在著一些暫行辦法,、試用辦法暫行,、試用無限期的現(xiàn)象，還有些規(guī)范性文件甚至規(guī)定自文件公布之日起即行實施,，實在有失科學(xué)性,。四是規(guī)范性文件形式不夠規(guī)范。有些規(guī)范性文件標(biāo)題要素不全,，甚至冠以“條例”字樣,；有些規(guī)范性文件制定的依據(jù)，不是現(xiàn)行的法律,、法規(guī),、規(guī)章和上級機關(guān)的文件，而是行政機關(guān)本身曾經(jīng)制發(fā)的文件或外地調(diào)研經(jīng)驗,；有些規(guī)范性文件結(jié)構(gòu)與公文混淆,，沒有嚴(yán)格按照章,、條、款組成,；有些規(guī)范性文件語言表達欠規(guī)范,、準(zhǔn)確和精煉、指代混亂,，甚至出現(xiàn)法律常識性錯誤,，容易造成歧義和誤解。

　　 4,、規(guī)范性文件制定程序缺失,。主要表現(xiàn)在：一是缺乏規(guī)范性文件制定規(guī)劃和計劃，個別機關(guān)甚至根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的一句話,、一個批示,、一次大會發(fā)言，一個規(guī)范性文件便呼之欲出,；二是調(diào)查研究工作不扎實,，在沒有廣泛征求意見、集體討論,，在沒有進行充分醞釀,、論證的情況下，便草草出臺規(guī)范性文件,，缺乏制定規(guī)范性文件所必需的民主程序,；三是沒有嚴(yán)格落實規(guī)范性文件發(fā)布前應(yīng)當(dāng)由法制機構(gòu)審核并經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體審議的制度，導(dǎo)致一些違法的規(guī)范性文件出臺,。

　　二,、我區(qū)規(guī)范性文件制定工作的主要做法

　　針對我區(qū)在制定規(guī)范性文件過程中存在著上述問題，為進一步規(guī)范規(guī)范性文件制定程序,，維護社會主義法制統(tǒng)一,，保證法律、法規(guī)和規(guī)章的正確實施,，促進依法行政,，在國家尚未頒布統(tǒng)一法律規(guī)定的情況下，我區(qū)本著“發(fā)現(xiàn)問題及時抓,，對癥下藥治根本”的意識原則,，結(jié)合本區(qū)實際，參照國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》對按照法定程序制定其他規(guī)范性文件的問題提出的基本要求,，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》,、《法規(guī)規(guī)章備案條例》和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,，于2006年頒布了《廣西壯族自治區(qū)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》（政府第12號令）,，對規(guī)范性文件的制定主體,、程序、決策,、機制,、技術(shù)和有效期、備案,、清理,、監(jiān)督等問題作出明確具體規(guī)定，使規(guī)范性文件的制定程序成為一項重要的行政法律制度,，并與建立其他規(guī)范性文件的制定程序制度相配套,，制定明確具體的規(guī)范性文件技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?！兑?guī)定》出臺以來,，收到了良好的成效，起到了規(guī)范作用,，其中主要做法有以下幾個方面：

　　1,、規(guī)范性文件作為行政機關(guān)依法履行職能、有效實施行政管理的一種依據(jù),，必須嚴(yán)格遵循法制統(tǒng)一原則,，不能違背法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,。對于制定沒有法律,、法規(guī),、規(guī)章依據(jù)而實踐急需的規(guī)范性文件,，一律按照建設(shè)法治政府的要求，依據(jù)法律的基本精神和原則,，在行政機關(guān)的法定職權(quán)范圍內(nèi)制定,。行政機關(guān)不能在規(guī)范性文件中擅自設(shè)定影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的內(nèi)容,，尤其是違法設(shè)定行政許可,、行政處罰、行政事業(yè)性收費,、行政強制措施等,。

　　2、嚴(yán)格遵守規(guī)范性文件的制定權(quán)限,。我們要求各級行政機關(guān)的規(guī)范性文件制定決策者和具體制作者,，必須強化法治意識、淡化人治觀念,，從其他規(guī)范性文件的制定源頭和制定程序上把住關(guān)口,，使其始終納入法治軌道,。各級進一步加強對規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督制度的學(xué)習(xí)、宣傳培訓(xùn)力度,，進一步培育和強化各級行政機關(guān)及公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的制度文明和制度法治理念,，深刻認識到制度在法治建設(shè)中的基礎(chǔ)性、全局性意義,，為全面提升規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督工作的法制化水平奠定良好的思想基礎(chǔ),。

　　3、為保證規(guī)范性文件的合法,、適當(dāng),、公開，我們明確要求起草規(guī)范性文件,，對于直接涉及公民,、法人和其他組織切身利益的重大事項，應(yīng)當(dāng)積極采取措施,，通過召開聽證會,、論證會等不同方式傾聽、征求社會的意見和建議,，需要報請上級機關(guān)發(fā)布的,，應(yīng)當(dāng)提供上位法依據(jù)及相關(guān)情況說明；充分發(fā)揮各級政府法制機構(gòu)及各部門法制機構(gòu)在規(guī)范性文件合法性審查方面的重要作用,；規(guī)范性文件經(jīng)制定機關(guān)的主要負責(zé)人簽署后,，應(yīng)當(dāng)以合法的方式保證對外公開發(fā)布，以利公眾監(jiān)督和執(zhí)行,。建立法定媒體公布制度,，公布平臺集中媒體，便于社會查尋,，便于審查機關(guān)對被審查規(guī)范性文件的掌握和控制,這也是加強我區(qū)對各工作部門抽象行政行為實施監(jiān)督的有效措施,。

　　4、加強規(guī)范性文件的監(jiān)督檢查,，注重示范引導(dǎo),。完善了規(guī)范性文件審查備案的制度和流程，印發(fā)了規(guī)范性文件報備格式示范文本,，對全區(qū)規(guī)范性文件起草和審查人員進行了專項培訓(xùn),。多次組織人員對所屬工作部門和設(shè)區(qū)市政府的規(guī)范性文件進行了監(jiān)督檢查，為不合法的規(guī)范性文件的整改起到督促作用,。如此,，這些年我區(qū)規(guī)范性文件制定機關(guān)對文件審查的積極性、主動性有了明顯提高，法制機構(gòu)在政府中的作用和威信不斷得到肯定,，同時,，規(guī)范性文件報備的及時率和規(guī)范率普遍提高。大部分制定機關(guān)能夠在報送文件的同時,，提供備案審查所需要的相關(guān)政策法規(guī)依據(jù),、起草說明等等，使規(guī)范性文件的備案審查工作逐步形成良性互動,。同時,，認真落實“有備必審、有錯必糾”的規(guī)定,，規(guī)范審查程序,，注重監(jiān)督實效。我們在工作中通過采取積極協(xié)商,、發(fā)糾正意見書函等方式,，做到既糾正文件，又減少阻力,，實現(xiàn)維護政府威信和群眾權(quán)益的統(tǒng)一,。

　　5、加強規(guī)范性文件起草和審查工作隊伍的建設(shè),，充實法律專業(yè)人員,。制定規(guī)范性文件的工作量非常大、任務(wù)非常繁重,，需要一批具有較高素質(zhì)和相對穩(wěn)定的專門人才,。為此，我區(qū)高度重視機構(gòu)和隊伍建設(shè),，為規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督工作的開展提供有力保障,。我們在政府法制機構(gòu)中確定了專門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和專職人員負責(zé)規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督工作，機構(gòu)設(shè)置,、人員配置,、經(jīng)費安排等，加強對規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督工作人員的培訓(xùn)教育,，確保規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督工作的順利開展。

　　三,、加強和完善規(guī)范性文件制定工作的幾點建議

　　1,、建議國家盡快制定專門的規(guī)范性文件制定程序的行政法規(guī)，對規(guī)范性文件的制定主體,、程序,、決策、機制,、技術(shù)和有效期,、備案,、清理、監(jiān)督等問題作出明確具體的統(tǒng)一要求,，使規(guī)范性文件的制定程序成為一項重要的行政法律制度,。

　　2、與建立規(guī)范性文件的制定程序制度相配套,，建議國家盡快制定相對統(tǒng)一和明確具體的其他規(guī)范性文件技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),，使之成為一項具有強制力的國家標(biāo)準(zhǔn)。

　　3,、建議將規(guī)范性文件備案審查與推進行政執(zhí)法責(zé)任制相結(jié)合,，將規(guī)范性文件的備案審查工作內(nèi)容納入了領(lǐng)導(dǎo)班子實績考核目標(biāo)，作為領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核的重要內(nèi)容之一,，建立了責(zé)任追究制度和考核評比制度,，以確保規(guī)范性文件制定程序更規(guī)范。

　　廣西壯族自治區(qū)法制辦公室