第一條　為規(guī)范制定規(guī)范性文件的活動，完善規(guī)范性文件的備案制度,，加強(qiáng)對規(guī)范性文件的監(jiān)督管理,，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一,，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》,、《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律,、法規(guī)，制定本規(guī)定,。

第二條　規(guī)范性文件的制定和備案,，適用本規(guī)定。法律法規(guī)另有規(guī)定的,，從其規(guī)定,。

違反本規(guī)定制定的或者依照法律,、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布但沒有公布的規(guī)范性文件,，不得作為實(shí)施行政管理的依據(jù)。

第三條　本規(guī)定所稱規(guī)范性文件,，是指除規(guī)章以外，由本省行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和規(guī)定程序制定,，涉及公民,、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，并具有普遍約束力的各類文件的總稱,，包括政府規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件,。

前款所稱本省行政機(jī)關(guān)（以下統(tǒng)稱制定機(jī)關(guān)），包括：

（一）地方各級人民政府,；

（二）縣級以上地方人民政府所屬工作部門,；

（三）縣級以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān),；

（四）法律、法規(guī)授權(quán)的組織,。

地方各級人民政府設(shè)立的非常設(shè)機(jī)構(gòu),，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下設(shè)機(jī)構(gòu),，不得制定規(guī)范性文件,。

第四條　規(guī)范性文件的制定和備案，應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：

（一）符合法定的權(quán)限和程序,，堅持依法行政,，維護(hù)法制統(tǒng)一，保證政令暢通,；

（二）體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一,，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新，提高行政效率,；

（三）堅持以人為本,，保障公民,、法人和其他組織的合法權(quán)益；

（四）從實(shí)際出發(fā),，推動科學(xué)發(fā)展,，促進(jìn)社會和諧。

第五條　規(guī)范性文件制定和備案工作,，納入依法行政考核內(nèi)容,。

第二章　規(guī)范性文件的制定

第六條　行政機(jī)關(guān)可以就其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，制定規(guī)范性文件,，但應(yīng)當(dāng)本著精簡,、效能的原則予以控制。

依法可以制定規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān),，由同級人民政府法制機(jī)構(gòu)向社會公布,。

第七條　涉及兩個以上行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，需要制定規(guī)范性文件的,，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定規(guī)范性文件,。兩個以上行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)明確其中的一個行政機(jī)關(guān)為主辦機(jī)關(guān),。

第八條　規(guī)范性文件的名稱,，可以根據(jù)需要稱“決定”、“辦法”,、“規(guī)定”,、“細(xì)則”、“意見”,、“通告”等,，但不得稱“條例”。

規(guī)范性文件的用語應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確,、簡潔,，條文內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體,，具有可操作性,。

法律、法規(guī),、規(guī)章已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容,，規(guī)范性文件原則上不作重復(fù)規(guī)定；上級規(guī)范性文件已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容,，下級規(guī)范性文件也不再作重復(fù)規(guī)定,。

除內(nèi)容復(fù)雜的外，規(guī)范性文件一般不分章,、節(jié),。

第九條　行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件以實(shí)施法律,、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定為主,，并不得創(chuàng)設(shè)下列事項(xiàng)：

（一）行政許可,；

（二）行政處罰；

（三）行政強(qiáng)制,；

（四）行政征收征用（法律,、法規(guī)另有規(guī)定的除外）；

（五）機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)和其他應(yīng)當(dāng)由法律,、法規(guī),、規(guī)章或者上級行政機(jī)關(guān)規(guī)定的事項(xiàng)。

規(guī)范性文件為實(shí)施法律,、法規(guī),、規(guī)章作出具體規(guī)定的，不得違法增加公民,、法人或者其他組織的義務(wù)或者限制公民,、法人或者其他組織的權(quán)利。

第十條　行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件,，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行立項(xiàng)審查或者編制年度計劃,。

規(guī)范性文件制定計劃，應(yīng)當(dāng)明確負(fù)責(zé)起草規(guī)范性文件的部門,、機(jī)構(gòu)或者組織（以下統(tǒng)稱起草單位）,。

規(guī)范性文件制定計劃，由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)擬訂,，經(jīng)制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后組織實(shí)施,。

因形勢發(fā)展變化等原因，制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)可以對規(guī)范性文件制定計劃提出進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整的意見,。

第十一條　起草規(guī)范性文件,，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見,。聽取意見可以采取書面征求意見和座談會、論證會,、聽證會等多種形式,。

鼓勵采用各種有利于擴(kuò)大公眾有序參與的方式起草規(guī)范性文件。

第十二條　起草政府規(guī)范性文件,，起草單位應(yīng)當(dāng)將規(guī)范性文件草案送審稿及其說明和有關(guān)材料報送制定機(jī)關(guān),；起草部門規(guī)范性文件，起草單位應(yīng)當(dāng)將規(guī)范性文件草案送審稿及其說明和有關(guān)材料報送制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu),。

前款所稱的說明,，包括制定的必要性,、擬規(guī)定的主要制度和措施、征求意見的情況等內(nèi)容,；有關(guān)材料,，包括制定依據(jù)、匯總的意見,、聽證會筆錄,、調(diào)研報告、有關(guān)參考資料等,。

第十三條　規(guī)范性文件草案送審稿,，由制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核。審核的主要內(nèi)容包括：

（一）內(nèi)容是否合法,，與其他相關(guān)規(guī)范性文件是否協(xié)調(diào)一致,；

（二）程序是否符合規(guī)定；

（三）主要制度和措施是否合理,、可行,；

（四）體例結(jié)構(gòu)和文字表述是否規(guī)范。

第十四條　制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)對規(guī)范性文件草案送審稿的審核,，按照下列程序進(jìn)行：

（一）初步審查,；

（二）征求和聽取意見；

（三）調(diào)研,；

（四）協(xié)調(diào),；

（五）送審。

因突發(fā)公共事件等特殊情況,，需要立即制定規(guī)范性文件的,，可以對前款規(guī)定的程序進(jìn)行必要的調(diào)整。

第十五條　制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)經(jīng)初步審查,，發(fā)現(xiàn)報送規(guī)范性文件草案送審稿的相關(guān)材料不符合本規(guī)定第十二條要求的,，可以緩辦或者退回起草單位。

第十六條　對直接涉及公民,、法人或者其他組織切身利益,，或者存在重大意見分歧的規(guī)范性文件草案送審稿，制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)絡(luò),、報紙等媒體向社會公開征求意見,，或者舉行聽證會。聽證會的組織,，參照國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》第十五條的規(guī)定執(zhí)行,。

第十七條　有關(guān)行政機(jī)關(guān)對政府規(guī)范性文件草案送審稿有不同意見的，由制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào),；經(jīng)協(xié)調(diào),，不能達(dá)成一致意見的,，制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將協(xié)調(diào)的有關(guān)情況和處理意見，報制定機(jī)關(guān)決定,。

第十八條　制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對規(guī)范性文件草案送審稿進(jìn)行修改完善,，審核工作完畢后形成書面審核意見，并將審核完成的規(guī)范性文件草案和書面審核意見提交制定機(jī)關(guān),，由制定機(jī)關(guān)常務(wù)會議或者辦公會議集體審議,、決定。

經(jīng)制定機(jī)關(guān)常務(wù)會議或者辦公會議集體審議通過的規(guī)范性文件,，由制定機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽署后,，以制定機(jī)關(guān)文件形式發(fā)布，并按照有關(guān)政府信息公開的規(guī)定,，向社會公布,。

前款所稱制定機(jī)關(guān)文件形式，不包含制定機(jī)關(guān)的批復(fù),、會議紀(jì)要等內(nèi)部文種,。

制定機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽署之日，即為規(guī)范性文件發(fā)布之日,。

第十九條　制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對規(guī)范性文件統(tǒng)一編排文號,。兩個以上行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，只標(biāo)明主辦機(jī)關(guān)文號,。

第二十條　規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)明確施行日期,。施行日期與公布日期的間隔期限，參照國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》第三十二條執(zhí)行,。

第二十一條　規(guī)范性文件不溯及既往,，但法律、法規(guī),、規(guī)章另有規(guī)定的特殊情形除外,。

第三章　規(guī)范性文件的備案

第二十二條　規(guī)范性文件發(fā)布后，應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起15日內(nèi),，由制定機(jī)關(guān)依照下列規(guī)定向上級行政機(jī)關(guān)（以下統(tǒng)稱備案監(jiān)督機(jī)關(guān)）報送備案：

（一）政府規(guī)范性文件報上一級人民政府備案,；

（二）部門規(guī)范性文件報本級人民政府備案；

（三）縣級以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件,，報設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的縣級以上地方人民政府備案,；

（四）作為部門管理機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)授權(quán)組織制定的規(guī)范性文件，報本級人民政府備案,；

（五）實(shí)行垂直管理部門的下級機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，同時報本級人民政府和上一級行政主管部門備案,。

兩個以上行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件,，由主辦機(jī)關(guān)報送備案,。

規(guī)范性文件備案的具體監(jiān)督關(guān)系，由政府法制機(jī)構(gòu)按照本規(guī)定第六條第二款要求公布制定機(jī)關(guān)時,，一并予以確定并公布,。

第二十三條　備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)范性文件備案審查工作，履行備案審查監(jiān)督職責(zé),。

報送縣級以上地方人民政府備案的規(guī)范性文件,，徑送該級人民政府的法制機(jī)構(gòu)。

第二十四條　報送規(guī)范性文件備案,，應(yīng)當(dāng)提交備案報告,、規(guī)范性文件正式文本和制定說明（一式三份）。

規(guī)范性文件有法律,、法規(guī),、規(guī)章以外制定依據(jù)的，報送備案時,，應(yīng)當(dāng)同時附具該制定依據(jù)一份,。

報送規(guī)范性文件備案，應(yīng)當(dāng)同時報送規(guī)范性文件的電子文本,。

第二十五條　報送規(guī)范性文件備案,，符合本規(guī)定第三條、第二十四條要求的,，備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)予以備案登記,；不符合本規(guī)定第三條要求的，不予備案登記,；符合本規(guī)定第三條但不符合本規(guī)定第二十四條要求的,，暫緩辦理備案登記。

暫緩辦理備案登記的,，由備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)通知制定機(jī)關(guān)補(bǔ)充報送備案或者重新報送備案,；補(bǔ)充或者重新報送備案符合規(guī)定的，予以備案登記,。

第二十六條　制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年一月底之前,，將本機(jī)關(guān)上一年度制定的規(guī)范性文件目錄，報送備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)備查,。

第二十七條　備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)對報送備案的規(guī)范性文件,，就下列事項(xiàng)進(jìn)行審查：

（一）是否超越權(quán)限；

（二）是否違反法律,、法規(guī),、規(guī)章和政策規(guī)定，是否同其他規(guī)范性文件相矛盾；

（三）具體規(guī)定是否適當(dāng),；

（四）是否違反制定程序,；

（五）其他應(yīng)當(dāng)予以審查的事項(xiàng)。

第二十八條　備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)審查規(guī)范性文件時,，認(rèn)為需要有關(guān)部門或者地方人民政府提出意見的,，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)；認(rèn)為需要制定機(jī)關(guān)說明有關(guān)情況的,，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)予以說明,。

第二十九條　備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)報送備案的規(guī)范性文件存在違法或者不當(dāng)內(nèi)容等問題的，按照下列規(guī)定予以處理：

（一）由備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)要求制定機(jī)關(guān)在規(guī)定時間內(nèi)自行糾正,，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)改正,，并向備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)書面報告處理結(jié)果；制定機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由逾期未糾正的,，由備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)制發(fā)《行政執(zhí)法監(jiān)督?jīng)Q定書》,，責(zé)令制定機(jī)關(guān)限期糾正；仍拒不糾正的,，由備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)提請備案監(jiān)督機(jī)關(guān)決定撤銷或者改變,；

（二）繼續(xù)執(zhí)行可能造成嚴(yán)重后果的，在制定機(jī)關(guān)改正之前,，備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)可以提請備案監(jiān)督機(jī)關(guān)及時作出中止執(zhí)行該規(guī)范性文件部分或者全部內(nèi)容的決定,。

第三十條　下級政府規(guī)范性文件與上一級部門規(guī)范性文件之間有矛盾或者同級部門規(guī)范性文件之間有矛盾的，由備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào),，提出處理意見,；涉及行政職責(zé)劃分的，還應(yīng)當(dāng)會同機(jī)構(gòu)編制部門一起進(jìn)行協(xié)調(diào),。

備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)認(rèn)為報送備案的規(guī)范性文件制定依據(jù)相互矛盾或者抵觸,，同級人民政府無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)向上一級人民政府法制機(jī)構(gòu)報告,，由上一級人民政府法制機(jī)構(gòu)依法處理,，或者提請有權(quán)機(jī)關(guān)處理。

第三十一條　公民,、法人或者其他組織認(rèn)為規(guī)范性文件與法律,、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的,，可以向備案監(jiān)督機(jī)關(guān)提出書面審查建議,，由備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)予以核實(shí)、研究并提出處理意見,，按照規(guī)定程序處理,。

對公民,、法人或者其他組織提出的審查建議，備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要制定機(jī)關(guān)說明有關(guān)情況的,，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)予以說明,；認(rèn)為需要有關(guān)部門或者地方人民政府提出意見的,，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù),。

制定機(jī)關(guān)對公民、法人或者其他組織提出修改或者撤銷其規(guī)范性文件的書面建議,，應(yīng)當(dāng)予以核實(shí),；發(fā)現(xiàn)本機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件確有問題的，應(yīng)當(dāng)予以修改或者撤銷,。

第三十二條　制定機(jī)關(guān)不按照本規(guī)定要求將規(guī)范性文件報送備案的,，由備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)通知制定機(jī)關(guān)限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的,，由備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)給予通報批評,。

對規(guī)范性文件存在的問題拒不糾正、拖延糾正的,，由備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)給予通報批評,；情節(jié)嚴(yán)重、造成不良后果的,，備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)可以提出處理建議,，由制定機(jī)關(guān)的上級行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

第四章　規(guī)范性文件的管理

第三十三條　制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)每隔兩年對規(guī)范性文件進(jìn)行一次清理,。對不符合法律,、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定,，或者不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的規(guī)范性文件,，應(yīng)當(dāng)及時予以修改或者廢止。清理后繼續(xù)有效,、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄,，應(yīng)當(dāng)向社會公布。

第三十四條　制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)開展規(guī)范性文件制定后評估活動,。規(guī)范性文件制定后評估的具體辦法,，按照國家和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第三十五條　制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對規(guī)范性文件進(jìn)行匯總或者匯編,，并將匯總及匯編的情況告知本級政府法制機(jī)構(gòu),。

制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善規(guī)范性文件電子管理系統(tǒng)，便于公眾免費(fèi)查詢,、下載,。

第三十六條　規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)和備案監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊伍建設(shè),，保證機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備,、經(jīng)費(fèi)安排,、工作條件與工作任務(wù)相適應(yīng)。

第五章　附則

第三十七條　規(guī)范性文件的解釋,，由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),，以規(guī)范性文件的形式發(fā)布。

規(guī)范性文件的解釋,，與規(guī)范性文件具有同等效力,。

第三十八條　規(guī)范性文件的修改、廢止和解釋程序,，參照制定程序執(zhí)行,。

第三十九條　本規(guī)定自2009年6月1日起施行。1997年10月29日省人民政府印發(fā)的《江蘇省規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》同時廢止,。

這是我省在1997年以省政府文件形式印發(fā)的《江蘇省規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的基礎(chǔ)上，本著從源頭入手,，全面規(guī)范規(guī)范性文件制定,、備案和管理的全過程，強(qiáng)化對規(guī)范性文件監(jiān)督的重要舉措,。

長期以來，規(guī)范性文件在我國行政管理領(lǐng)域占有非常重要的地位,，是行政管理的重要依據(jù)之一,，行政機(jī)關(guān)大量的行政行為是直接根據(jù)規(guī)范性文件作出的。制定和實(shí)施規(guī)范性文件,，是各級人民政府特別是基層人民政府以及政府各有關(guān)部門經(jīng)常性的基礎(chǔ)工作,，也是行政管理的重要內(nèi)容。通過制定和實(shí)施規(guī)范性文件對行政事務(wù)進(jìn)行及時有序地管理和規(guī)范,，是行政機(jī)關(guān)行之有效的管理手段,，在填補(bǔ)法律空白、增強(qiáng)法律規(guī)范的可操作性,、提高行政管理效率,、推進(jìn)依法行政進(jìn)程等方面都起到了重要而積極的作用。與此同時,，與依法行政的要求相比,，規(guī)范性文件還存在許多不容忽視的問題,。在我國尚未對規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督作出專門而統(tǒng)一的法律規(guī)定的情況下，受行政機(jī)關(guān)長期依賴傳統(tǒng)的行政手段以及濫用制定權(quán)等因素的影響,，實(shí)踐中,，規(guī)范性文件政出多門、數(shù)量龐大,、底數(shù)不清,，規(guī)范性文件制定程序缺失、發(fā)布形式不規(guī)范,、內(nèi)容違法不當(dāng),、監(jiān)督管理不到位的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。

隨著我國依法行政進(jìn)程的不斷推進(jìn),，對作為抽象行政行為的規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督已擺上重要議事日程。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將制定規(guī)范性文件納入了制度建設(shè)的范疇,，對規(guī)范性文件的制定,、評估和清理提出了要求，專門強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對規(guī)范性文件的監(jiān)督,?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》進(jìn)一步提出，要建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度,，并從規(guī)范性文件制定權(quán)限和發(fā)布程序,、規(guī)范性文件備案制度、規(guī)范性文件定期清理制度三個方面分別作出了具體規(guī)定,。我省1997年制定的《江蘇省規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》,，沒有涉及規(guī)范性文件制定和管理方面的內(nèi)容，關(guān)于備案審查方面的規(guī)定也需要結(jié)合新要求和我省工作實(shí)際作出修訂,，從加強(qiáng)對抽象行政行為的監(jiān)督,，維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一，保障行政管理相對人合法權(quán)益,，全面推進(jìn)依法行政的需要出發(fā),，有必要對原有的規(guī)定進(jìn)行全面的修訂，并以規(guī)章的形式重新制定發(fā)布,。

目前，國家對于規(guī)范性文件的概念沒有統(tǒng)一規(guī)定,。實(shí)踐中,，由于規(guī)范性文件表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣，在與一般行政公文的區(qū)分上普遍存在著難以準(zhǔn)確界定的現(xiàn)象,，影響對規(guī)范性文件的有效監(jiān)督,?！兑?guī)定》在本省原有規(guī)定的基礎(chǔ)上，綜合借鑒兄弟省市的規(guī)定,，從主體的行政性,、對象的外部性、內(nèi)容的抽象性,、程序的規(guī)定性,、適用的強(qiáng)制性角度，在總則第三條第一款中對規(guī)范性文件的內(nèi)涵作出了原則規(guī)定,，即：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件,，是指除規(guī)章以外，由本省行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和規(guī)定程序制定,，涉及公民,、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，并具有普遍約束力的各類文件的總稱,，包括政府規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件,。”這里的“具有普遍約束力”,，主要是指針對不特定的公民,、法人和其他組織發(fā)布，且能夠反復(fù)適用（最高法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條）,?！兑?guī)定》并在第二章“規(guī)范性文件的制定”中，對規(guī)范性文件的制定主體,、程序,、表現(xiàn)形式、發(fā)布方式等方面作出了具體規(guī)定,，以便實(shí)踐中認(rèn)定把握,。如：《規(guī)定》第八條明確，規(guī)范性文件的名稱,，可以根據(jù)需要稱“決定”,、“辦法”、“規(guī)定”,、“細(xì)則”,、“意見”、“通告”等,，但不得稱“條例”,。

1,、制定主體,。規(guī)范性文件數(shù)量過多,、監(jiān)督乏力的一個重要原因是政出多門，因此需要對制定主體予以適當(dāng)控制,。一方面,，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等規(guī)定，《規(guī)定》在第三條第二款具體明確了有權(quán)制定規(guī)范性文件的行政主體范圍,，包括：各級人民政府,，縣級以上人民政府所屬工作部門，縣級以上人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān),，法律,、法規(guī)授權(quán)的組織。政府制定的規(guī)范性文件,，為政府規(guī)范性文件,，政府所屬工作部門、政府派出機(jī)關(guān)及法律,、法規(guī)授權(quán)組織制定的規(guī)范性文件,，屬部門規(guī)范性文件；另一方面,，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》的立法精神，借鑒上海,、四川等省市的規(guī)定,，結(jié)合我省實(shí)際情況，《規(guī)定》第三條第三款明確,，地方各級人民政府設(shè)立的非常設(shè)機(jī)構(gòu),，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下設(shè)機(jī)構(gòu),，不得制定規(guī)范性文件,。在第六條中進(jìn)一步明確，依法可以制定規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān),，應(yīng)當(dāng)本著精簡,、效能的原則予以控制。這是一個很重要的導(dǎo)向性要求,。其主要精神是,，能夠制定規(guī)章的，不予制定規(guī)范性文件,；以實(shí)施上級規(guī)定為主的,，減少制定規(guī)范性文件；可以通過縣級政府和垂直管理的上級機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的,，部門和下級機(jī)關(guān)不予制定規(guī)范性文件,。從征求意見和調(diào)研了解的情況來看,，作出上述限制既是必需的，也是可行的,。

2,、制定程序、文件內(nèi)容及公布要求,?！兑?guī)定》參照《規(guī)章制定程序條例》的相關(guān)規(guī)定，就《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》著重強(qiáng)調(diào)的“聽取意見”,、“合法性審查”,、“集體討論決定”做了重點(diǎn)明確和細(xì)化。同時,，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》,、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》,、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》等規(guī)定,，參照《規(guī)章制定程序條例》，對規(guī)范性文件制定計劃,、報送要求,、內(nèi)容限定、發(fā)布形式,、公布方式,、施行間隔時間等做了具體規(guī)定。如：《規(guī)定》第九條明確規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件以實(shí)施法律,、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定為主,，不得創(chuàng)設(shè)行政許可,、行政處罰、行政強(qiáng)制,、行政征收征用（法律,、法規(guī)另有規(guī)定的除外）、機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)和其他應(yīng)當(dāng)由法律,、法規(guī),、規(guī)章或者上級行政機(jī)關(guān)規(guī)定的事項(xiàng)；規(guī)范性文件為實(shí)施法律,、法規(guī),、規(guī)章作出具體規(guī)定的，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)或者限制公民,、法人或者其他組織的權(quán)利,。再如，為貫徹落實(shí)規(guī)范性文件必須公開的要求,，便于社會各界對規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督,，《規(guī)定》結(jié)合我省開展行政權(quán)力網(wǎng)上透明運(yùn)行工作的實(shí)踐，明確規(guī)定：未經(jīng)公布的規(guī)范性文件,，不得作為實(shí)施行政管理的依據(jù)（第二條第二款）,；依法可以制定規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)，由同級人民政府法制機(jī)構(gòu)向社會公布（第六條第二款）,；行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布規(guī)范性文件,，要按照有關(guān)政府信息公開的規(guī)定，向社會公布（第十八條第二款）,。

1、報備要求,。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》,，《規(guī)定》將原有的《江蘇省規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》中省級機(jī)關(guān)10日、設(shè)區(qū)的市人民政府30日的報備期限,，統(tǒng)一調(diào)整為15日,。參照《法規(guī)規(guī)章備案條例》、《江蘇省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》等規(guī)定,，吸收我省有關(guān)市縣的做法,，結(jié)合無紙化辦公等實(shí)際情況，《規(guī)定》將報備材料由原來的備案報告,、文件正式文本一式五份，改為備案報告,、文件正式文本和制定說明一式三份,，同時要求有法律、法規(guī),、規(guī)章以外制定依據(jù)的,，應(yīng)當(dāng)附具制定依據(jù)一份，并報送規(guī)范性文件的電子文本,。

2,、備案監(jiān)督關(guān)系。針對實(shí)踐中存在的部分行政主體地位不明確,、監(jiān)督力度不夠等問題,，為進(jìn)一步理順和明晰層級關(guān)系，實(shí)施有效監(jiān)督,，《規(guī)定》對規(guī)范性文件備案監(jiān)督機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)之間的具體監(jiān)督關(guān)系做了明確規(guī)定,，建立了規(guī)范性文件報備監(jiān)督體系,，并在第二十二條第三款規(guī)定，規(guī)范性文件備案的具體監(jiān)督關(guān)系,，由政府法制機(jī)構(gòu)在確認(rèn)和公布制定主體時一并確定并公布,。

3、行政管理相對人建議審查制度,。隨著依法行政進(jìn)程的深入推進(jìn),，公民、法人或者其他組織的法律意識日漸提高,，利益訴求日益強(qiáng)烈,。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》對該制度做出了原則規(guī)定,，《規(guī)定》參照《法規(guī)規(guī)章備案條例》的相關(guān)規(guī)定,，對該項(xiàng)制度的具體內(nèi)容做出了設(shè)計，既考慮到充分保障行政管理相對人的合法權(quán)益,，又體現(xiàn)了規(guī)范性文件備案審查的主動性特征,。

該部分內(nèi)容主要是關(guān)于規(guī)范性文件定期清理制度的具體設(shè)計,，以及規(guī)范性文件內(nèi)部管理的基本要求,。建立和強(qiáng)化規(guī)范性文件定期清理制度，是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》提出的新舉措,，對于保證規(guī)范性文件合法有效,，推進(jìn)依法行政具有重要意義。強(qiáng)化對規(guī)范性文件的日常管理,，落實(shí)保障措施,，是提高規(guī)范性文件監(jiān)督效能、優(yōu)化管理手段,、方便群眾監(jiān)督的重要基礎(chǔ)和保證,，實(shí)踐中還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，亟待加強(qiáng),。

此外,，規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作涉及面廣，問題復(fù)雜,，任務(wù)繁重,，為了保證制度出臺后能得到切實(shí)有效地組織實(shí)施，《規(guī)定》按照國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》精神,，在第三十六條強(qiáng)調(diào)：規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)和備案監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊伍建設(shè)，保證機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備,、經(jīng)費(fèi)安排,、工作條件與工作任務(wù)相適應(yīng)。