《收費公路管理條例》確定了政府還貸和國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設的高等級公路實行收費制度,。為了籌集收費公路的建設資金,，項目公司通過將公路項目的收費權出質(zhì)，從銀行獲得質(zhì)押貸款,。雖然這種貸款方式在實際中經(jīng)常運用,，但其中的法律問題仍然存在,，本文將逐一分析并提出積極的應對措施。

　　一,、公路項目收費權質(zhì)押的法律依據(jù)
　　《中華人民共和國擔保法》（以下簡稱“擔保法”）明確了可質(zhì)押的權利范圍,，也就是對其做了限制，但是又規(guī)定了彈性條款,，即依法可以質(zhì)押的其他權利,。那么所謂“依法”是指法律有明確的規(guī)定可以質(zhì)押，還是只要符合可質(zhì)押權利的特征而不為法律禁止即可,？而尚未生效的《貸款通則（征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”）則明確要求,，用于質(zhì)押的權利應當是依法已明確為可以質(zhì)押的權利。
　　1999年《國務院關于收費公路項目貸款擔保問題的批復》（以下簡稱“批復”）規(guī)定,，公路建設項目法人可以用收費公路的收費權質(zhì)押方式向國內(nèi)銀行申請抵押貸款,。該批復關于“抵押貸款”應屬于行文有誤，實際上是確定了可以申請質(zhì)押貸款,。根據(jù)國務院辦公廳《國家行政機關公文處理辦法》的規(guī)定,，批復是用于上級行政機關對下級行政機關的請示所作的答復，屬于行政機關內(nèi)部處理行政事務的文件,，一般對外部公民,、法人和其他組織不發(fā)生法律效力。但是,，該批復是對擔保法沒有明確規(guī)定的權利是否可以用于質(zhì)押貸款的問題所作的行政解釋,，具有普遍適用的效力。
　　2000年《最高人民法院關于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》（以下簡稱“解釋”）規(guī)定,，以公路橋梁,、公路隧道或者公路渡口等不動產(chǎn)收益權出質(zhì)的，可以納入擔保法所規(guī)定的其他可質(zhì)押的權利,。但是,，解釋中列舉了公路橋梁、公路隧道或者公路渡口的收益權,，反而將最主要的公路收費權忘記了,。

　　二、公路項目收費權質(zhì)押的操作模式
下面以工商銀行的公路項目貸款為例,，介紹公路項目收費權質(zhì)押貸款的基本操作程序,。
　　（一） 公路項目申請貸款的必要條件
　　公路項目申請銀行貸款,，應具備以下法律文件：
　　1,、政府批文
　　（1）立項、評估和批準開工的批文,；
　?。?span lang="EN-US">2）政府對征用土地、按比例承擔出資和備用資金的承諾,；
　?。?span lang="EN-US">3）收費權及其標準的批文。
　　2,、相關合同
　　建設承包合同,、融資協(xié)議、技術咨詢合同,、原材料供應合同,、保險合同、經(jīng)營承包合同及其相應的擔保合同,。
　?。ǘ?收費權質(zhì)押的設立
　　1、項目法人將收費權批準文件交銀行保管,。
　　2,、在借款合同存續(xù)期間，出質(zhì)人在質(zhì)權人處或其指定的機構開立唯一的車輛通行費收費專用賬戶,。
　　3,、銀行對賬戶的監(jiān)督，包括支付用途監(jiān)督,、收入歸行率監(jiān)督,、償債專戶余額監(jiān)督和還本付息監(jiān)督。
　　4,、質(zhì)權實現(xiàn)的方式和順序
　　借款人不履行或者不完全履行還本付息的義務時,，質(zhì)權人有權實現(xiàn)質(zhì)權，其方式和順序如下：
　?。?span lang="EN-US">1）在償債賬戶或收費賬戶扣收,；
　　（2）在基本賬戶以至所有賬戶中扣收,；
　?。?span lang="EN-US">3） 以監(jiān)管的方式實現(xiàn)質(zhì)權，直接到收費站收取,。
　?。?span lang="EN-US">4）質(zhì)權人可以依法采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式處分質(zhì)押權并以所得價款優(yōu)先受償,。

　　三,、公路項目收費權質(zhì)押存在的法律問題及對策
　?。ㄒ唬?收費權必須已經(jīng)存在且價值可以確定
　　1、擔保物已經(jīng)存在且價值可以確定的原則
　　擔保法上可用于擔保的是自己所有的已經(jīng)存在的實物或權利,，僅有解釋規(guī)定的“以依法獲準尚未建造的或者正在建造中的房屋或者其他建筑物抵押的”為例外。同時,，雖然擔保法僅在抵押擔保中規(guī)定,，所擔保的債權不得超出抵押物的價值，這一原則也適用于權利質(zhì)押,。
　　批復亦要求,，公路項目收費權質(zhì)押貸款時，以省級人民政府批準的收費文件作為公路收費權的權力證書,。表明,，收費權在設立質(zhì)押時已經(jīng)為項目法人享有。
　　2,、該原則對收費權質(zhì)押的影響及對策
　?。?span lang="EN-US">1） 在項目建設階段或者受讓收費權融資階段不能設立質(zhì)押
　　就新建公路項目而言，根據(jù)現(xiàn)行制度,，只能以建成的公路申請收費,，并經(jīng)省級人民政府批準后才可以收取車輛通行費。在建設期間直至獲得批準之前,，項目公司尚未正式獲得收費批準文件,，那么建設期間不能采取收費權質(zhì)押擔保。
　　就建成項目而言,，受讓人在獲得收費權之前需要融資的,，只能以其他的方式進行融資擔保，在受讓收費權之后設立質(zhì)押擔保,。而不能在收費權過戶之前以擬受讓的公路項目收費權進行質(zhì)押,。
　　所以，在建設階段或者受讓收費權融資階段,，項目公司或項目實際投資人或投資公司需要以自身或者第三方的資信進行融資擔保,。但是，項目公司或者受讓人可以和貸款銀行訂立分階段的擔保合同,，在項目建設階段或者收費權過戶之前由投資人提供擔?；蛘叩谌綋＃摀：贤郊拥臈l件是,，僅限于在建設階段或者過戶之前發(fā)生提前終止貸款并且償還不能的事項,，銀行才能實現(xiàn)擔保。當項目順利進入經(jīng)營階段,，即以收費權進行質(zhì)押,，以此替換之前提供的其他擔保。
　　由于解釋規(guī)定，如果保證期間早于主債務履行期限的,，視為沒有約定,，保證期間為主債務履行期屆滿之日起六個月，關于期限的約定應該同樣適用于質(zhì)押,。那么,，如果前一階段的擔保作為一個獨立的擔保，則擔保期限明顯的早于主債務的履行期限,，按照解釋的規(guī)定,，必須到主債務履行期屆滿之日起六個月，則失去了分階段擔保對于項目公司和投資人的保護,。所以,，雖然分階段進行擔保，但是前后的擔保方式并不是獨立的,，而是作為一個整體,，只是在順利進入經(jīng)營期以后，貸款人同意由收費權質(zhì)押方式代替前一階段的擔保方式,。
　?。?span lang="EN-US">2） 質(zhì)權實現(xiàn)時的價值才是關鍵
　　至于擔保債權不能超過質(zhì)押權利的價值，一般情況下的意義不大,，因為擔保物的價值高低取決于擔保權人的主觀判斷,，擔保物的價值并非固定不變，依擔保法的規(guī)定,，在擔保設立以后,，擔保物價值如果因為非擔保人原因減少的，擔保債權也只能就該擔保物享有優(yōu)先權,，所以,，關鍵在于實現(xiàn)質(zhì)權時的價值。
　?。ǘ?政府信用風險對收費權質(zhì)押的影響及對策
　　公路項目貸款主要依靠車輛通行費償還貸款本息,，而收費的穩(wěn)定性取決于政府行政許可的穩(wěn)定性和政府是否遵守特許經(jīng)營協(xié)議中的義務。雖然政府信用應該是值得信賴的,，但是從港中旅與福州市政府之間關于福州市政府違反《專營權協(xié)議》糾紛一案可以看出,，在特許經(jīng)營中的政府信用風險仍然存在。
　　一旦特許經(jīng)營權被取消或者政府違反特許經(jīng)營協(xié)議中的約定,，收費權將失去依據(jù)或者收到嚴重損害,，則僅依賴于收費還貸的公路項目貸款無法收回。雖然可以在特許經(jīng)營協(xié)議中約定到時候由政府回購,，并在質(zhì)押合同中約定由出質(zhì)人所獲得的補償金或賠償金等應優(yōu)先用于償還貸款本息,，但是關鍵的問題是政府是否回購或者有能力回購,。一旦因為特許經(jīng)營協(xié)議發(fā)生訴訟，是按照約定的仲裁解決還是按照行政訴訟解決,，這些根本性問題在港中旅案件中得到集中體現(xiàn),，項目公司如果不能獲得有效救濟，銀行項目貸款自然就沒有著落,。
　　為了規(guī)避這種政府信用風險,，銀行最好能夠提前參與特許經(jīng)營協(xié)議的談判，在協(xié)議中僅約定政府應當回購或者補償還不夠,，還要進一步約定不同情形下回購或者補償?shù)姆秶蜆藴剩⑶乙笳疄槁男谢刭徚x務提供擔保,。當然,，政府機構本身不能提供擔保，但是其出資的公司可以提供,，或者提供商業(yè)擔保,。另外，擔保合同或者條款中必須明確所擔保權利的價值,，則設立擔保時須對將來不同情形下造成的損失進行估算,。同時，在質(zhì)押合同中約定,，回購所獲得的賠償或補償優(yōu)先用于償還貸款,。
　　（三） 公路項目貸款中質(zhì)權實現(xiàn)的障礙及對策
　　1,、關于質(zhì)權實現(xiàn)的制度
　　擔保法規(guī)定,，收益權質(zhì)押的實現(xiàn)方式是以折價、拍賣或變賣出質(zhì)權利并以所得價金優(yōu)先受償,。
　　《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（以下簡稱“商業(yè)銀行法”）規(guī)定,，商業(yè)銀行因行使質(zhì)權而取得的不動產(chǎn)或者股權，應當自取得之日起二年內(nèi)予以處分,。意見稿規(guī)定,，貸款人在實現(xiàn)抵押權、質(zhì)權時,，須采取合法的方式和程序進行,，不得損害抵押人、出質(zhì)人的合法權益,。貸款人取得的非貨幣資產(chǎn),，應當遵循審慎原則及時處置。
　　2,、質(zhì)權實現(xiàn)存在的法律障礙
　　擔保法規(guī)定了折價受償,、拍賣和變賣三種實現(xiàn)方式,，則銀行所能夠采取的合法方式也限于此三種。
就折價受償而言,，我國金融機構實行分業(yè)經(jīng)營體制,，銀行不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機構和企業(yè)投資。商業(yè)銀行就銀行折價受償?shù)牟粍赢a(chǎn)和股權給予了二年的處分期限,，因為收費權實際上是一種不動產(chǎn)用益物權,，也應該遵守這一規(guī)定。所以銀行不能在折價受償后通過實質(zhì)性經(jīng)營收費公路來獲償,。
　　就拍賣,、變賣以及折價后的處分而言，公路項目的變現(xiàn)能力和價值不高,。項目公司無法成功經(jīng)營的公路項目,，在市場上能夠找到買家的可能性非常小，即使能夠成功轉(zhuǎn)讓,，轉(zhuǎn)讓價款也不能使貸款足夠受償,。與房屋按揭相比，因為公路設施本身的價值集中在收費經(jīng)營過程中而非公路固定資產(chǎn)本身,，所以,，收費權的交換價值對于債權的保障力度較小。公路項目收費權質(zhì)押主要是一項防御性措施,，防止債務人在其未來收益上設定其他擔保,，對原來債權造成侵害。
　　3,、通過合理的機制規(guī)避分業(yè)經(jīng)營的限制
　　根據(jù)收費公路項目的價值特點,，銀行出于保障債權的目的，更應該注重對收費公路項目經(jīng)營過程的監(jiān)督,。銀行監(jiān)督不是自己經(jīng)營,，并且法律法規(guī)越來越要求銀行積極進行貸后監(jiān)督。就監(jiān)督的具體實施,，銀行可以自己派員監(jiān)督項目公司經(jīng)營管理情況,、財務情況和重大資產(chǎn)處置情況以及重大訴訟或者賠償，也可以委托專門的監(jiān)督服務機構代行銀行的監(jiān)督職能,。意見稿對此有較為有利的規(guī)定,，根據(jù)事先約定，貸款人可參與借款人對外投資,、資產(chǎn)重組等重大事項或重大關聯(lián)方交易,，落實有效擔保以及還本付息事宜。這一規(guī)定為銀行參與項目公司重大經(jīng)營事務提供了法律依據(jù),，但是意見稿一直不能生效實施,。
　　就質(zhì)權的實現(xiàn)而言,，收費權的交換價值不足以償還貸款，如果公路項目繼續(xù)經(jīng)營更加有利的話,，銀行可以選擇通過經(jīng)營公路項目所得的收費受償,，但是又不能與分業(yè)經(jīng)營的原則相背離，其中信托方式是較好的選擇,。銀行僅限于在實現(xiàn)公路項目或者類似的項目貸款擔保權時,，可以通過信托的方式將折價受償?shù)幕A設施項目收費權委托給信托公司經(jīng)營管理。因為信托關系中,，項目資產(chǎn)權屬已經(jīng)轉(zhuǎn)移,，并且這種情況下，信托公司作為經(jīng)營或者委托經(jīng)營的主體,，銀行僅按照信托合同獲得收益,，不能算作實質(zhì)性經(jīng)營收費公路項目。