改革開放以來,，城鄉(xiāng)規(guī)劃,、發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土資源規(guī)劃逐步成為國(guó)家實(shí)施空間管理的重要政策工具,。但在我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中,，城市空間 “多頭管理”的矛盾被暴露出來，不能適應(yīng)新時(shí)代空間治理的需求,。

圖1 城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃,、國(guó)土資源規(guī)劃涵蓋內(nèi)容一覽

2015年6月至2016年10月,，中央分三批推進(jìn)了省級(jí)試點(diǎn)的規(guī)劃工作。2015年6月,，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議,，同意海南省在全國(guó)率先開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)，規(guī)劃編制的技術(shù)支撐工作由中規(guī)院承擔(dān),；2016年4月,，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會(huì)議，審議通過了《寧夏回族自治區(qū)空間規(guī)劃（多規(guī)合一）試點(diǎn)方案》,，中規(guī)院承擔(dān)了銀川市空間規(guī)劃的任務(wù),；2016年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議,，審議通過了《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》,，中規(guī)院承擔(dān)了江西省空間規(guī)劃工作。

近五年來，以現(xiàn)行總規(guī)為基點(diǎn)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域,，對(duì)于空間規(guī)劃管理改革的探索大致經(jīng)歷了三次進(jìn)階,。

進(jìn)階原因：破除部門藩籬,，形成共筑生態(tài)底線的共識(shí)，打破了舊筐子,。

核心工作：上下聯(lián)動(dòng),、部門同步，共同劃定空間管控線（生態(tài),、基本農(nóng)田,、開發(fā)邊界）。

工作成績(jī)：以城市整體利益最大化為目標(biāo),，明確了部門實(shí)施空間管理的責(zé)任邊界,。

工作方法：領(lǐng)導(dǎo)小組層級(jí)有所提升，行政推動(dòng)（責(zé)任部門牽頭）為主,，技術(shù)支撐（坐標(biāo)校準(zhǔn)，落位平臺(tái)）為輔,。

進(jìn)階原因：在前兩次進(jìn)階“破”的基礎(chǔ)上,，努力建立“規(guī)劃-建設(shè)-管理-督查-考核”空間管理體系，走出了新路子,。

核心工作：將規(guī)劃作為城市施政綱領(lǐng),，明確戰(zhàn)略定位，繪制藍(lán)圖,，配置要素,；制定考核體系、建立信息平臺(tái)，確保規(guī)劃實(shí)施,。

工作探索：將規(guī)劃編制從技術(shù)工作回歸到行政工作,。

工作方法：主要領(lǐng)導(dǎo)由“重視”增強(qiáng)為“引領(lǐng)”，行政推動(dòng)為主,，技術(shù)支撐保障,。

仔細(xì)研讀住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)的《指導(dǎo)意見》，我們發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)工作的原則和目標(biāo)都能體現(xiàn)強(qiáng)化編制規(guī)劃的行政工作要求：從原則上來說“統(tǒng)籌規(guī)劃”和“規(guī)劃統(tǒng)籌”強(qiáng)調(diào)要從部門工作到政府工作,；從目標(biāo)上來說,，“成為城市黨委政府落實(shí)國(guó)家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段“，“成為統(tǒng)籌各類發(fā)展空間需求和優(yōu)化資源配置的平臺(tái)”,，這種描述也是在強(qiáng)化規(guī)劃的行政作用,。所以，在此背景下,，福州在推動(dòng)新版總規(guī)的行政有效方面,，嘗試回答：

1.如何讓規(guī)劃有用？讓書記市長(zhǎng)用起來,！

2.如何讓規(guī)劃好用,？讓各級(jí)管理通起來！

3.如何讓規(guī)劃管用,？讓部門區(qū)縣動(dòng)起來,！

圖5 技術(shù)路線圖

福州原來的工業(yè)化發(fā)展模式依靠要素驅(qū)動(dòng),，其核心資源——土地,、環(huán)境和資金的投入是稀缺的，不可持續(xù),，雖然效果立竿見影,，速度快、規(guī)模大,，但城市發(fā)展負(fù)擔(dān)越來越重,，土地需求、環(huán)境壓力和資金壓力過大,。十九大要求轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)文明模式,，以創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，其依靠的核心資源——改革,、科技,、文化是永續(xù)的，城市環(huán)境品質(zhì)高,，資源利用集約,，文化特色濃厚，整體質(zhì)量高,。因此從落實(shí)中央要求入手進(jìn)行總規(guī)設(shè)計(jì),，以民生建設(shè)促進(jìn)城市品質(zhì)提升，以空間調(diào)整促進(jìn)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型,，讓規(guī)劃更有用,。

B 落實(shí)市委市政府工作重點(diǎn)

對(duì)福州來說，市委市政府需要落實(shí)的重點(diǎn)任務(wù)主要有兩個(gè),，一是建設(shè)福州新區(qū)的核心區(qū)——濱海副城,，充實(shí)整個(gè)城市發(fā)展動(dòng)力；二是補(bǔ)齊民生短板,，建設(shè)美好福州,。新任市委市政府領(lǐng)導(dǎo)班子以民生工程作為施政重點(diǎn)，開展棚戶區(qū)改造,；開展黑臭水體治理,；開展全面治堵，全面推開立交,、軌道建設(shè),。總的來看,，落實(shí)市委市政府的工作重點(diǎn),，才能更好地讓書記市長(zhǎng)用起來,。

因此,，在福州的實(shí)踐上,，雖同樣以“兩圖兩表”進(jìn)行規(guī)劃編制，但對(duì)區(qū)重指引,，注重國(guó)家,、省級(jí)功能的提升和民生空間的完善；對(duì)縣重控制,，避免戰(zhàn)略功能空間低效使用和突破底線空間,。

圖6 以“兩圖兩表”指引城區(qū)六個(gè)區(qū)的分區(qū)規(guī)劃編制（圖件為演示用的過程稿）

圖7 以“兩圖兩表”指引六個(gè)縣的總體規(guī)劃編制（圖件為演示用的過程稿）

圖8 技術(shù)路線

指標(biāo)的選取途徑有住建部下發(fā)的指標(biāo)項(xiàng)（試行）,、國(guó)內(nèi)外城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),、福州城市特色、專家論證,、部門協(xié)商,、公眾參與。選取原則：系統(tǒng)性,、可獲取,、可考核、能分解,。確定指標(biāo)值的依據(jù)：滿足國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)要求,、對(duì)標(biāo)先進(jìn)城市水平、依據(jù)城市基礎(chǔ)趨勢(shì)外推,、與部門協(xié)商反饋,、公眾參與建議。目標(biāo)值確定原則一是體現(xiàn)國(guó)家要求,，能滿足新時(shí)代發(fā)展要求,；二要體現(xiàn)福州特點(diǎn)，能強(qiáng)化福州特色,。

總體而言,，指標(biāo)體系最終要以能夠落實(shí)五大理念（創(chuàng)新、協(xié)調(diào),、綠色,、開放、共享）,，體現(xiàn)居民滿意度,，能夠落實(shí)愿景目標(biāo)來確定。需要強(qiáng)調(diào)的是,，特色指標(biāo)能夠支撐城市戰(zhàn)略定位,，這一原則在其他城市也同樣適用。

B 平臺(tái)監(jiān)測(cè)

由中規(guī)院信息中心負(fù)責(zé)開發(fā)的“數(shù)字總規(guī)”管理平臺(tái),，將在福州“多規(guī)合一”平臺(tái)基礎(chǔ)上,，實(shí)現(xiàn)“五圖三表”的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺(tái),。

圖9 “數(shù)字總規(guī)”平臺(tái)

（感謝項(xiàng)目組王凱、張菁,、王佳文、徐有鋼,、胡繼元,、邱李亞、林旻,、黃少宏,、陳瑋、周樂,、鈕志強(qiáng)等,！）