資金上算大賬

    《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》規(guī)定“ 統(tǒng)籌使用相關(guān)資金”補(bǔ)充耕地。一直以來,，耕地占補(bǔ)平衡工作承擔(dān)著多項(xiàng)任務(wù),。其中,，為確保建設(shè)單位足額繳納耕地開墾費(fèi)、補(bǔ)足耕地,，防止地方政府擅自減免耕地開墾費(fèi),，在政策制定的初期,，耕地占補(bǔ)平衡政策規(guī)定,，新增費(fèi)補(bǔ)充的耕地不得用于占補(bǔ)平衡。應(yīng)該說,，這個(gè)政策有力地促進(jìn)了早期耕地開墾費(fèi)收繳和占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地工作,，取得了較好的效果。

      現(xiàn)在,，耕地占補(bǔ)平衡意識已經(jīng)深入人心,，但在耕地開墾費(fèi)收繳不存在障礙的情況下，如果再執(zhí)行這個(gè)政策,，反而影響了地方政府差別化產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí),；或者導(dǎo)致地方將耕地開墾費(fèi)用于可以增加耕地的項(xiàng)目用于占補(bǔ)平衡，將新增費(fèi)用于不增加耕地的項(xiàng)目,，人為將土地整治工作割裂為耕地開墾費(fèi)項(xiàng)目,、新增費(fèi)項(xiàng)目。

      此外,，從2017 年起國家財(cái)政預(yù)算支出體制改革看,，新增費(fèi)納入一般預(yù)算支出盤子，新設(shè)土地整治專項(xiàng)取代了新增費(fèi)支出,，耕地占補(bǔ)平衡規(guī)定需要進(jìn)行調(diào)整,。

資源上算大賬

     《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》提出拓展補(bǔ)充耕地途徑，統(tǒng)籌實(shí)施土地整治,、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),、城鄉(xiāng)增減掛鉤和歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾。

      補(bǔ)充耕地需要的新增耕地面積主要來源于后備耕地資源開發(fā),、土地復(fù)墾和土地整理,。由于新增費(fèi)補(bǔ)充耕地不得用于占補(bǔ)平衡的規(guī)定，地方為盡可能充分利用現(xiàn)有資源,，人為地將耕地開墾費(fèi)集中用于土地開發(fā)類的土地整治項(xiàng)目,，專門用于占補(bǔ)平衡，將新增費(fèi)集中用于不新增耕地或新增耕地少的整理類土地整治項(xiàng)目,，形成了事實(shí)上分類管理的土地整治局面,，順便將資源分類使用：未利用地的開發(fā)用于占補(bǔ)平衡，耕地的整理用于提高耕地質(zhì)量,。根據(jù)變更調(diào)查數(shù)據(jù),，土地開發(fā)增加耕地的比例，基本穩(wěn)定在63.6%左右，土地整理增加的耕地僅占20.9%,。歷年來,，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)充大量耕地的同時(shí)，伴隨著耕地后備資源的快速消耗,，加上深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需要,，大規(guī)模土地開發(fā)已不可能，必須調(diào)整補(bǔ)充耕地方式,，向土地復(fù)墾和土地整理要地,，向耕地以外的其他農(nóng)用地整理要地，通過土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù),。

數(shù)量質(zhì)量上算大賬

     《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》提出,，將中低質(zhì)量的耕地納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍，實(shí)施提質(zhì)改造,，在確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量的同時(shí),，提高耕地質(zhì)量，嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡,、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu),。2016 年國土資源部出臺《關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見》，提出在具體建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)占補(bǔ)平衡時(shí),，通過補(bǔ)改結(jié)合落實(shí)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu),、占水田補(bǔ)水田要求。這兩個(gè)文件的思路基本一致,，而前者層次更高,、角度更寬，是通過從整體補(bǔ)改結(jié)合方式落實(shí)占補(bǔ)平衡,，不局限于具體的建設(shè)項(xiàng)目層次,。

      從法律規(guī)定看，占補(bǔ)平衡要求補(bǔ)充數(shù)量質(zhì)量相當(dāng),；管理實(shí)踐中實(shí)行數(shù)量相等,，質(zhì)量則要求土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收合格，實(shí)際上是與補(bǔ)充耕地項(xiàng)目周邊“質(zhì)量相當(dāng)”,，這與建設(shè)占用耕地質(zhì)量不是同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),。新的數(shù)量質(zhì)量算大賬，要求由數(shù)量一個(gè)要求增加到數(shù)量,、質(zhì)量,、水田三個(gè)要求，建立以數(shù)量為基礎(chǔ),、產(chǎn)能為核心的占補(bǔ)新機(jī)制,，通過“算大賬”的方式,，落實(shí)占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu),、占水田補(bǔ)水田,，促進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體保護(hù),。

      此外,，《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》以及近日出臺的占補(bǔ)平衡文件關(guān)于產(chǎn)能平衡的思路，是符合自然規(guī)律和具有操作性的,，也有利于扭轉(zhuǎn)長期以來土地整治工作中重開發(fā),、輕整理的局面,。

責(zé)任上算大賬

    《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》中,，單獨(dú)進(jìn)行詳細(xì)闡述對嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任的有關(guān)規(guī)定，其中的核心內(nèi)容是：進(jìn)一步明確建設(shè)單位依法履行補(bǔ)充耕地義務(wù),，無法自行補(bǔ)充數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)耕地的,，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定足額繳納耕地開墾費(fèi)，政府組織土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù),。在履行占補(bǔ)平衡責(zé)任上先分后合,，建設(shè)單位的責(zé)任到繳費(fèi)為止，后期統(tǒng)籌落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)的責(zé)任主體則是市縣政府,。

      從區(qū)域補(bǔ)充耕地責(zé)任落實(shí)及補(bǔ)充耕地責(zé)任與耕地保護(hù)責(zé)任相匹配的角度看,，耕地占補(bǔ)平衡的首要責(zé)任還是在市縣政府。只有明確了責(zé)任主體是政府,，才能在順理成章地提出區(qū)域之間調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)的同時(shí),，轉(zhuǎn)移耕地保護(hù)責(zé)任，也才能厘清當(dāng)前跨市縣補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑價(jià)格高企的本質(zhì)原因,。

區(qū)域之間算大賬

     《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》提出,，要規(guī)范省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理，補(bǔ)充耕地首先應(yīng)在本縣（市,、區(qū)）范圍內(nèi)落實(shí),，確實(shí)無法落實(shí)的，可在市域范圍內(nèi)相鄰縣（市,、區(qū)）調(diào)劑補(bǔ)充,；仍無法落實(shí)的，可在省域內(nèi)資源條件相似地區(qū)調(diào)劑,，形成以縣域自行平衡為主,、省域調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充的格局,。

      同時(shí),，補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑的價(jià)格,，要體現(xiàn)補(bǔ)充耕地成本、資源保護(hù)補(bǔ)償和長期管護(hù)等費(fèi)用因素,。這樣,，區(qū)域之間補(bǔ)充耕地指標(biāo)有償調(diào)劑，耕地保護(hù)責(zé)任相應(yīng)轉(zhuǎn)移,，形成區(qū)域之間耕地保護(hù)和耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任與任務(wù)相匹配,，區(qū)域各種利益相平衡的狀態(tài)?！坝H兄弟明算賬”,，有利于區(qū)域均衡發(fā)展，各有側(cè)重,。

考核上算大賬

      隨著《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》對建設(shè)單位責(zé)任和市縣政府責(zé)任的進(jìn)一步明確,，將直接導(dǎo)致耕地占補(bǔ)平衡審查把關(guān)內(nèi)容要求的調(diào)整。為此,，建設(shè)用地審查環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)側(cè)重于補(bǔ)充耕地的責(zé)任,，監(jiān)督補(bǔ)充耕地是否落實(shí)；而市縣政府在受理建設(shè)用地申請環(huán)節(jié)時(shí),，要把握好對建設(shè)單位履行法定義務(wù)的要求,，監(jiān)督自行補(bǔ)充的耕地是否符合要求，或是否按要求繳納耕地開墾費(fèi),。相應(yīng)地,，對區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡考核的首要要求，應(yīng)當(dāng)是區(qū)域內(nèi)補(bǔ)充耕地是否落實(shí),，考核內(nèi)容和方式方法要與當(dāng)前掛鉤體制下的考核工作有所區(qū)別,。這樣，有利于耕地占補(bǔ)平衡考核與耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核工作有機(jī)融合,、有效協(xié)調(diào),。

     當(dāng)然，過去十幾年的實(shí)踐證明,，掛鉤體制在確保補(bǔ)充耕地落實(shí)方面確有實(shí)效,，不能斷然反對、全盤否定,，甚至要鼓勵(lì)地方特別是市縣層級,，要繼續(xù)堅(jiān)持掛鉤體制。而改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理方式,，也將有效地避免掛鉤制度對建設(shè)用地審查報(bào)批工作的影響,，特別是對國家重大建設(shè)項(xiàng)目的影響，要確保補(bǔ)充耕地資源優(yōu)先保障重大項(xiàng)目的報(bào)批,。

（作者單位：國土資源部耕地保護(hù)司）