濟(jì)南市審計(jì)局探索開展PPP模式審計(jì)紀(jì)實(shí)

近年來，濟(jì)南市大力推進(jìn)以PPP模式為主的河道整治,、山體公園,、海綿城市等系列工程，該市儲(chǔ)備及正在推進(jìn)的PPP項(xiàng)目78個(gè)，總投資額約995.50億元,。面對(duì)PPP模式如此巨大的投資規(guī)模,，審計(jì)該不該有所作為？應(yīng)該審什么,？怎么去審,？濟(jì)南市審計(jì)局分別于2016年和2017年對(duì)濟(jì)南市PPP模式績(jī)效情況進(jìn)行了審計(jì)，出具審計(jì)報(bào)告3份,，形成專題報(bào)告3篇，調(diào)研報(bào)告2篇,，督促2億元社會(huì)資本金足額及時(shí)撥付,，減少數(shù)億元政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)了政府權(quán)益,，提高了投資效益,。

以擔(dān)當(dāng)為己任  做審計(jì)“探索者”

近幾年P(guān)PP模式迅猛發(fā)展，可這個(gè)領(lǐng)域?qū)τ趯徲?jì)人員是陌生的,，濟(jì)南市審計(jì)局審計(jì)人員克服畏難情緒,，敢于迎難而上。在審計(jì)中,，發(fā)現(xiàn)作為PPP模式最基礎(chǔ),、最重要的物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告，不同程度地存在數(shù)據(jù)計(jì)算錯(cuò)誤等問題,。其中一個(gè)項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告中,，將本應(yīng)以建設(shè)運(yùn)營(yíng)總成本的5%計(jì)算，錯(cuò)誤地僅僅以其中運(yùn)營(yíng)成本的5%計(jì)算項(xiàng)目不可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn),，計(jì)算基礎(chǔ)錯(cuò)誤導(dǎo)致PSC值（公共部門比較值）增大2886萬元,。政府花錢聘請(qǐng)的專家也能出錯(cuò)？相關(guān)管理部門表示震驚和懷疑,。但是經(jīng)過認(rèn)真溝通和細(xì)致計(jì)算后,，出具物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的專家也表示認(rèn)可和佩服，并積極做出了整改,。相關(guān)管理部門也表示要在以后工作中加強(qiáng)管理和監(jiān)督,。

由于PPP模式相關(guān)法律法規(guī)不健全，實(shí)施經(jīng)驗(yàn)不足,，PPP模式具體運(yùn)作過程中,，必然會(huì)產(chǎn)生各種問題。面對(duì)新形勢(shì),、新要求,，該局準(zhǔn)確定位，強(qiáng)調(diào)“防錯(cuò)、容錯(cuò),、糾錯(cuò)”意識(shí),，做到以發(fā)現(xiàn)問題為手段，以督促整改為目的,。首先,，做到積極主動(dòng)跟進(jìn)，力爭(zhēng)早發(fā)現(xiàn)問題,，防患于未然,。其次，分析產(chǎn)生問題的原因,，注意“三個(gè)區(qū)分”,，以包容的精神和態(tài)度對(duì)待項(xiàng)目進(jìn)程中發(fā)現(xiàn)的問題。最后,，積極出謀劃策,，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題查缺補(bǔ)漏，督促相關(guān)單位積極徹底整改,，保證PPP項(xiàng)目正常,、正確、快速的推進(jìn),。在PPP項(xiàng)目審計(jì)做到了“四邊”,，即邊審計(jì)，邊發(fā)現(xiàn)問題,，邊推進(jìn)項(xiàng)目,，邊整改。

以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向  看好政府“錢袋子”

PPP模式如火如荼發(fā)展的同時(shí),，中央也清醒地看到了其間存在的問題和隱含的風(fēng)險(xiǎn),。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部連續(xù)發(fā)文強(qiáng)調(diào)防范新增政府債務(wù),，對(duì)PPP,、政府投資基金等政府與社會(huì)資本方各類合作行為提出明確要求。同時(shí),，財(cái)政部嚴(yán)查正在推進(jìn)的PPP項(xiàng)目,，對(duì)部分明股實(shí)債、偽PPP項(xiàng)目進(jìn)行了通報(bào)批評(píng),。

濟(jì)南市審計(jì)局在全面分析全市PPP規(guī)模的前提下,，發(fā)現(xiàn)政府付費(fèi)模式比例過高，使用者付費(fèi)模式比例較低,，不利于PPP模式的健康發(fā)展,，增加政府長(zhǎng)期財(cái)政負(fù)擔(dān)問題。全市已經(jīng)納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)系統(tǒng)項(xiàng)目庫(kù)管理的57個(gè)項(xiàng)目中，只有6個(gè)使用者付費(fèi)項(xiàng)目,，總投資54.73億元,，占比不到9%。平陰縣,、章丘區(qū)7個(gè)PPP項(xiàng)目總投資共計(jì)32.84億元中,，政府付費(fèi)模式的PPP項(xiàng)目有5個(gè)，總投資為29.15億元,，占比為88.8%,。同時(shí)，還發(fā)現(xiàn)個(gè)別項(xiàng)目存在違規(guī)擔(dān)保,，增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題,。據(jù)此，審計(jì)提出建議,，慎重識(shí)別PPP項(xiàng)目,，適當(dāng)提高使用者付費(fèi)模式比例,，保證財(cái)政健康運(yùn)行,，長(zhǎng)期持久發(fā)力。

在宏觀分析的基礎(chǔ)上,，審計(jì)還對(duì)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了細(xì)致解剖,，以規(guī)避潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先摸清了資金來源總體情況：總投資78.4億元(存量項(xiàng)目35.4億元,，新建項(xiàng)目43億元)中,，財(cái)政投資10.1億元，基金投資15.7億元,，PPP模式投資52.6億元,。

通過全面分析各部分資金占比的科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性和可行性,，審計(jì)認(rèn)為存在如下兩個(gè)問題：首先,，由于PPP存量項(xiàng)目占比過大，按照現(xiàn)行投融資方案通過存量項(xiàng)目置換資金,，全部資金到位后海綿城市資金總量將達(dá)到100億元有余,，而海綿城市預(yù)計(jì)總投資僅為78.43億元，由此將產(chǎn)生20多億元資金結(jié)余,，大量資金閑置問題不容忽視,。其次，通過存量項(xiàng)目置換資金成本較高,。通過對(duì)存量項(xiàng)目資金置換付費(fèi)行為（存量項(xiàng)目中可用性付費(fèi)）全生命周期的資金成本進(jìn)行詳細(xì),、科學(xué)的測(cè)算，發(fā)現(xiàn)通過存量項(xiàng)目置換，政府可得社會(huì)資金23.23億元,，但是項(xiàng)目14年運(yùn)營(yíng)期政府共需向社會(huì)資本支付43.63億元,，其中資金成本為19.78億元，資金成本率為9.8%（折現(xiàn)率）,，為同期商業(yè)銀行貸款利率的2倍,，比同期商業(yè)銀行貸款多支付資金成本9.89億元，進(jìn)一步加大財(cái)政還款負(fù)擔(dān),。顯然,，通過存量項(xiàng)目置換資金成本較高，不經(jīng)濟(jì),，不劃算,。

上述問題引起市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，立即批示對(duì)于存在的問題相關(guān)部門必須立即進(jìn)行整改,。一是對(duì)部分高利率變相注資的社會(huì)資金予以退還,；二是對(duì)于已簽訂合同的存量項(xiàng)目，和社會(huì)資本進(jìn)行談判回收,。全部工作完成后,，將有效避免政府?dāng)?shù)億元的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

以績(jī)效為目的   避免工程“曬太陽”

政府推行PPP模式的一個(gè)主要目的,，就是要解決落后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財(cái)政資金短缺的矛盾,。但是，項(xiàng)目建好了,，質(zhì)量好不好,，經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性如何,，能否提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,，更是審計(jì)要關(guān)注的問題。

在平陰縣,，審計(jì)發(fā)現(xiàn)即將竣工的污水處理二廠由于應(yīng)配套工程建設(shè)不同步,，項(xiàng)目有成為“曬太陽”工程的風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目由平陰縣政府負(fù)責(zé)廠區(qū)外管網(wǎng),、濕地等配套工程,。審計(jì)期間廠區(qū)內(nèi)工程建設(shè)部分除廠區(qū)道路外已經(jīng)全部完成，工程所需污水處理設(shè)備安裝完畢,，社會(huì)資本建設(shè)任務(wù)即將完成,，但是由于政府應(yīng)配套工程不完整甚至至今未建，污水處理廠建成后將無法正常運(yùn)行,。一是環(huán)境評(píng)價(jià)要求必須配套的濕地工程尚未施工,，導(dǎo)致污水處理廠無法進(jìn)行竣工綜合驗(yàn)收,，更無法進(jìn)行商業(yè)運(yùn)營(yíng)。為此,，政府還要支付相應(yīng)的違約金,。二是配套污水管網(wǎng)尚不成體系。現(xiàn)已建成污水管線僅占規(guī)劃長(zhǎng)度的29.3%,，且主要分布于污水處理廠區(qū)周邊,，現(xiàn)有污水無法有效收集，也導(dǎo)致了該區(qū)域當(dāng)前還存在水污染的風(fēng)險(xiǎn),。三是審計(jì)調(diào)查了污水處理廠服務(wù)范圍內(nèi)的主要涉水企業(yè),，對(duì)其排污現(xiàn)狀進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有企業(yè)每天數(shù)百立方的污水水量與政府承諾的每天7000立方米的保底水量差距較大,。按約即使該污水處理廠不運(yùn)營(yíng),，政府每年也應(yīng)付基本污水處理費(fèi)約396萬元。

建成的污水處理廠即將閑置“曬太陽”,，按照合同還要支付大量違約金,，政府面臨經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益“雙損失”的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)?shù)卣叨戎匾?，?duì)上述問題進(jìn)行了專題研究,，責(zé)成相關(guān)部門立即采取措施。審計(jì)期間,，配套濕地工程已開始進(jìn)入立項(xiàng)環(huán)評(píng)階段,，同時(shí)加快配套管網(wǎng)建設(shè),，盡最大努力減少政府損失風(fēng)險(xiǎn),。

以合同為抓手  防止PPP模式“大撒把”

PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP項(xiàng)目的核心，是最重要的法律文件,，是建立政府與社會(huì)資本長(zhǎng)期合作關(guān)系的基石,。“按合同辦事”不僅是PPP模式的精神實(shí)質(zhì),，也是依法行政的內(nèi)在要求,。從當(dāng)前實(shí)際操作的情況看，不規(guī)范的項(xiàng)目合同已經(jīng)成為項(xiàng)目有效推進(jìn)的掣肘,，既有可能給政府財(cái)政增加負(fù)擔(dān),，也有可能無法保證社會(huì)資本方利益。審計(jì)中,，該局對(duì)項(xiàng)目合同予以了重點(diǎn)關(guān)注,，防止出現(xiàn)部門不作為“大撒把”，任由社會(huì)資本運(yùn)作導(dǎo)致投資失控,、政府權(quán)益受損問題,。

在對(duì)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中,，該局主要對(duì)社會(huì)資本是否履行招標(biāo)投標(biāo)承諾，合同的計(jì)價(jià)條款以及后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)的相關(guān)條款進(jìn)行了審計(jì)分析,。發(fā)現(xiàn)由于相關(guān)部門單位法律意識(shí)淡薄,，履約意識(shí)不強(qiáng)，政府部門和社會(huì)資本違反合同約定,，擅自改變了PPP項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu),。海綿城市玉秀河流域項(xiàng)目招投標(biāo)及合同均約定成立項(xiàng)目公司時(shí)，政府部門和社會(huì)資本股權(quán)占比分別為10%,、90%,，而實(shí)際成立項(xiàng)目公司時(shí)，雙方未經(jīng)批準(zhǔn),，擅自改變項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu),，實(shí)際占比分別為33%、67%,，導(dǎo)致公司股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生根本改變,，社會(huì)資本約2億元項(xiàng)目資金未按時(shí)到位，影響建設(shè)項(xiàng)目的順利開展,。另外,，還發(fā)現(xiàn)由于合同簽訂的計(jì)價(jià)條款存在漏洞，相關(guān)費(fèi)用的計(jì)取未經(jīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),，均按照定額計(jì)價(jià),，增加建設(shè)成本問題。

審計(jì)期間,，督促社會(huì)資本補(bǔ)繳了2億元注冊(cè)資本金,，項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)仍按照合同約定比例，保證了項(xiàng)目的順利啟動(dòng)和加速推進(jìn),，也為后續(xù)項(xiàng)目融資奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目合同計(jì)價(jià)條款存在漏洞，增加建設(shè)成本問題,，相關(guān)部門本著公平,、公正原則，在保證社會(huì)資本合理利潤(rùn)的前提下,，結(jié)合市場(chǎng)因素,，與社會(huì)資本協(xié)商確定了相關(guān)條款，降低了損失風(fēng)險(xiǎn),。（郭忠文  宋欣）