1. 堅(jiān)定信心,，把PPP模式作為補(bǔ)短板,、促發(fā)展的好幫手

PPP推進(jìn)6年多以來，其優(yōu)勢(shì)得到業(yè)界普遍認(rèn)可,。截止2020年3月底,，財(cái)政部PPP項(xiàng)目綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目9493個(gè)，投資額14.5萬億元,；累計(jì)開工項(xiàng)目已達(dá)3771個(gè),，投資額達(dá)到5.7億元。大岳咨詢承攬了其中超過20%的PPP項(xiàng)目的咨詢服務(wù)工作,，并且很多項(xiàng)目已建成投入運(yùn)營(yíng),。今年年初大岳咨詢?cè)诠娞?hào)發(fā)表《PPP愿景：在“公平+效率+活力”中克難而進(jìn)》一文，文章被道PPP,、中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)等多家媒體轉(zhuǎn)發(fā),。大岳在文中總結(jié)了PPP模式的幾大優(yōu)勢(shì)：

一是采用PPP模式，有利于擴(kuò)大公共產(chǎn)品供給數(shù)量,，平滑財(cái)政支出,。如果僅僅依靠地方自身財(cái)力,，有錢就干一點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施需要很多年才能建成,。而通過采用PPP模式,，借助社會(huì)資本的資金和資源，就可以在短期內(nèi)建成并投入運(yùn)營(yíng),。按照財(cái)金〔2019〕10號(hào)文的規(guī)定,，規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成的政府支出事項(xiàng)，作為經(jīng)常性支出,，納入預(yù)算管理,。政府按照績(jī)效考核結(jié)果，在長(zhǎng)達(dá)十幾,、二十多年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi),，每年支付一點(diǎn)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，即可讓民眾在當(dāng)期就享受到公共服務(wù),。同時(shí),，政府?dāng)M支付的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼是提前進(jìn)行了財(cái)政承受能力論證的，這樣可有效控制項(xiàng)目投資規(guī)模,，使其不會(huì)超越政府未來的財(cái)政支付能力,，避免了政府支出風(fēng)險(xiǎn)的累積。

二是采用PPP模式,，有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的供給質(zhì)量與供給效率,。通過引進(jìn)具有建設(shè)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本，可以更好的開展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)工作,，實(shí)現(xiàn)專業(yè)的人做專業(yè)的事,。一家社會(huì)資本可以在全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)多個(gè)PPP項(xiàng)目，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)?；图夹g(shù)創(chuàng)新,，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高供給質(zhì)量,。

三是采用PPP模式,，有利于促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府治理能力現(xiàn)代化,。在PPP模式下,，政府與市場(chǎng)的邊界進(jìn)一步明晰，政府不再是項(xiàng)目投融資-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)的直接負(fù)責(zé)單位,，而是公共利益的代表者和監(jiān)管者,，可以將更多的精力放在項(xiàng)目決策、社會(huì)資本選擇,、合同管理,、績(jī)效考核,、項(xiàng)目監(jiān)管等方面，政府自身的治理能力也將相應(yīng)得到提高,，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的雙重效能,，管出公平、管出效率,、管出活力,。

與地方政府專項(xiàng)債券比起來，PPP也有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì),。一是采用PPP模式，政府方無需為項(xiàng)目資本金籌集和融資缺口而發(fā)愁,。國(guó)發(fā)〔2019〕26號(hào)文規(guī)定,，除機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目外，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最低資本金比例維持20%不變,。PPP模式下,，政府出資人代表只需要解決少量出資（通常在10%-20%之間），剩余資本金和除資本金以外的融資部分均由社會(huì)資本解決,。專項(xiàng)債券需要政府籌集全部資本金,，但如果批下來的債券額度比申報(bào)的額度少，則差額部分資金還得政府自己想辦法,。二是PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)全生命周期整合,、按效付費(fèi)。PPP模式把融資,、建設(shè),、運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作全面整合起來，強(qiáng)調(diào)全生命周期管理,，實(shí)行按效付費(fèi),。而專項(xiàng)債券募資到位以后，需要政府方自行選擇施工單位,，設(shè)施建成后要么自行運(yùn)營(yíng),，要么外包運(yùn)營(yíng)。三是PPP項(xiàng)目有多種付費(fèi)機(jī)制,。PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制包括政府付費(fèi),、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)三種,。財(cái)承5%以內(nèi)可以做政府付費(fèi)項(xiàng)目,，財(cái)承超過5%不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，但可以做可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目,，此時(shí)要求最低有10%的使用者付費(fèi)（按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則,，污水,、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外）,。而專項(xiàng)債券要求必須至少能覆蓋債券本息,。

正是因?yàn)镻PP與地方政府專項(xiàng)債券各有特點(diǎn)、各有優(yōu)勢(shì),，實(shí)踐中更是要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況,，統(tǒng)籌用好兩種工具。哪些項(xiàng)目申報(bào)專項(xiàng)債券,，哪些項(xiàng)目做PPP,，分門別類、統(tǒng)籌謀劃,，做好投融資規(guī)劃,。政府不能總是在做專項(xiàng)債券和PPP之間徘徊，耽誤了項(xiàng)目進(jìn)度,。如果看準(zhǔn)了PPP,，就要堅(jiān)定信心的推下去。此外,，還要不斷探索PPP與專項(xiàng)債券相結(jié)合的路徑,，更加有效的發(fā)揮兩者的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)更加高質(zhì)量的發(fā)展,。

2. 創(chuàng)新思路,，做好PPP項(xiàng)目前期謀劃

項(xiàng)目前期謀劃至關(guān)重要，諸多項(xiàng)目之所以在執(zhí)行階段出現(xiàn)這樣或那樣的問題,，就是因?yàn)榍捌谥\劃階段出了問題,。我們談做PPP，要理清一個(gè)觀念,，不是為做PPP而做PPP,，而是要在做好項(xiàng)目可行性研究、做好充分的前期謀劃的基礎(chǔ)上來談采用PPP模式,。

怎么樣才能做好前期項(xiàng)目謀劃呢,？筆者結(jié)合自己近幾年帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)實(shí)際參與近三百個(gè)PPP項(xiàng)目的經(jīng)歷談?wù)勼w會(huì)。

一是精選項(xiàng)目,，合理安排推進(jìn)時(shí)序,。公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，無論是新建項(xiàng)目還是存量項(xiàng)目,，都可以采用PPP模式實(shí)施,，但招商引資、商業(yè)地產(chǎn),、因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的項(xiàng)目等類型除外,。存量項(xiàng)目,、在建的或者已建成投入運(yùn)營(yíng)的，可以采用TOT運(yùn)作方式,，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)（資產(chǎn)的所有權(quán)仍屬于原單位,，不會(huì)降低原單位的資產(chǎn)規(guī)模），政府獲得的轉(zhuǎn)讓價(jià)款可以用于化解存量債務(wù),。采用PPP模式,，要首先關(guān)注那些早晚都要干的項(xiàng)目，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,、民生,、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、扶貧攻堅(jiān),、債務(wù)化解等多方面的需求，綜合考慮,，按照輕重緩急，排出合理的項(xiàng)目實(shí)施時(shí)序,。

二是開拓創(chuàng)新,，提高項(xiàng)目謀劃質(zhì)量。單個(gè)項(xiàng)目可以采用PPP模式,，若干個(gè)有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目也可以打包實(shí)施,，實(shí)操中既可以將新建項(xiàng)目與存量項(xiàng)目分別打包，也可以將新建項(xiàng)目與存量項(xiàng)目一起打包,，但是要注意打包必須有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián),，規(guī)模要適中。比如,，污水處理可以與排水管網(wǎng)打包,，新建污水廠或者存量污水廠、存量排水管網(wǎng)或者新建排水管網(wǎng)都可以一起打包,。大岳咨詢近幾年承擔(dān)了多個(gè)污水廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目的咨詢服務(wù)工作,。例如2014年落地的池州市主城區(qū)污水廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目，其打包的存量項(xiàng)目中就有已投入運(yùn)營(yíng)的污水處理廠2座（處理能力10萬噸/日）,、已建排水管網(wǎng)約750公里和已建污水泵站7座,，政府方獲得轉(zhuǎn)讓價(jià)款7.1億元。產(chǎn)業(yè)園區(qū)或片區(qū)的PPP項(xiàng)目怎么打包,？可以將區(qū)域內(nèi)的有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的道路,、綠化、公園,、幼兒園,、經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)館,、標(biāo)準(zhǔn)化廠房、人才公寓,、排水管網(wǎng),、污水處理等統(tǒng)籌打包。

三是通盤考慮,，合理測(cè)算支出責(zé)任,。我們都知道，PPP模式受到財(cái)承10%的限制,。財(cái)承額度很稀缺,，要把它用好就要求我們?cè)诰幹茖?shí)施方案時(shí)通盤考慮與合理測(cè)算。在確保融資可行的前提下,，可以適當(dāng)延長(zhǎng)合作期限,，降低年度財(cái)政支出壓力。對(duì)于采用可用性服務(wù)費(fèi)方式計(jì)算的,，建議合理用好運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼計(jì)算公式,，可以考慮財(cái)金〔2015〕21號(hào)文公式（前期少補(bǔ)貼后期多補(bǔ)貼），或者使用等額本息計(jì)算公式,。同時(shí),，充分挖掘使用者付費(fèi)，統(tǒng)籌用好上級(jí)補(bǔ)助資金,，都可以有效減少財(cái)政補(bǔ)貼,。

3. 凝聚共識(shí)，提高PPP項(xiàng)目落地效率

現(xiàn)在人們的認(rèn)識(shí)有個(gè)誤區(qū),，覺得PPP流程有點(diǎn)長(zhǎng),，落地有點(diǎn)慢。實(shí)際上在投資決策環(huán)節(jié),，“又好又快”往往是個(gè)偽命題,。這種“慢”的背后，是在項(xiàng)目沒有政府信用擔(dān)保的情況下,，社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目必要性,、合理性、可行性進(jìn)行充分論證的結(jié)果,，這恰好說明PPP能夠利用市場(chǎng)機(jī)制將社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)引入到?jīng)Q策機(jī)制中,，從而有效抑制非理性的投資沖動(dòng)、防范財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn),。實(shí)際上PPP項(xiàng)目按照規(guī)范的程序操作,，各部門密切配合，也是完全可以很快落地的。比如筆者帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)承擔(dān)咨詢服務(wù)的四川某PPP項(xiàng)目,，從批復(fù)可研報(bào)告之日算起,，不到五個(gè)月就發(fā)布了社會(huì)資本評(píng)標(biāo)結(jié)果公告。

總結(jié)起來,，要提高PPP項(xiàng)目落地效率,，有以下幾個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)體會(huì)：

一是要凝聚共識(shí)。從上到下,，各相關(guān)部門,，認(rèn)準(zhǔn)PPP這條路子，堅(jiān)定不移的推進(jìn),，效率就會(huì)很高,。

二是各司其職、通力配合,。要制定一個(gè)合理的工作計(jì)劃表,，確定好各項(xiàng)工作的責(zé)任單位和責(zé)任人，定期檢查督導(dǎo)進(jìn)展情況,，抓好落實(shí),。實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政,、發(fā)改,、司法、住建等各部門在自己的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作,，各部門充分溝通，遇到難題一同解決,。

三是相關(guān)工作交叉進(jìn)行,、協(xié)同推進(jìn)。實(shí)施方案,、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和財(cái)政承受能力論證報(bào)告（“一方案兩報(bào)告”）的編制,，要專業(yè)完備、合法合規(guī),，應(yīng)重視征詢潛在社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)的意見和建議,。一方案兩報(bào)告等資料上傳財(cái)政部PPP項(xiàng)目綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)后等待審批的這段時(shí)間，其實(shí)就可以著手編制資格預(yù)審文件,、招標(biāo)文件和PPP項(xiàng)目合同等材料,，待入庫(kù)審核通過后就可以盡快發(fā)布資格預(yù)審公告、開展社會(huì)資本采購(gòu)工作了,。

4. 重視溝通,，全流程貫穿融資落地思路

推進(jìn)PPP項(xiàng)目，要注重選擇靠譜的社會(huì)資本，才能建立牢靠的合作關(guān)系,，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作,。要考察社會(huì)資本是否具有建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)的能力和經(jīng)驗(yàn)、能否出得起項(xiàng)目資本金,、是否具有融資實(shí)力等多個(gè)方面,。

除了要引入靠譜的社會(huì)資本外，還必須要實(shí)現(xiàn)融資落地,，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“真落地”,，才能順利推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。盡管融資是社會(huì)資本的事,，但如果項(xiàng)目融資搞不定或者進(jìn)展緩慢,，那項(xiàng)目也推不動(dòng)。融資最怕信息不對(duì)稱,，最怕閉門造車和想當(dāng)然,，因此政府要秉持全流程貫穿融資落地的思路，早溝通,、多溝通,。

早溝通，就是要從項(xiàng)目謀劃之初就開始與金融機(jī)構(gòu)溝通,，而不是等到中標(biāo)落地了再去找金融機(jī)構(gòu),，這個(gè)時(shí)候如果出現(xiàn)問題往往已經(jīng)晚了，尤其是如果項(xiàng)目出現(xiàn)一些不符合金融機(jī)構(gòu)審核的“硬傷”,，那融資就難了,。

多溝通，就是要多了解金融機(jī)構(gòu)融資的要求和政策,。在PPP項(xiàng)目推進(jìn)中的各個(gè)環(huán)節(jié),，包括編制“一方案兩報(bào)告”、項(xiàng)目合同等文件的過程中,，都可以跟金融機(jī)構(gòu)溝通,。在征詢潛在社會(huì)資本的意見和建議時(shí),，也可以請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目情況和社會(huì)資本進(jìn)行甄別,。

5. 合作共贏，創(chuàng)新做好績(jī)效管理工作

當(dāng)前很多PPP項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入了建設(shè)期或運(yùn)營(yíng)期,，亟需開展績(jī)效管理工作,。2020年3月底印發(fā)的財(cái)金〔2020〕13號(hào)對(duì)PPP項(xiàng)目如何開展績(jī)效管理工作出了詳細(xì)規(guī)定。從筆者實(shí)際參與的若干PPP項(xiàng)目績(jī)效管理實(shí)踐來看,，要做好PPP項(xiàng)目績(jī)效管理,，至少要把握好三點(diǎn)：定規(guī)則、抓執(zhí)行、促改進(jìn),，最終目的是為了促進(jìn)政府與社會(huì)資本,、金融機(jī)構(gòu)多贏。

定規(guī)則,，就是要制定好績(jī)效目標(biāo)和考核指標(biāo),。績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)置,，要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況,，以結(jié)果為導(dǎo)向，重點(diǎn)是有利于促進(jìn)質(zhì)量控制和效率效益提升,。要制定好考核評(píng)價(jià)方法,，采用科學(xué)高效的方法進(jìn)行考核。要制定績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案,，重點(diǎn)包括績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系,、評(píng)價(jià)目的和依據(jù)、評(píng)價(jià)對(duì)象和范圍,、評(píng)價(jià)方法,、組織與實(shí)施計(jì)劃、資料收集與調(diào)查等,，目的在于使績(jī)效管理有據(jù)可依,。

抓執(zhí)行，就是要把績(jī)效管理規(guī)則落到實(shí)處,。可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行或者委托第三方按照績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案開展考核工作,。

促改進(jìn),，就是要通過績(jī)效考核促使項(xiàng)目公司提升運(yùn)營(yíng)管理效率。針對(duì)考核過程中發(fā)現(xiàn)的問題,，要以問題為導(dǎo)向,，分析產(chǎn)生問題和差距的具體原因，并督促項(xiàng)目公司及時(shí)改進(jìn),。運(yùn)營(yíng)管理效率提高了，可以為公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù),，獲得更高的社會(huì)滿意度,。社會(huì)資本的績(jī)效改善了，管理水平提高了,，政府補(bǔ)貼也有保障,，這樣方能真正實(shí)現(xiàn)PPP的合作共贏。