PPP模式在存量污水處理項目中的應用研究

——以財政部某PPP示范項目為例

中國現(xiàn)代集團總裁  丁伯康

摘要：丁伯康博士指出,，污水處理廠是城市發(fā)展必需的市政基礎設施，目前部分區(qū)域的污水處理廠仍由地方平臺公司建設運營,，經(jīng)營管理的精細化有待提升,，政府監(jiān)管方式也有待優(yōu)化。同時,，丁博士強調(diào)鑒于宏觀經(jīng)濟形勢下地方政府債務壓力日益凸顯,，如何有效處置諸如污水處理項目等存量資產(chǎn)已成為各地面臨的重要課題。本文以財政部某存量PPP示范項目（下文簡稱“本項目”）為背景案例,，分析PPP模式下污水處理項目的運作思路和運作模式,，總結(jié)示范項目經(jīng)驗，以期對各地存量項目的PPP運作予以啟發(fā),。

一,、項目背景

丁博士指出該項目污水處理廠作為工業(yè)園區(qū)內(nèi)的重要基礎設施，承擔著對園區(qū)內(nèi)各類工業(yè)企業(yè)排放的污水進行綜合處理的功能,。本項目一,、二期工程設計日處理能力25000m3，總投資約為1.66億元,，由園區(qū)管委會下屬國有平臺公司經(jīng)營運作,。為有效降低運營成本，提高污水處理效率,，園區(qū)管委會擬以TOT（轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—移交）方式引入專業(yè)從事工業(yè)污水處理的社會資本參與運作,，以滿足園區(qū)可持續(xù)發(fā)展所需的高標準環(huán)保要求，并最終實現(xiàn)國有資產(chǎn)的盤活和增值,。

丁博士強調(diào),，2014年，為規(guī)范地推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership,，以下簡稱PPP），保證PPP示范項目質(zhì)量,，財政部下發(fā)《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金〔2014〕112號）,，確定30個PPP示范項目，包括8個新建項目,，22個地方融資平臺公司存量項目,。本項目即為存量PPP示范項目之一。

二,、存量污水處理項目PPP運作意義

存量項目PPP運作有效化解政府債務

根據(jù)國辦發(fā)〔2015〕42號文,，為有效化解地方政府性債務風險，“積極運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）,、改建—運營—移交（ROT）等方式,，將融資平臺公司存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營”。丁博士認為,，通過PPP模式運作,，政府不再直接擁有存量項目資產(chǎn)，而是將資產(chǎn)的權益轉(zhuǎn)讓給社會資本,，由社會資本向政府提供項目運營維護服務,，保障園區(qū)企業(yè)排水需求，政府并不對項目公司形成直接債務,，而是按照政府購買服務的方式,，在《PPP項目合同》中約定將購買服務的費用納入財政預算中。

提高運營維護服務能力,，優(yōu)化運營管理機制

丁博士指出,，在存量污水處理項目的運營維護中引入PPP模式，可實現(xiàn)政府監(jiān)管與企業(yè)運作相分離,，促進轉(zhuǎn)變政府職能和公共服務的供給方式,，社會資本通過企業(yè)化運作，在政府績效考核監(jiān)督下,，提高污水處理設施的運作效率,，建立獨立、公正,、可行和高效的監(jiān)管機制,。

三、污水處理存量項目PPP運作方式

（一）項目運作模式

本項目一,、二期工程均已建成并投入使用,，并完成了“一企一管”的技術改造，現(xiàn)由園區(qū)管委會下屬國有平臺公司經(jīng)營運作,。丁博士認為,，根據(jù)國辦發(fā)〔2015〕42號文的精神，本項目適合采用TOT模式進行運作,。

本項目運作模式的具體內(nèi)容為：在獲得授權后,，園區(qū)管委會指定下屬平臺公司與中標社會投資人組建項目公司，園區(qū)管委會將本項目約定存量資產(chǎn)一定期限的產(chǎn)權有償轉(zhuǎn)讓給項目公司,，并授予項目公司特許經(jīng)營權,，由其在約定期限內(nèi)通過政府付費收回全部投資并獲得合理回報，特許經(jīng)營期滿之后,，將項目設施完好無償移交給政府部門,。

（二）項目實施思路

采購前期工作

丁博士認為，本項目采用直接轉(zhuǎn)讓污水處理系統(tǒng)資產(chǎn)的TOT模式,，因此政府方在采購前應完成資產(chǎn)評估工作,，明確本項目的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓范圍和價值總額,。本項目前期費用由平臺公司先行支出，項目公司成立后,，將全部前期費用（據(jù)實計算）支付給平臺公司,，同時納入項目公司的投資總額。

采購社會資本

管委會作為本項目采購機構在省級政府采購平臺通過公開招標的方式進行采購,，平臺公司與中標社會投資人簽署《股東協(xié)議》成立項目公司,。丁博士強調(diào)，由于本項目考慮到融資需求,，項目公司的自有資金應達到評估投資總額的35%,，其中政府方占比20%，項目公司成立后可以根據(jù)融資需要進行增資,。

簽訂協(xié)議

管委會與項目公司分別簽訂《PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議》《污水處理服務協(xié)議》,，授予項目公司在特定區(qū)域內(nèi)的污水處理特許經(jīng)營權，并由管委會具體實施對項目公司的日常服務監(jiān)管,。

（三）關鍵問題分析

特許經(jīng)營范圍及內(nèi)容

本項目特許經(jīng)營范圍為整個工業(yè)園區(qū),，管委會在獲得授權后與項目公司簽署PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議，授予項目公司以下特許經(jīng)營權：

在特許經(jīng)營期內(nèi),，項目公司自行承擔相關費用,、責任和風險；

項目公司負責污水處理廠的整體運營及維護,；

項目公司負責污水處理廠的后續(xù)管網(wǎng)建設及改造,；

在特許期滿時，將整體項目設施完好,、無償移交給管委會,。

項目合作期限

經(jīng)與管委會商討，確定本項目的特許經(jīng)營期限為25年,。丁博士指出,，在項目特許經(jīng)營期限內(nèi)，由項目公司負責本項目的資金籌措及其運營管理,，特許經(jīng)營期滿后將全部設施完好無償?shù)囊平唤o政府部門或其指定的其他機構,。在特許經(jīng)營期內(nèi)，由政府方向項目公司支付合理的污水處理服務費,。

項目收益來源

丁博士認為，基于本項目的園區(qū)排污管理和價格核定均由政府負責,，因此本項目屬于政府購買服務項目,。項目公司按照《污水處理服務協(xié)議》的約定提供符合標準的污水處理服務，以此獲得管委會支付的污水處理服務費,。

TOT實施方式

丁博士指出,，由于本項目涉及到后續(xù)資產(chǎn)的投資,，且園區(qū)平臺公司不宜保有無收益資產(chǎn)，管委會經(jīng)綜合考慮后決定采用資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的TOT模式,。由園區(qū)平臺公司與中標社會資本共同設立項目公司,，再由平臺公司將污水處理系統(tǒng)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給項目公司。

項目污泥處置

本項目污泥處理工藝相對落后,，產(chǎn)出污泥與政策規(guī)劃的要求存在一定的差距,，且造成污泥的處置成本較高。丁博士認為,，社會資本取得項目后,，勢必對污泥處理工藝進行改造。因此,，丁博士強調(diào),，管委會在進行采購時，明確社會資本改造工藝的權利和義務,，約定改造后不進行價格的重新核定,，由社會資本在競爭中考慮未來收益情況。

后續(xù)投險

本項目以園區(qū)的全部管網(wǎng),、污水處理廠為資產(chǎn)包轉(zhuǎn)讓給項目公司,，未來園區(qū)新企業(yè)入駐，則需要進行管網(wǎng)的新增建設,，本項目后續(xù)投資風險由項目公司承擔,，新增管網(wǎng)建設能夠有效提高項目的規(guī)模效益，因此并不造成服務價格的變化,。丁博士指出,，產(chǎn)能擴大和政府要求的重大技術改造的投資由項目公司承擔，并進行服務價格的重新核定,。

四,、總結(jié)

丁博士指出，本文通過對該存量PPP示范項目的具體分析,，在PPP模式下,，通過TOT的運作方式可以盤活存量資產(chǎn)，緩解政府財政壓力,；借助引入專業(yè)運營主體,，合理化解傳統(tǒng)政府服務供應過程中的風險承擔水平；優(yōu)化運營管理結(jié)構,，將推動園區(qū)污水處理服務供給效率的提升,。

（本文作者丁伯康博士系中國城投網(wǎng)首席經(jīng)濟學家、中國現(xiàn)代集團總裁）