2011年，筆者所在山東省日照市東港區(qū)人民法院共新收一審行政訴訟案件274件,，結(jié)案277件,。總體來(lái)看,，案件類(lèi)型較往年有所增加,，訴訟類(lèi)案件主要涉及房權(quán)行政登記、工傷行政認(rèn)定,、住房和城鄉(xiāng)行政規(guī)劃,、土地行政登記、民政行政登記,、政府信息公開(kāi)等類(lèi)型,。所結(jié)案件中，判決35件,，裁定駁回原告起訴20件,，裁定準(zhǔn)許原告撤訴222件。判決的35件案件中,，判決行政機(jī)關(guān)敗訴的有15件,，行政機(jī)關(guān)的敗訴率為27.3%。從上述情況看,，行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法水平總體是好的,，這是近年來(lái)行政機(jī)關(guān)不斷強(qiáng)化依法行政意識(shí)，法院不斷加強(qiáng)對(duì)具體行政行為的合法性審查以及多年來(lái)通過(guò)司法建議等方式引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)規(guī)范行政行為的綜合成果,。但通過(guò)行政機(jī)關(guān)敗訴的行政訴訟案件發(fā)現(xiàn),，行政機(jī)關(guān)在履行行政職權(quán)和應(yīng)訴等方面仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)需要改進(jìn)。

　　一,、行政機(jī)關(guān)在履行行政職權(quán)方面存在的主要問(wèn)題

　?。ㄒ唬?strong>程序不嚴(yán)格，存在漏洞,。

    主要表現(xiàn)為：

    1,、履行法定程序不嚴(yán)格。

    一是相關(guān)程序環(huán)節(jié)缺失,。如在行政文書(shū)中應(yīng)告知而未告知當(dāng)事人有提起訴訟的權(quán)利,；或是行政文書(shū)作出后，長(zhǎng)期未送達(dá)當(dāng)事人；或是行政文書(shū)雖有送達(dá),，但在送達(dá)回執(zhí)上簽名的人未注明與受送達(dá)人的關(guān)系,，受送達(dá)人不予認(rèn)可的，很難證明行政機(jī)關(guān)已經(jīng)送達(dá),。

    二是履行程序顛倒,。在批準(zhǔn)頒發(fā)證件過(guò)程中出現(xiàn)發(fā)證在前，審批在后的現(xiàn)象,。如在某行政登記一案中,，因相關(guān)行政文件日期明顯是發(fā)證的日期在前，而審批的時(shí)間在后,，導(dǎo)致該行政登記因違反法定程序而被撤銷(xiāo),。

    三是程序履行不到位。如需要當(dāng)事人本人到場(chǎng)申請(qǐng),、填表,，本人不能到場(chǎng)的要出具授權(quán)委托書(shū)，而行政機(jī)關(guān)對(duì)此審查不嚴(yán),，導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議的發(fā)生,。我院審結(jié)的某房權(quán)登記一案中，申請(qǐng)人未親自到場(chǎng),，出現(xiàn)了他人代為簽名捺印的現(xiàn)象,，使得該頒證行政行為構(gòu)成程序違法而被撤銷(xiāo)。

    2,、行政文書(shū)不嚴(yán)謹(jǐn),。有些行政機(jī)關(guān)在制作行政文書(shū)時(shí)僅告知當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議的時(shí)間期限，而未告知當(dāng)事人向法院起訴的時(shí)間期限,，使得當(dāng)事人可以適用較長(zhǎng)時(shí)間的起訴期限,。如起訴期限本可以適用3個(gè)月的規(guī)定，卻因行政機(jī)關(guān)未明確告知當(dāng)事人可以向法院起訴的期限,，而使起訴期限延長(zhǎng)至兩年,，不利于法律關(guān)系的穩(wěn)定性。

    3,、相關(guān)證據(jù)保存不當(dāng),。實(shí)際履行了程序，但不注重收集,、保存履行程序的證據(jù)材料,，致使應(yīng)訴中舉證不力，導(dǎo)致法院無(wú)法做出有利于行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定,。如某行政機(jī)關(guān)調(diào)查申請(qǐng)者是否是公司職工時(shí),，去銀行查詢(xún)其工資卡,，同時(shí)查詢(xún)到該企業(yè)的開(kāi)卡信息及發(fā)放工資明細(xì)，但對(duì)這些證據(jù)并未以書(shū)面形式保存,，僅復(fù)制工資卡作為證據(jù)提交,，使法院難以認(rèn)定其所調(diào)查的事實(shí)。

　?。ǘ?strong>事實(shí)認(rèn)定不清楚,，依據(jù)不充分。

    主要表現(xiàn)為：

    1,、據(jù)以作出具體行政行為的事實(shí)不清。如某民政行政登記糾紛一案,，原告與第三人已離婚,，但民政局在原告未到場(chǎng)的情況下未核實(shí)清楚申請(qǐng)者身份即為第三人辦理了與原告的復(fù)婚登記，導(dǎo)致法院依法撤銷(xiāo)該結(jié)婚登記,。

    2,、據(jù)以作出具體行政行為的材料不實(shí)。如在某房權(quán)登記一案中,，申請(qǐng)人偽造印章和有關(guān)證明材料,，使得某房管局據(jù)此辦理了兩次房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記，后均依法予以撤銷(xiāo),。

    3,、據(jù)以作出具體行政行為的檔案資料保存不當(dāng)。如某土地行政登記一案中,，因涉案土地使用證查無(wú)檔案,，行政機(jī)關(guān)不能提交證據(jù)，不能證實(shí)其行政行為的合法性,，故依法予以撤銷(xiāo)涉案土地行政登記,。

　　（三）法律法規(guī)適用不當(dāng),。

    主要表現(xiàn)為：適用法律法規(guī)錯(cuò)誤或引用條文錯(cuò)誤,，應(yīng)引用此條的引用了彼條。如對(duì)工傷認(rèn)定申請(qǐng)不予受理決定的法律依據(jù),，應(yīng)適用《工傷保險(xiǎn)條例》以及《工傷認(rèn)定辦法》有關(guān)受理程序方面的規(guī)定,，卻錯(cuò)誤適用了《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)及第十五條第（一）項(xiàng)有關(guān)實(shí)體認(rèn)定方面的規(guī)定，致使該工傷認(rèn)定申請(qǐng)不予受理決定被依法撤銷(xiāo),。

　　二,、行政機(jī)關(guān)在應(yīng)訴方面存在的主要問(wèn)題

　　（一）消極應(yīng)訴,，不履行舉證責(zé)任,。行政案件起訴到法院后,，需要行政機(jī)關(guān)就該案件涉及的具體行政行為的合法性積極舉證?！?strong>最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十六條規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀,，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù),、依據(jù)；如不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的,，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù),、依據(jù)。在審理過(guò)程中,，很多時(shí)候即使有證明具體行政行為合法的確鑿證據(jù),，但由于行政機(jī)關(guān)怠于向法院提供，導(dǎo)致其承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn),。這種案例屢見(jiàn)不鮮,。

　　（二）提供證據(jù)不全面,、不規(guī)范,。從近年行政訴訟案件來(lái)看，出庭應(yīng)訴人員對(duì)行政訴訟程序,、證據(jù)規(guī)則等法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)不熟悉,，是行政機(jī)關(guān)敗訴的重要原因之一。現(xiàn)在,，原告大都聘請(qǐng)了律師,，而行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴人員的應(yīng)訴能力相比專(zhuān)業(yè)律師就顯不足。在訴訟過(guò)程中就出現(xiàn)應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有按照相關(guān)司法解釋規(guī)定的期限提供證據(jù),，或者提供的證據(jù)不具有關(guān)聯(lián)性,、合法性，難以被法院采信,。另外,，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》指出，當(dāng)事人向人民法院提供證據(jù),，提供書(shū)證的應(yīng)當(dāng)提供原件,；提供物證的應(yīng)當(dāng)提供原物；提供計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)或者錄音,、錄像等視聽(tīng)資料的,，應(yīng)當(dāng)提供有關(guān)資料的原始載體。行政機(jī)關(guān)在出庭應(yīng)訴時(shí),，提供的證據(jù)材料很多是復(fù)印件,，如果當(dāng)事人無(wú)異議,，法院也可以認(rèn)定，但如果當(dāng)事人提出異議,，則仍然需要行政機(jī)關(guān)提供由其保存的證據(jù)原件予以質(zhì)證,，因而影響到訴訟的效率。再者,，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第三十一條第二款規(guī)定,，被告在二審過(guò)程中向法庭提交的在一審過(guò)程中沒(méi)有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷(xiāo)或者變更一審裁判的根據(jù),。有些行政機(jī)關(guān)在向法院提供證據(jù)時(shí)不夠全面,，僅提供自己認(rèn)為需要的證據(jù)，但在法庭質(zhì)證辯論中有可能會(huì)用到未提供的其他證據(jù),，這就會(huì)使行政機(jī)關(guān)陷入被動(dòng),。因此，行政機(jī)關(guān)在一審過(guò)程中就應(yīng)提供全面充分的證據(jù)來(lái)證明具體行政行為的合法性,，而不應(yīng)有所刪減遺漏，以免因提供證據(jù)不充分而敗訴,。另外,，行政機(jī)關(guān)在向法院提供證據(jù)時(shí)應(yīng)一并提供作出具體行政行為的法律依據(jù)，有些行政機(jī)關(guān)沒(méi)有向法院提供或者雖有提供但不夠完整,，僅提供具體的條文而無(wú)法律法規(guī)的名稱(chēng)及有效時(shí)間,，影響證據(jù)的完整性。

　?。ㄈ?strong>法庭答辯沒(méi)有說(shuō)服力,。行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴人員對(duì)行政訴訟程序不熟悉，不了解陳述,、質(zhì)證,、辯論的內(nèi)容及順序，法庭答辯時(shí),，經(jīng)常因準(zhǔn)備不充分而無(wú)所適從,，答辯內(nèi)容顛倒重復(fù)，答辯意見(jiàn)不專(zhuān)業(yè),，在與案件無(wú)關(guān)的方面陳述過(guò)多,，于案件的審理無(wú)益；提交的證據(jù)不夠條理,，如沒(méi)有列證據(jù)目錄,，證據(jù)未編號(hào)，法庭答辯時(shí)無(wú)法說(shuō)明證據(jù)的證明內(nèi)容等,，使提交的證據(jù)缺乏規(guī)范性和證明力,。

　　三,、對(duì)行政機(jī)關(guān)履行行政職權(quán)及應(yīng)訴方面的司法建議

　　（一）轉(zhuǎn)變觀念,，積極應(yīng)訴,。隨著我國(guó)法治進(jìn)程的推進(jìn)，公民的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)都不斷提高,，行政訴訟案件也呈增長(zhǎng)之勢(shì),。在行政訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)作為被告,，并非都侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益,。只要行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，不論事實(shí)是否如此,，都可以向人民法院提起行政訴訟,，這是法律賦予的權(quán)利。作為行政機(jī)關(guān)法定代表人的行政首長(zhǎng),，應(yīng)認(rèn)清并適應(yīng)這種新情況,，轉(zhuǎn)變觀念，引起重視,，積極應(yīng)訴,，主動(dòng)配合法院工作，及時(shí)提供相關(guān)證據(jù)并出庭答辯,，爭(zhēng)取妥善解決問(wèn)題,。若因怠于應(yīng)訴而導(dǎo)致敗訴，將會(huì)給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)不必要的損失,，也影響到行政機(jī)關(guān)的良好形象,。雖然筆者所在市中級(jí)人民法院與市人民政府確定了行政訴訟案件行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，但實(shí)踐中不少行政首長(zhǎng)由于主客觀種種原因不愿意出庭,。

　?。ǘ┰鰪?qiáng)程序意識(shí)及證據(jù)意識(shí)。程序合法是行政行為合法的一個(gè)必備要件,。要進(jìn)一步規(guī)范使用行政文書(shū),，如權(quán)利義務(wù)告知書(shū)、勘驗(yàn)筆錄,、詢(xún)問(wèn)筆錄,、送達(dá)回證等記錄具體行政行為程序的書(shū)面材料，使行政行為制度化,、程序化,，防止遺漏，最大限度地避免因程序問(wèn)題而影響到具體行政行為的合法性,。還要強(qiáng)化證據(jù)意識(shí),。行政人員要增強(qiáng)證據(jù)意識(shí),，在履行行政活動(dòng)中主動(dòng)收集相關(guān)證據(jù)，這樣既可以最大限度地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,，對(duì)行政機(jī)關(guān)本身也是一種保護(hù),，能有效避免行政糾紛的發(fā)生。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn),，健全監(jiān)督機(jī)制。行政管理中,，具體行政行為一般都是由一線(xiàn)的行政人員來(lái)完成,，如果行政人員在工作中規(guī)范細(xì)致、不出紕漏,，讓行政相對(duì)人找不出起訴事由,，行政機(jī)關(guān)敗訴率就會(huì)逐年減少，所以切實(shí)提高行政人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)是解決行政行為中存在問(wèn)題的最有效方法,?？梢酝ㄟ^(guò)強(qiáng)化法制科室及加強(qiáng)對(duì)一線(xiàn)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，來(lái)規(guī)范行政行為,，增強(qiáng)處理疑難和復(fù)雜事務(wù)的能力,。要進(jìn)一步健全監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)行政人員的監(jiān)督和管理,，把依法行政責(zé)任真正落實(shí)到各職能機(jī)構(gòu),、各個(gè)崗位和各行政人員,?？梢越⑦`法行政追究考核制度，規(guī)范性文件備案審查制度,，重大具體行政行為和行政強(qiáng)制措施審批備案制度,，行政執(zhí)法人員資格認(rèn)定制度等等，從制度上保證依法行政,。

　?。ㄋ模┘訌?qiáng)與人民法院的溝通協(xié)調(diào)。在化解糾紛,、促進(jìn)社會(huì)和諧,、推動(dòng)依法行政方面，人民法院與行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)是一致的,。因此,，要建立健全行政機(jī)關(guān)與人民法院溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，積極探索解決行政爭(zhēng)議的有效途徑,。審判實(shí)踐中,，有的行政機(jī)關(guān)被訴行政行為違法,，法院辦案人員與其溝通卻不認(rèn)真、不積極,。在敗訴后對(duì)于自身違法行為不予反思和總結(jié),，反而責(zé)怪人民法院不予支持和照顧。這種思想和態(tài)度不利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政工作,。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)法院工作的理解及溝通協(xié)調(diào),。在訴訟前，行政機(jī)關(guān)要及時(shí)就履行職權(quán)中遇到的困難和問(wèn)題與法院溝通,，尋求司法保障和法律服務(wù),。在訴訟中，行政機(jī)關(guān)與法院加強(qiáng)案外協(xié)調(diào),，主動(dòng)化解糾紛,，消除對(duì)立情緒，樹(shù)立行政機(jī)關(guān)依法行政的良好形象,。在訴訟后,，健全司法建議反饋長(zhǎng)效機(jī)制，人民法院根據(jù)案件中反映的實(shí)施具體行政行為中的問(wèn)題,，針對(duì)性地提出司法建議,，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究辦理，并把采納司法建議的情況及時(shí)向法院反饋,。