— 寫在開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)之后

袁東華 許軍 周建明

關(guān)鍵詞：優(yōu)化工業(yè)用地出讓方式 彈性年限 后評(píng)價(jià) 內(nèi)生性因素

前言

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第55號(hào)），工業(yè)用地土地使用權(quán)出讓最高年限五十年?，F(xiàn)各地普遍按最高年限五十年一次性出讓工業(yè)土地,，這種方式一定程度上阻礙了土地集約利用程度的有效提高。當(dāng)工業(yè)用地發(fā)生比較效益低下,、需要為土地轉(zhuǎn)換產(chǎn)業(yè)或企業(yè)而年限又尚未到期的情況下,，原土地使用權(quán)人或不愿意轉(zhuǎn)讓、或帶走土地增值收益,。

采用工業(yè)用地土地使用權(quán)“彈性年限+后評(píng)價(jià)”的方式可以使代表國家利益的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)更好地掌握工業(yè)土地資源的主動(dòng)權(quán),，把土地資源及時(shí)提供給土地集約利用程度高的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)。

一,、土地利用存在的問題

（一）現(xiàn)行土地出讓方式優(yōu)點(diǎn)

從供地方來說,，通過一次性出讓土地五十年使用權(quán)，可以回收一筆開發(fā)資金,。這對(duì)于整個(gè)國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)處在初級(jí)發(fā)展階段,，財(cái)政能力有限的情況下是一個(gè)獲得專項(xiàng)開發(fā)資金的辦法。

從受讓方來說,，出讓土地五十年使用權(quán)對(duì)企業(yè)有一個(gè)穩(wěn)定的土地使用期,，便于企業(yè)做出固定資產(chǎn)投資籌劃；擁有可轉(zhuǎn)讓的土地不動(dòng)產(chǎn)可增加企業(yè)的資信度,，在需要時(shí)可以用不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)保和融資,，并能享受土地增值帶來的財(cái)富。

（二）現(xiàn)行土地出讓方式缺點(diǎn)

缺點(diǎn)主要是有限的優(yōu)質(zhì)土地資源不能及時(shí)有效地、動(dòng)態(tài)地進(jìn)行配置,，不能克服工業(yè)土地比較效益低下的內(nèi)生性因素,。

1. 有限的優(yōu)質(zhì)土地資源不能有效地進(jìn)行配置

在許多情況下，開發(fā)區(qū)為了吸引企業(yè)投資,，著眼于獲取企業(yè)落戶生產(chǎn)經(jīng)營的稅收,、就業(yè)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。所以往往以較低的價(jià)格甚至低于土地獲取成本的價(jià)格出讓給企業(yè),，其早期回收開發(fā)資金的功能并不明顯,。工業(yè)用地的土地出讓金凈收入遠(yuǎn)比其他經(jīng)營性土地（居住、辦公,、商業(yè)）出讓金凈收入為低,，其份額占整體經(jīng)營性土地出讓金凈收入的比例很小。

工業(yè)用地的出讓價(jià)格是各類建設(shè)土地用途中最低的,。各地為了支持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,，看重的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的后續(xù)效益。如稅收,、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用,。在區(qū)域土地市場的競爭下，工業(yè)用地的出讓價(jià)格普遍較低,。如果后續(xù)土地產(chǎn)生的效益,，如稅收、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用不佳,，在后期就收不回早期低價(jià)格土地投入所期望的回報(bào),，并且已落到企業(yè)名上的50年長年限的土地使用權(quán)限制了土地資

源向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和扶持產(chǎn)業(yè)的有效配置。

2. 無法克服工業(yè)土地比較效益低下的內(nèi)生性因素

既便在工業(yè)用地初次出讓時(shí)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)定位,、企業(yè)投入產(chǎn)出和用地強(qiáng)度的嚴(yán)格把關(guān),，現(xiàn)行土地出讓方式仍無法克服工業(yè)土地比較效益低下的內(nèi)生性因素。

土地比較效益是“土地相對(duì)效益”,，是橫向比較后得出的結(jié)果,。 “輕紡產(chǎn)業(yè)土地比較效益下降”就是與同一區(qū)域的汽車產(chǎn)業(yè)、集成電路產(chǎn)業(yè)等其它制造業(yè)所獲得土地單位面積經(jīng)濟(jì)效益相比較后得出的結(jié)果,。盡管在許多情況下,，該區(qū)域的“輕紡產(chǎn)業(yè)土地效益”比其他區(qū)域的“輕紡產(chǎn)業(yè)土地效益”要高。

內(nèi)生性因素可以理解為動(dòng)態(tài)的,、隨時(shí)間的推移早晚要使事件發(fā)生的因素,。

在工業(yè)用地出讓時(shí)，除了正確的產(chǎn)業(yè)定位和招商引資把關(guān),，下列三個(gè)主要的工業(yè)土地比較效益低下或沒有達(dá)到最高最佳使用的內(nèi)生性因素是很難避免的：產(chǎn)業(yè)生命周期,、企業(yè)經(jīng)營能力和影響土地價(jià)值的因素變化,。

（1）產(chǎn)業(yè)生命周期

任何一種產(chǎn)業(yè)有其生命周期。土地單位產(chǎn)出效益將隨產(chǎn)業(yè)生命周期而發(fā)生變化,。當(dāng)產(chǎn)業(yè)處于生命周期的后期時(shí)，土地單位產(chǎn)出效益將降低,。應(yīng)該淘汰該產(chǎn)業(yè)或把該產(chǎn)業(yè)從土地級(jí)差地租高的區(qū)域轉(zhuǎn)移到土地級(jí)差地租低的區(qū)域,。級(jí)差地租高的區(qū)域土地讓位給優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（節(jié)能環(huán)保,、新一代信息技

術(shù),、生物、高端裝備制造,、新能源,、新材料和新能源汽車等產(chǎn)業(yè)）。比如張江園區(qū)在建設(shè)初期,，在園區(qū)北部引進(jìn)了一批制造業(yè),，如小家電制造業(yè)等。隨著上海經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和張江經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件的提升,，比較效益低下的小家電制造業(yè)就不適合留在張江高科技園區(qū)了,。

（2）企業(yè)經(jīng)營狀況

企業(yè)經(jīng)營狀況是動(dòng)態(tài)的，可能會(huì)存在長期達(dá)不到立項(xiàng)備案,、申請(qǐng)核準(zhǔn)報(bào)告,、可行性研究報(bào)告等批文所規(guī)定的綱要產(chǎn)能、土地產(chǎn)出效益,，或企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)狀況,。這種情景一開始很難預(yù)料，但隨著時(shí)間的推移會(huì)在有些企業(yè)發(fā)生,。應(yīng)該通過建立評(píng)估制度及時(shí)地淘汰該類企業(yè),。把土地騰給優(yōu)勢企業(yè)。

（3） 影響土地價(jià)值的因素變化

影響土地價(jià)值的因素按照估價(jià)理論來劃分,，有一般因素,、區(qū)域因素和個(gè)別因素。一般因素也可稱之為外部因素,，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化,、人口變化等。土地的區(qū)域因素是指該區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件（其中交通條件非常重要）,、公共設(shè)施條件,、環(huán)境條件。

外部因素和區(qū)域因素的變化造成土地的經(jīng)濟(jì)區(qū)位會(huì)發(fā)生變化,，進(jìn)而造成土地級(jí)差地租的變化,。當(dāng)土地的級(jí)差地租提高時(shí),，要求該土地的使用性質(zhì)或能級(jí)要有相應(yīng)的提高。

從外部因素來講,，中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,，到了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的階段，上海在這方面必須走在前列也有條件走在前列,。

以張江高科技園區(qū)為例,，從區(qū)域因素來講，陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)

的東擴(kuò)大大地提升了緊鄰的張江高科技園區(qū)的區(qū)位條件,；張江園區(qū)內(nèi)有二個(gè)地鐵2號(hào)線站點(diǎn),，該軌道交通把上海市的兩個(gè)國際機(jī)場緊密地連接起來了，60公里的城市中心城區(qū)路程地鐵只需2個(gè)小時(shí)（沒有堵車之虞）,。上海市沒有其他開發(fā)區(qū)像張江高科技園區(qū)那樣有兩個(gè)二號(hào)線站點(diǎn),、能最有效地接受兩個(gè)國際機(jī)場帶來的輻射效應(yīng)。

有些產(chǎn)業(yè)發(fā)展并沒有到產(chǎn)業(yè)生命周期的后階段,，但其土地產(chǎn)出效益不占比較優(yōu)勢,，影響土地價(jià)值的因素發(fā)生了變化，即區(qū)位條件發(fā)生變化后,，該區(qū)域發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)（或改變用途）可以使土地得到該時(shí)期的最高最佳利用,。張江高科技園區(qū)的部分產(chǎn)業(yè)和金橋出口加工區(qū)的大部分產(chǎn)業(yè)就屬于這種情況。

內(nèi)生性因素始終存在,，當(dāng)它發(fā)酵到一定程度時(shí),，需要有效的機(jī)制進(jìn)行解決。而現(xiàn)行的供地方式缺乏這種有效的機(jī)制,。

3. 當(dāng)前的解決方法和存在的問題

現(xiàn)行政策和法律規(guī)定當(dāng)土地使用年限到期或“土地閑置超二年時(shí)”時(shí),，土地管理部門可以收回土地。但沒有規(guī)定“土地使用比較效益低下”時(shí),，政府可以收回土地或必須轉(zhuǎn)讓,。當(dāng)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的土地使用比較效益低下時(shí)，國家宏觀上和外部環(huán)境要求開發(fā)區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)或二次開發(fā)（或稱作為“騰籠換鳥”）,。然而在具體操作層面上,，五十年一次性出讓的土地出讓方式使土地使用權(quán)人擁有長期使用權(quán)?！段餀?quán)法》等法律禁止任何單位非法中斷土地使用權(quán)人的權(quán)益,。只能在原土地使用權(quán)人自愿的基礎(chǔ)上，實(shí)行協(xié)商式的“騰籠換鳥”,。從“土地使用比較效益低下”到“土地使用權(quán)人自愿轉(zhuǎn)讓”這個(gè)過程比較

漫長,，可能一、二年,，也可能十幾年至使用權(quán)到期,，沒有確定性,，糾錯(cuò)機(jī)制效率不高。既便原土地使用權(quán)人愿意轉(zhuǎn)讓但要價(jià)往往很高,，至少轉(zhuǎn)讓時(shí)將帶走市場的土地增值部分,。下面分別說明“不愿意轉(zhuǎn)讓”和“帶走土地增值”的情況。

（1）不愿意轉(zhuǎn)讓

開發(fā)區(qū)內(nèi)某類產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的土地比較效益低下并且企業(yè)可以享受土地增值時(shí),，產(chǎn)業(yè)或企業(yè)并不會(huì)主動(dòng)或愿意轉(zhuǎn)讓土地,。這是因?yàn)橥恋乇容^效益低下并不是企業(yè)關(guān)注的問題，而是國家土地管理部門從全局比較之后關(guān)注的問題,。如果工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓對(duì)企業(yè)的經(jīng)營利潤的提升沒有什么幫助或轉(zhuǎn)讓過程達(dá)不到企業(yè)期望的土地增值利潤,。從資本逐利本性出發(fā),，企業(yè)是不愿意轉(zhuǎn)讓的,。

一般開發(fā)區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況基本如此，然而閔行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（閔行園區(qū)）的工業(yè)用地二次開發(fā)做得比較好,，好的主要原因是其有著比較靈活的用地制度,。閔行開發(fā)區(qū)在招商引資時(shí)，實(shí)行的不是一次性出讓五十年土地使用權(quán),，而是與入園企業(yè)按照營業(yè)執(zhí)照期限簽訂場地使用合同,，一般為15或20年。在場地使用合同中規(guī)定了企業(yè)不能對(duì)場地自行轉(zhuǎn)讓,，無論到期退出或不到期退出,，只能退回給園區(qū)管理機(jī)構(gòu)。由于二十年的場地使用合同期比工業(yè)用地出讓使用期五十年短得多,，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)能及時(shí)根據(jù)企業(yè),、產(chǎn)業(yè)土地資源使用效率的高低，可依據(jù)合同,，合法,、合理、及時(shí)有效處理,，或續(xù)租或收回,。正是這種充分利用產(chǎn)業(yè)具有生命周期、企業(yè)具有經(jīng)營狀況不穩(wěn)定的規(guī)律,，利用較短土地使用年限模式,，大大地減少了開發(fā)區(qū)

土地回收成本和阻力。根據(jù)閔行園區(qū)其工業(yè)用地實(shí)際退出情況的統(tǒng)計(jì),，合同到期與沒到期的退出各占50%,，這充分說明了這種用地制度更有利于開發(fā)區(qū)整體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地的集約使用，也最大可能地放大了集約使用土地帶來的綜合效應(yīng),。

一般開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu),，盡管與用地企業(yè)在簽訂的土地轉(zhuǎn)讓合同中已經(jīng)明確規(guī)定了企業(yè)的投資強(qiáng)度,、產(chǎn)業(yè)要求和企業(yè)如要轉(zhuǎn)讓土地，只能轉(zhuǎn)讓給開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)容,，但如果仍是實(shí)行一次性五十年的土地使用期,，開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)的集約用地主動(dòng)權(quán)仍沒有得到實(shí)質(zhì)性的加強(qiáng)。

（2）帶走土地增值

在五十年的土地使用期模式下,，當(dāng)這些企業(yè)（土地使用權(quán)人）愿意轉(zhuǎn)讓工業(yè)房地產(chǎn)時(shí),，由于不動(dòng)產(chǎn)的稀缺性和影響土地價(jià)值的一般因素、區(qū)域因素的良性變化,，若干年后,，使土地升值。在權(quán)益轉(zhuǎn)讓時(shí),，增值的價(jià)值會(huì)隨尚剩余的使用年限通過市場機(jī)制被原企業(yè)帶走,。這類土地的增值一般不是由于企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造的成果，而是在國家和上海市整體經(jīng)濟(jì)大發(fā)展對(duì)土地需求量快速增加,、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施大提高的背景下,，土地發(fā)生增值。

由于經(jīng)濟(jì)地理的變化,，近年來一些開發(fā)區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢突出,，部分開發(fā)區(qū)的某些企業(yè)不專注搞工業(yè)產(chǎn)業(yè)，而利用占有的級(jí)差土地,、或低價(jià)獲得的工業(yè)用地,，打著發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的幌子，搞起了工業(yè)房地產(chǎn)經(jīng)營獲取超額利潤,。

例如位于上海市松江區(qū)新橋鎮(zhèn)泗磚南路255號(hào)的“名企公館產(chǎn)

業(yè)創(chuàng)新總部園”,，占地面積265畝，建筑面積28萬平方米,。其工業(yè)用地市場成交價(jià)在35萬元/畝左右,，樓面地價(jià)僅為339元/平方米；2011年其房屋平均售價(jià)6,500元/平方米左右,。通過估價(jià)技術(shù)中的剩余法的測算,，其建安成本、利息和稅費(fèi)等約為3,724/平方米,，利潤為2,437元/平方米,，其項(xiàng)目銷售利潤率可達(dá)到38%，是正常利潤率的二倍,。

通過取得低價(jià)的工業(yè)用地,，以發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為表象，以牟取工業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)利率為實(shí)質(zhì)目的,，所謂的工業(yè)房地產(chǎn)暴利就是這樣形成的,。這類情況在上海乃至在全國1不在少數(shù),，在新的形勢下，如何反房地產(chǎn)暴利,、如何進(jìn)一步提高土地集約利用和保障新興產(chǎn)業(yè),、特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地，放在了土地管理部門的面前,。

二,、土地出讓實(shí)行“彈性年限+后評(píng)價(jià)”制度建議

“十二五”期間，我國進(jìn)入了新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段—“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”,。為發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè),，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供土地資源保障，以及提高土地集約利用程度等是土地管理部門服務(wù)好國民經(jīng)濟(jì)的重要任務(wù)之一,。

土地資源是有限的,，尤其是優(yōu)良區(qū)位的土地資源。土地產(chǎn)出效益的高低不是企業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn),，但應(yīng)該是代表國家工業(yè)土地管理者的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)關(guān)注的焦點(diǎn),，是國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的焦點(diǎn),，應(yīng)該放到此層面來認(rèn)識(shí)：有限的土地資源是否得到了有效使用,？有效使用的1 天津“工改住”大行其道 總部園區(qū)熱賣“辦公別墅. 《中國房地產(chǎn)報(bào)》A11，2011.05.30

標(biāo)準(zhǔn)是什么,？開發(fā)區(qū)與企業(yè)的關(guān)系好比是“鐵打的營盤,，流水的兵”。開發(fā)區(qū)是“營盤”,，土地管理部門要緊緊把握土地資源的有效利用,。有效利用土地包括支持發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),。工業(yè)土地一次性長期出讓,，不利于對(duì)實(shí)際被低效利用的土地進(jìn)行有效處置；企業(yè)是“兵”,，企業(yè)要流動(dòng),。低效的企業(yè)要及時(shí)被淘汰出開發(fā)區(qū)，高效的企業(yè)要及時(shí)吸引進(jìn)開發(fā)區(qū),。

從2008年1月,，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)

[2008]3號(hào)文）提出要研究建立土地利用狀況、用地效益和土地管理績效等評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,，加快開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約評(píng)估工作以來,，我國基本上有了一個(gè)評(píng)定土地利用效益的體系（《開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》等），對(duì)各開發(fā)區(qū)土地利用效益的高低有了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)說法,。關(guān)于如何對(duì)被評(píng)價(jià)為土地利用效益低下的土地進(jìn)行有效處置,，目前還沒有一套行之有效的體系,。

上海市規(guī)劃和國土資源管理局的“關(guān)于《規(guī)劃土地政策支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整若干意見》部分操作口徑的通知”（滬規(guī)土資綜[2010)952號(hào)]）,，提出了工業(yè)用地出讓“年限在法定的工業(yè)用地最高出讓年限內(nèi),，可以結(jié)合企業(yè)特點(diǎn)，分別設(shè)定10年,、20年,、30年、40年,、50年的出讓年限”,，這種彈性土地使用年限可視為對(duì)提高工業(yè)用地集約利用從源頭上管理的積極探索和深化有關(guān)規(guī)定。“彈性土地使用年限”政策設(shè)計(jì)上是符合《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第55號(hào)）,，工業(yè)用地土地使用權(quán)出讓最高年限五十．．

年的相關(guān)規(guī)定,，是對(duì)這一規(guī)定的深化落實(shí)，是進(jìn)一步明確較短的土地出讓年限的合法合規(guī)性,。

“彈性土地使用年限”政策的本意是希望在合理的年限內(nèi)對(duì)土地產(chǎn)出效益低下的土地使用權(quán)人所占有的土地進(jìn)行合理合法的處置,。如何來公平公正地認(rèn)定某宗工業(yè)用地土地產(chǎn)出效益低下？這就需要一個(gè)評(píng)價(jià)機(jī)制,。為了使彈性土地使用年限的本意更能體現(xiàn)出來,，本文提出了“彈性土地使用年限+后評(píng)價(jià)”制度設(shè)想。

1． “彈性土地使用年限+后評(píng)價(jià)”

“彈性土地使用年限+后評(píng)價(jià)”是土地出讓和用地效益評(píng)價(jià)相結(jié)合的制度,。

該制度分為二部分：

（1）工業(yè)土地出讓合同條款除了現(xiàn)有的條款,，另外，出讓年限彈性（10年,、20年,、30年、40年,、最長50年）2,、明確提出用地后評(píng)價(jià)的要求（即續(xù)約條件）、規(guī)定用地后評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn),。

工業(yè)出讓年限從現(xiàn)有的通常50年,，進(jìn)行一定年限縮短的目的是為了在合理較短的年限內(nèi)，及時(shí)評(píng)價(jià)土地使用效益情況,，對(duì)于沒通過評(píng)價(jià)的能夠做到有效處置,。

（2）后評(píng)價(jià)制度。

如何客觀,、公正對(duì)土地使用效益進(jìn)行評(píng)價(jià),，需要對(duì)后評(píng)價(jià)制度制訂一套體系并嚴(yán)格執(zhí)行。 2 在香港，出讓土地年期也具有靈活性,。根據(jù)香港的現(xiàn)時(shí)土地制度,，土地出讓年期一般為50年，特殊用途也可采取靈活的年期,。如加油站用途21年,、康樂用途15年等。

產(chǎn)業(yè)用地效益后評(píng)價(jià)是借鑒項(xiàng)目后評(píng)價(jià)（Post Project Evaluation）的概念,。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是指在項(xiàng)目已經(jīng)完成并運(yùn)行一段時(shí)間后,，主要依照批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目的目的,、執(zhí)行過程,、效益、作用和影響進(jìn)行系統(tǒng)的,、客觀的分析和總結(jié)的一種技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),。 “后評(píng)價(jià)制度”即產(chǎn)業(yè)用地效益后評(píng)價(jià)制度，是指在土地出讓合同中明確規(guī)定：工業(yè)用地出讓一定年限后（可以是土地出讓到期日也可以設(shè)定一個(gè)周期）,，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn),，由有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)用地效益達(dá)到所規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。有關(guān)部門,，依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)論進(jìn)行處置,。如評(píng)價(jià)結(jié)論表明被評(píng)價(jià)的宗地的土地效益達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)土地出讓合同是否到期,，有關(guān)部門或提出警示或不續(xù)約土地出讓合同,。如達(dá)到評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)雙方續(xù)約的,，新合約原則上承接初次合約的條件但也結(jié)合當(dāng)時(shí)的外部環(huán)境,，對(duì)下一個(gè)合同周期再次做出相關(guān)規(guī)定。

“彈性土地使用年限+后評(píng)價(jià)”目的是能夠及時(shí)地對(duì)企業(yè)用地效益的狀況做出評(píng)價(jià)（進(jìn)而對(duì)該類產(chǎn)業(yè)用地的普遍性效益進(jìn)行研究評(píng)價(jià)）,，采取相應(yīng)的措施：達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求的,，支持（續(xù)簽）；達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求的,，能及時(shí)的退出（不再續(xù)簽）,。一旦確認(rèn)土地比較效益低下，就需要有相應(yīng)的配套退出機(jī)制,。較短的土地使用年限可以有通道讓產(chǎn)業(yè)或企業(yè)按規(guī)則退出,，而后評(píng)價(jià)可以保障退出的公平、公正,，減少社會(huì)磨擦的成本,，增強(qiáng)社會(huì)和諧穩(wěn)定的制度保障。

2．后評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

后評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)可有多個(gè)方面組成：

● 土地集約節(jié)約指標(biāo)（主要包括土地使用強(qiáng)度和產(chǎn)出效益指

標(biāo)）

● 市場指標(biāo)（企業(yè)產(chǎn)品和銷售額等市場占有量,、市場排位） ● 科技含量指標(biāo)（專利數(shù),、技術(shù)國內(nèi),、國際領(lǐng)先度）

● 節(jié)能指標(biāo)（國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）

● 環(huán)保指標(biāo)（國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）

3．后評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu) 在合同中明確后評(píng)價(jià)的組織機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)方法和程序以及后評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),。后評(píng)價(jià)的組織機(jī)構(gòu)可以是一個(gè)獨(dú)立授權(quán)的簽證類的機(jī)構(gòu),，也可以土地管理部門為主，包括產(chǎn)業(yè)部門,、環(huán)保部門,、能源部門和科技部門等組成的評(píng)審委員會(huì)。

4．彈性土地供應(yīng)方式 彈性土地供應(yīng)方式可分為二種：較短的一次性土地使用權(quán)出讓年限和土地使用權(quán)租賃合同,。

（1）較短的一次性土地使用權(quán)出讓年限

前文已述,，上海市規(guī)劃和國土資源管理局已有明文：“年限在法定的工業(yè)用地最高出讓年限內(nèi)，可以結(jié)合企業(yè)特點(diǎn),，分別設(shè)定10年,、20年、30年,、40年,、50年的出讓年限”。

（2）土地使用權(quán)租賃合同

土地使用權(quán)租賃或稱為場地使用權(quán)租賃的租賃年限可在10-20年,。年限太短不利于企業(yè)的固定資投資回收,。土地使用權(quán)租賃方式與土地使用權(quán)出讓方式的另一個(gè)主要差別在于租賃費(fèi)一般是按年支費(fèi)，而出讓費(fèi)是一次性支付,。對(duì)于入駐企業(yè)來講,，按照年限制形式的場地使用費(fèi)繳納土地使用費(fèi)，避免了巨額的拿地成本,，前期一次性資金投入大為減少,，可以使企業(yè)集中更多資本實(shí)力于自身生產(chǎn)并提高效率。

二種方式的較短年限都為土地效益后評(píng)價(jià)結(jié)論中不符合用地效益要求的企業(yè)土地使用權(quán)人留出了預(yù)設(shè)退出通道,。按此規(guī)則辦事,，即保護(hù)了土地使用權(quán)人的權(quán)益，又促進(jìn)了土地資源的有效配置,。

對(duì)于出讓主體是政府土地管理部門可采取“短出讓年限方式”,；對(duì)于像張江園區(qū)已成片出讓的工業(yè)用地可采取閔行開發(fā)區(qū)的“場地使用方式”，即租賃,。

無論是“較短的一次性土地使用權(quán)出讓年限”還是“土地租賃”,，出發(fā)點(diǎn)都是對(duì)土地資源進(jìn)行及時(shí)、有效配置,，引導(dǎo),、支持企業(yè)專注實(shí)業(yè)發(fā)展、堵住利用相對(duì)廉價(jià)的工業(yè)土地賺取高額利潤的渠道。

三,、彈性年限用地制度的后續(xù)研究問題

本文提出的工業(yè)用地效益后評(píng)價(jià)制度仍處在概念性的階段,，需要做深入的后續(xù)研究。后續(xù)研究的問題包括：

1. 后評(píng)價(jià)的組織

● 后評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)的組成

● 后評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)

● 后評(píng)價(jià)的程序

● 后評(píng)價(jià)與土地出讓合同的銜接

2. 企業(yè)對(duì)土地出讓金變動(dòng)的關(guān)注

由于一次出讓的土地使用年限縮短,，企業(yè)可有會(huì)關(guān)注續(xù)期時(shí)的土地出讓金價(jià)格水平,。續(xù)期出讓金是否按第一次出讓合同時(shí)的五十年出讓金水平進(jìn)行折算？還是按續(xù)期限時(shí)的土地出讓市場價(jià)格計(jì)算,？

3. 短年限用地制度對(duì)企業(yè)固定資投資的影響

根據(jù)閔行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)閔行園區(qū)的初步調(diào)查,，15年至20年的場地使用權(quán)一般不影響企業(yè)的廠房和設(shè)備等的固定資產(chǎn)投資，這是普遍情況嗎,？

4. “騰籠換鳥”后房屋補(bǔ)償研究

土地合同不再續(xù)簽情景下,，需要對(duì)企業(yè)投資建造的房屋建筑進(jìn)行合理的補(bǔ)償。是以重置成本價(jià)減折舊對(duì)原有企業(yè)進(jìn)行建筑物補(bǔ)償還是以其他的方法,？

5. 彈性用地制度對(duì)企業(yè)上市的影響

● 具有不動(dòng)產(chǎn)是公司上市的必要條件嗎,？（根據(jù)閔行經(jīng)濟(jì)技術(shù)

開發(fā)區(qū)閔行園區(qū)的初步調(diào)查，不動(dòng)產(chǎn)不是公司上市的必要條

件,，這是普遍情況嗎,？）

● 已上市的公司不再續(xù)簽土地出讓合同對(duì)其的影響？

6. 彈性用地制度對(duì)企業(yè)融資的影響

一般情況下,，企業(yè)以有償出讓方式獲得土地后,，企業(yè)在其上建設(shè)房產(chǎn)，銀行允許其以工業(yè)房地產(chǎn)進(jìn)行抵押貸款,，企業(yè)獲得融資可促進(jìn)自身發(fā)展,。但如果企業(yè)沒有獲得對(duì)于土地的長期使用權(quán)，僅獲得了場地使用權(quán)（相當(dāng)于一般意義上的租賃）,，因此當(dāng)企業(yè)融資困難時(shí),，無法以租賃權(quán)（場地使用權(quán)）作為抵押向銀行貸款。這為用地企業(yè)融資發(fā)展帶來困難,。

短年限的出讓土地使用權(quán)進(jìn)行融資也會(huì)有一定困難,。但企業(yè)在短年限的土地出讓使用權(quán)政策下，初次投資減少,，減輕了企業(yè)的創(chuàng)業(yè)資本壓力。

6. 效果

下列效果需要深入研究：

● 實(shí)行后評(píng)價(jià)制度是否會(huì)影響企業(yè)落戶,？進(jìn)而減弱開發(fā)區(qū)的

招商引資的競爭力,？

● 實(shí)行此制度是否需要一定的外部市場優(yōu)勢？即現(xiàn)階段開發(fā)

區(qū)是否具有挑選入?yún)^(qū)企業(yè)的優(yōu)勢,？是否適合全部開發(fā)區(qū)實(shí)

行此制度,？

后評(píng)價(jià)需要一定的合理成本，盡管其帶來的效益會(huì)大大地大

于成本，但也需要深入研究,，使評(píng)價(jià)方法達(dá)到成本合理,、評(píng)

價(jià)效果最佳。

四,、結(jié)束語

只有設(shè)計(jì)好并執(zhí)行好“彈性土地使用年限+后評(píng)價(jià)” 制度,，才能把此制度作為“有效地、動(dòng)態(tài)性地掌控開發(fā)區(qū)土地資源支配權(quán)”的工具,。

關(guān)于“彈性年限和后評(píng)價(jià)”還有許多問題需要研究探討,，本文拋磚引玉，不少內(nèi)容還僅是提出問題,?？茖W(xué)家愛因斯坦有一句話我們引以自勉“提出一個(gè)問題比解決一個(gè)問題更重要”，希望各路專家不吝指教,。 （作者單位：上海城市房地產(chǎn)測量師行,，此文為慶祝本行成立十周年而寫）