Z縣國稅局稽查局通過協(xié)查認(rèn)為轄區(qū)內(nèi)某企業(yè)存在發(fā)票違法行為,，其處罰提議卻接連遭到本局審理人員和縣國稅局法規(guī)科的否定，以不罰而告終,。

    Z縣國稅局稽查局最近遇到一件尷尬事：檢查組查明A公司存在惡意取得虛開發(fā)票的問題,，卻無法對其實施處罰。

    案情簡單,，稽查處罰建議卻被否定

    2016年11月,，Z縣國稅局稽查局接到一份來自外省C縣國稅局的協(xié)查函。協(xié)查函稱：Z縣的A公司2016年7月收到的一份來自于C縣D公司的增值稅專用發(fā)票已證實是虛開發(fā)票,，請求Z縣國稅局稽查局協(xié)助調(diào)查,。

    Z縣國稅局稽查局立即組成檢查組前往A公司,，很快找到協(xié)查函上所述的那份增值稅專用發(fā)票。A公司在2016年7月將這份發(fā)票記載的進(jìn)項稅額1.6萬元進(jìn)行了抵扣,，但是在同年10月又將這筆進(jìn)項稅額作了轉(zhuǎn)出處理,。企業(yè)財務(wù)人員解釋：這是因為在2016年10月進(jìn)行財務(wù)稽核時，發(fā)現(xiàn)購進(jìn)的這些貨物是由本省人田某供應(yīng)的,，但發(fā)票是從外省開來的,，不符合抵扣規(guī)定，就趕緊轉(zhuǎn)出了進(jìn)項稅額,。

    檢查人員當(dāng)場指出,，《國家稅務(wù)總局關(guān)于納稅人取得虛開的增值稅專用發(fā)票處理問題的通知》（國稅發(fā)﹝1997﹞134號）第二條規(guī)定，在貨物交易中,，購貨方從銷售方取得第三方開具的專用發(fā)票,，或者從銷貨地以外的地區(qū)取得專用發(fā)票，向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報抵扣稅款或者申請出口退稅的,，應(yīng)當(dāng)按偷稅,、騙取出口退稅處理，依照《中華人民共和國稅收征收管理法》及有關(guān)規(guī)定追繳稅款,，處以偷稅,、騙稅數(shù)額五倍以下的罰款。第三條規(guī)定,，納稅人以第一條,、第二條所列方式取得專用發(fā)票未申報抵扣稅款，或者未申請出口退稅的,，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》及有關(guān)規(guī)定,，按所取得專用發(fā)票的份數(shù)，分別處以1萬元以下的罰款,。對照來看,，A公司從銷貨地以外的地區(qū)取得專用發(fā)票，雖然未實際抵扣稅款,，未造成稅款流失,，但仍屬于未按規(guī)定取得發(fā)票，應(yīng)當(dāng)被處1萬元以下的罰款,。A公司表示接受處罰,，但請求罰款輕些。

    回到單位,，檢查組將案情匯報給檢查科科長,，并提出了以上處理建議。檢查科與審理科溝通此案,，檢查組的處理建議被審理科否定,。審理人員指出,，國稅發(fā)﹝1997﹞134號文件第三條對取得虛開發(fā)票行為的處罰，依據(jù)的是1993年制定的發(fā)票管理辦法第三十六條規(guī)定,，即“違反發(fā)票管理法規(guī)的行為包括……（四）未按照規(guī)定取得發(fā)票的……對有前款所列行為之一的單位和個人,，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，沒收非法所得,，可以并處一萬元以下的罰款”,。但是，自2011年2月1日起施行的修訂后的發(fā)票管理辦法并未明確規(guī)定對“未按照規(guī)定取得發(fā)票”的行為進(jìn)行處罰,。也就是說,，雖然國稅發(fā)﹝1997﹞134號文件第三條并未明文廢止，但已經(jīng)無所憑依,。

    檢查人員面面相覷,，難道就不處罰A公司了？

    另尋途徑,，稽查處罰意見再度被否

    檢查組長研究案情后認(rèn)為，A公司財務(wù)人員的解釋站不住腳,。

    理由是,，從賬簿記錄上看，這筆購進(jìn)業(yè)務(wù)是一次性的,，無運費支出,，無購銷合同，A公司是使用承兌匯票付款,，無資金流向痕跡,，也沒有資金收據(jù)。而且從賬簿,、記賬憑證和原始憑證上,，都找不到田某的痕跡，財務(wù)人員是如何從中“稽核”出發(fā)票問題的,？A公司取得虛開發(fā)票抵扣稅款很可能是有意為之,。該公司之所以在2016年10月作出賬務(wù)調(diào)整，應(yīng)該是因為當(dāng)時D公司的違法行為已被公安機(jī)關(guān)查處,，A公司得知消息后隨即轉(zhuǎn)出了已抵扣的進(jìn)項稅額,。因此，對A公司應(yīng)當(dāng)予以處罰,。

    如果繼續(xù)深入取證,，證明A公司系主觀故意，A公司就具有“知道或者應(yīng)當(dāng)知道是非法取得的發(fā)票而受讓”的違法情節(jié),，可以依據(jù)修訂后的發(fā)票管理辦法第三十九條規(guī)定,，對A公司處1萬元以上5萬元以下的罰款,。

    審理人員表示，如果檢查組取證成功,，對A公司的最低罰款額也將高于2000元,，依據(jù)修訂后的發(fā)票管理辦法實施細(xì)則（國家稅務(wù)總局令2011年第25號）規(guī)定，可能會超出縣國稅局稽查局的權(quán)限,，建議與縣局法規(guī)科溝通后再繼續(xù)調(diào)查,。

    聽完稽查局的情況介紹，Z縣國稅局法規(guī)科給出結(jié)論：對違反發(fā)票管理法規(guī)的行為,，縣國稅局稽查局無權(quán)處罰,。這讓審理人員大惑不解。

    法規(guī)人員解釋,，國家稅務(wù)總局令2011年第25號文件第三十四條第二款規(guī)定：“對違反發(fā)票管理法規(guī)的行政處罰,，由縣以上稅務(wù)機(jī)關(guān)決定；罰款額在2000元以下的,，可由稅務(wù)所決定,。”稅收征管法第十四條規(guī)定：“本法所稱稅務(wù)機(jī)關(guān)是指各級稅務(wù)局,、稅務(wù)分局,、稅務(wù)所和按照國務(wù)院規(guī)定設(shè)立的并向社會公告的稅務(wù)機(jī)構(gòu)?！倍愂照鞴芊▽嵤┘?xì)則第九條第一款規(guī)定：“稅收征管法第十四條所稱按照國務(wù)院規(guī)定設(shè)立的并向社會公告的稅務(wù)機(jī)構(gòu),，是指省以下稅務(wù)局的稽查局?！卑堰@兩條規(guī)定合并起來理解即是：稅務(wù)機(jī)關(guān)是指各級稅務(wù)局,、稅務(wù)分局、稅務(wù)所和省以下稅務(wù)局的稽查局,?？h稅務(wù)局的稽查局屬于“省以下稅務(wù)局的稽查局”范疇，與稅務(wù)所屬于并列關(guān)系,，因此不能按照稅務(wù)所來對待,。把縣稅務(wù)局的稽查局視同縣稅務(wù)機(jī)關(guān)，也講不通,，因為通常認(rèn)為的縣稅務(wù)機(jī)關(guān)是指縣國稅局,、縣地稅局、縣國稅分局,、縣地稅分局,。

    檢查人員問，市局稽查局能否對發(fā)票違法行為進(jìn)行處罰,？法規(guī)人員回答,，市局稽查局可以按照縣以上稅務(wù)機(jī)關(guān)對待,。

    檢查人員又問，可否以縣國稅局的名義對A公司實施處罰,？法規(guī)人員回答,，《稅收違法案件發(fā)票協(xié)查管理辦法(試行)》（稅總發(fā)﹝2013﹞66號）第四條規(guī)定：“稅務(wù)局稽查局負(fù)責(zé)實施稅收違法案件發(fā)票的協(xié)查?！边@是一起發(fā)票協(xié)查案件,，稽查局實施協(xié)查是職責(zé)所在。即使這起案件達(dá)到了縣局重大稅務(wù)案件的標(biāo)準(zhǔn),，按照《重大稅務(wù)案件審理辦法》第三十四條規(guī)定,，即“稽查局應(yīng)當(dāng)按照重大稅務(wù)案件審理意見書制作稅務(wù)處理處罰決定等相關(guān)文書，加蓋稽查局印章后送達(dá)執(zhí)行”,，如果處罰決定文書加蓋稽查局的印章,，則這項行政處罰還是稽查局以自己的名義做出的。

    為了驗證自己的說法,，法規(guī)人員假定縣國稅局稽查局對A公司可以依據(jù)發(fā)票管理辦法進(jìn)行處罰,，請檢查人員登錄前不久上線的金稅三期稅收管理系統(tǒng)優(yōu)化版，沿著稽查程序操作一遍,。檢查人員驚訝地發(fā)現(xiàn),，操作到檢查處理環(huán)節(jié)，無論罰款多少,，都無法再向下一道環(huán)節(jié)推送了。

    對A公司的處罰提議于是“泡湯”,。

    化解難題,，有待從法律層面完善稽查局權(quán)責(zé)

    證據(jù)顯示A公司存在發(fā)票違法行為，結(jié)果卻免于處罰,。筆者認(rèn)為,，要避免這種管理尷尬，需要盡快從法律法規(guī)上完善明確稽查局的職責(zé)和權(quán)限,。

    稅收征管法實施細(xì)則第九條第一款規(guī)定：“稽查局專司偷稅,、逃避追繳欠稅、騙稅,、抗稅案件的查處,。”對“專司”的理解,，仁者見仁,，智者見智，在行政,、司法理論和實踐中,，曾引起不小爭議,。發(fā)票違法行為，并非偷稅,、逃避追繳欠稅,、騙稅、抗稅行為,?！抖悇?wù)稽查工作規(guī)程》（國稅發(fā)﹝2009﹞157號）第二條第二款規(guī)定：“稽查局主要職責(zé)，是依法對納稅人,、扣繳義務(wù)人和其他涉稅當(dāng)事人履行納稅義務(wù),、扣繳義務(wù)情況及涉稅事項進(jìn)行檢查處理，以及圍繞檢查處理開展的其他相關(guān)工作,?！痹摋l款解釋將稽查局的職責(zé)擴(kuò)展到了“涉稅事項”，不過發(fā)票違法行為不一定涉及稅款,，比如本案的A公司,，不能簡單地將其納入“涉稅事項”的范圍。

    修訂后的發(fā)票管理辦法實施細(xì)則對發(fā)票違法行為處罰權(quán)的規(guī)定,，沿用了原發(fā)票管理辦法實施細(xì)則（國稅發(fā)﹝1993﹞157號）第四十五條第二款的提法,，遺漏了縣級稅務(wù)局稽查局的分工，以致出現(xiàn)了縣級稅務(wù)局稽查局負(fù)有實施稅收違法案件發(fā)票協(xié)查的職責(zé),，但無權(quán)處理發(fā)票違法行為的情況,。建議有關(guān)部門盡快彌補(bǔ)這一疏漏，借鑒稅收征管法第七十四條的提法,，即“本法規(guī)定的行政處罰,，罰款額在二千元以下的，可以由稅務(wù)所決定”,，將國家稅務(wù)總局令2011年第25號文件第三十四條第二款修改為：“對違反發(fā)票管理法規(guī)的行政處罰,，罰款額在2000元以下的，可以由稅務(wù)所決定,?！边@樣，除了稅務(wù)所以外的稅務(wù)機(jī)關(guān),，即各級稅務(wù)局,、稅務(wù)分局和省以下稅務(wù)局的稽查局都可以行使稅收征管法規(guī)定的處罰權(quán)，且無金額限制,，區(qū)縣稅務(wù)局的稽查局就可以對違反發(fā)票管理法規(guī)的行為進(jìn)行處罰了,。

    稅收征管法實施細(xì)則第九條第二款規(guī)定：“國家稅務(wù)總局應(yīng)當(dāng)明確劃分稅務(wù)局和稽查局的職責(zé)，避免職責(zé)交叉?！痹摷?xì)則第九條第一款已經(jīng)規(guī)定稽查局“專司”,，國家稅務(wù)總局可“明確劃分”稅務(wù)局和稽查局職責(zé)的范圍已經(jīng)很有限了。筆者以為,，在稅收工作實踐中,，將發(fā)票違法行為的處罰權(quán)完全劃歸稅務(wù)局或者稽查局都不合適，從長遠(yuǎn)計,，建議有關(guān)部門以法律,、法規(guī)的形式進(jìn)一步明確稅務(wù)稽查局的具體職責(zé)，使稽查局對稅務(wù)稽查,、發(fā)票協(xié)查等執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的發(fā)票違法行為有相應(yīng)的處罰權(quán),，避免出現(xiàn)稅收執(zhí)法權(quán)責(zé)不一致的問題，避免不必要的爭議,。

    （作者：山東省淄博市周村區(qū)國稅局副局長）