一,、典型PPP項(xiàng)目的基本特征

（一）PPP模式的概念

PPP模式是什么,？目前理論界與實(shí)務(wù)屆對(duì)此都有明確的認(rèn)識(shí)。大都認(rèn)為,，廣義的 PPP 是指由政府（Public）和社會(huì)資本（Private）通過(guò)股權(quán)合同,、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或者特許經(jīng)營(yíng)等方式合作（Partnership）提供公共服務(wù)或公共基設(shè)施，包括的具體實(shí)施方式比較廣泛,；狹義的 PPP 則在此基礎(chǔ)上更強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)等,。

在我國(guó)中央政府大力推廣PPP項(xiàng)目以來(lái)，官方對(duì)于PPP模式也有描述,，如財(cái)政部認(rèn)為：“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系”1,； 國(guó)家發(fā)改委認(rèn)為 “政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率,，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng),、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式,，與社會(huì)資本建立的利益共享,、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系”2。這些表述顯示PPP模式的范圍也是比較寬泛,，即只要符合政府與社會(huì)資本的合作關(guān)系,，包括特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或者股權(quán)合作方式均可以被認(rèn)為是廣義的PPP,。

（二）典型PPP項(xiàng)目的基本特征3

判斷一個(gè)項(xiàng)目是不是真PPP,，目前各地實(shí)務(wù)界的認(rèn)識(shí)不一，但若套用PPP的民間定義或者官方文件，也無(wú)法徹底區(qū)分,。目前社會(huì)上一般按照國(guó)家財(cái)政部評(píng)審PPP示范項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷一個(gè)項(xiàng)目是否屬于PPP項(xiàng)目,。筆者認(rèn)為財(cái)政部評(píng)審示范項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)即可作為典型PPP項(xiàng)目的特征?！蛾P(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金函[2016]47號(hào)）在評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中明確把項(xiàng)目參與主體是否適格,，項(xiàng)目的適用領(lǐng)域、運(yùn)作方式,、合作期限是否合規(guī),，項(xiàng)目實(shí)施程序是否合規(guī)作為示范項(xiàng)目定性評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。

1.項(xiàng)目產(chǎn)品的公共性

發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出：“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù),、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目”4,。這類項(xiàng)目一般指基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目，如燃?xì)?、供電,、供水、供熱,、污水及垃圾處理等市政設(shè)施,，公路、鐵路,、機(jī)場(chǎng),、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療,、旅游,、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目,，以及水利,、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目。

2.風(fēng)險(xiǎn)分配合理性

《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》第十一條明確要求“按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化,、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則,，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素,，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)”,。從該條規(guī)定可以看出，所謂項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)分配合理主要包括兩個(gè)方面,，是指社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與其經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的收益對(duì)等,，政府既不能無(wú)限制的擴(kuò)大社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，也不能對(duì)社會(huì)資本作出保底收益承諾,、短期回購(gòu)安排等方式進(jìn)行變相融資,。

原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造,、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān),，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān),，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān),。

3.長(zhǎng)期合作關(guān)系的確定性

對(duì)于PPP項(xiàng)目各種模式的合作期限，財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》名詞解釋部分對(duì)合同期限作出了指引,，如委托運(yùn)營(yíng)合同期限一般不超過(guò)8年,；管理合同期限一般不超過(guò)3年,；TOT,、ROT、BOT合同期限一般為20-30年等5,。對(duì)于采用特許經(jīng)營(yíng)方式實(shí)施的項(xiàng)目,，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》〔發(fā)改委、財(cái)政部,、住建部,、交通部、水利部,、人行令第25號(hào)〕第六條規(guī)定,，一般項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限不超過(guò) 30年。對(duì)于投資規(guī)模大,、回報(bào)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以延遲特許經(jīng)營(yíng)期限6,。財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》[財(cái)金(2015) 57號(hào)]明確規(guī)定，PPP示范項(xiàng)目的合作期限一般不得低于10年,。這一規(guī)定主要是考慮到項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)有利于維護(hù)公共利益以及在回報(bào)期政府年度財(cái)政更能承受問(wèn)題,。所以財(cái)政部對(duì)示范項(xiàng)目合作期限的要求，實(shí)際上也是杜絕社會(huì)資本通過(guò)名股實(shí)債,、短期回購(gòu)安排等方式參與項(xiàng)目,。《關(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》 [財(cái)金函（2016）47號(hào)] 在申報(bào)條件中也明確合作期限低于10年的不符合申報(bào)條件,。

4.采購(gòu)程序的合規(guī)性

《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》[ 財(cái)金（2014）76號(hào)]關(guān)于選擇項(xiàng)目合作伙伴部分規(guī)定:“地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要依托政府采購(gòu)信息平臺(tái),，加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)環(huán)節(jié)的規(guī)范與監(jiān)督管理。財(cái)政部將圍繞實(shí)現(xiàn)“物有所值”價(jià)值目標(biāo),，探索創(chuàng)新適合政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目采購(gòu)的政府采購(gòu)方式,。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，按照《政府采購(gòu)法》及有關(guān)規(guī)定,，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴”,。明確要求按照政府采購(gòu)程序選擇社會(huì)資本。

為了驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》第四章“項(xiàng)目采購(gòu)”中明確要求項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行資格預(yù)審,，且要求資格預(yù)審,、采購(gòu)公告、程序等按照政府采購(gòu)法的規(guī)定辦理,?！秶?guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》〔國(guó)辦發(fā)（2015）42號(hào)〕更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“對(duì)使用財(cái)政性資金作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)對(duì)價(jià)的項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算法,、合同法,、政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項(xiàng)目合作伙伴”,。為了規(guī)范PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu),，財(cái)政部2014年底發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》對(duì)項(xiàng)目采購(gòu)中資格預(yù)審、評(píng)審,、公告發(fā)布,、評(píng)標(biāo)及專家選擇等，做了明確規(guī)定,。之后財(cái)金函[2016]47號(hào)文針對(duì)示范項(xiàng)目申報(bào)條件,，更是明確規(guī)定“已進(jìn)入采購(gòu)階段或執(zhí)行階段的項(xiàng)目，未按政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定選擇社會(huì)資本合作方的”,，不予受理,。可見(jiàn)典型PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本的引入應(yīng)通過(guò)政府采購(gòu)程序嚴(yán)格選取,。

5.交易主體的適格性

對(duì)于政府方主體,，財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定：“政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”，即明確指出作為政府方簽約主體,，為政府或其職能局委或事業(yè)單位,。

對(duì)于社會(huì)資本主體，《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》第二條規(guī)定：“本指南所稱社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人,，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”,。該條規(guī)定的社會(huì)資本范圍相當(dāng)廣泛，即除了實(shí)施PPP項(xiàng)目的“本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”外,，具備現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)法人即可參與,。對(duì)于“本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”，國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文又進(jìn)一步解套,，規(guī)定“對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度,、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算,、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下,，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目,，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系”,。

綜合以上兩點(diǎn),，典型PPP項(xiàng)目的兩方主體一方為政府，另一方為建立現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)法人（其中包括一經(jīng)清理完畢政府債務(wù)的原平臺(tái)公司）,。

二,、通過(guò)原運(yùn)營(yíng)公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式引入社會(huì)資本問(wèn)題探討

（一）存量項(xiàng)目引入PPP模式改造的必要性

隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》〔國(guó)發(fā)（2014）43號(hào)〕《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》〔國(guó)發(fā)（2014）45號(hào)〕的發(fā)布，國(guó)務(wù)院吹響了加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理,、改進(jìn)政府預(yù)算管理的號(hào)角,，舊有的政府平臺(tái)公司融資方式成為歷史，公開(kāi)透明的預(yù)算制度和PPP新型融資模式迎來(lái)了春天,。但是長(zhǎng)期債臺(tái)高筑的地方政府負(fù)擔(dān)沉重,，急需尋找新的融資突破口，以減輕資金壓力,。

財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》明確要求“各級(jí)財(cái)政部門(mén)要鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目,，以TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目,，積極引入社會(huì)資本參與存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營(yíng),，切實(shí)有效化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。為了化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》〔國(guó)辦發(fā)（2015）42號(hào)〕第（十三）項(xiàng)規(guī)定：“積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）,、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目,，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng),，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù),，減輕地方政府的債務(wù)壓力,，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)”。隨后財(cái)政部針對(duì)示范項(xiàng)目又發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》〔財(cái)金（2015）57號(hào)〕進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“優(yōu)先支持融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目”,。從這三份文件的發(fā)布可以看出在當(dāng)前PPP模式推廣初期,，地方政府優(yōu)先將平臺(tái)公司的存量項(xiàng)目采用PPP模式改造會(huì)起到一舉雙得的效果：一方面可以利用PPP模式引入社會(huì)資本化解債務(wù)負(fù)擔(dān)，另一方面地方政府可以摸索PPP模式的經(jīng)驗(yàn),。

（二）原運(yùn)營(yíng)公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式引入社會(huì)資本的可能性

如上所述,，除了按照示范項(xiàng)目的要求實(shí)施的存量項(xiàng)目（及在建工程項(xiàng)目）之外，那么實(shí)踐中還存在一類存量項(xiàng)目,，由于合作雙方的其他考量,，沒(méi)有安全按照財(cái)政部關(guān)于示范項(xiàng)目的采購(gòu)要求實(shí)施。如某沿海城市的一座存量污水處理廠項(xiàng)目,，由一家國(guó)有獨(dú)資污水處理企業(yè)（下稱“目標(biāo)公司”）運(yùn)營(yíng),，現(xiàn)在政府方為了降低該處理廠的成本,、提高運(yùn)營(yíng)效率，保持目標(biāo)公司作為運(yùn)營(yíng)主體公司不變,，擬通過(guò)轉(zhuǎn)讓該目標(biāo)公司70%股權(quán)方式引入社會(huì)資本,。按照常規(guī)做法，該種項(xiàng)目屬于國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓,，需要按照國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序在股權(quán)交易所進(jìn)行,。而且股轉(zhuǎn)競(jìng)爭(zhēng)主要是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，基本上是價(jià)高者得,。但是這種項(xiàng)目能否改造成PPP模式哪,？乍一看,，目標(biāo)公司國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓與存量國(guó)有資產(chǎn)采用TOT或ROT的模式差別很大。目標(biāo)公司國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓根本就與PPP項(xiàng)目的五大特征不一致，且也沒(méi)有新設(shè)立項(xiàng)目公司,，這種項(xiàng)目做不成PPP模式。

若仔細(xì)對(duì)照典型PPP項(xiàng)目的五大特征,，存量基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)項(xiàng)目國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓符合項(xiàng)目產(chǎn)品的公共性,，也能做到風(fēng)險(xiǎn)分配的合理性與合作關(guān)系的長(zhǎng)期性，對(duì)于采購(gòu)程序與交易主體問(wèn)題,，筆者認(rèn)為不應(yīng)成為該項(xiàng)目能采用PPP模式改造的障礙,。

1.PPP項(xiàng)目中合作雙方不一定要設(shè)立項(xiàng)目公司

無(wú)論是以前的BOT、TOT等特許經(jīng)營(yíng)模式,，還是目前各部委的規(guī)章政策,，大都沒(méi)有規(guī)定社會(huì)資本必須要在項(xiàng)目所在地設(shè)立項(xiàng)目公司。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》第二十三條規(guī)定：“社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司,。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司,。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購(gòu)文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司,?！痹撘?guī)定對(duì)社會(huì)資本是否設(shè)立項(xiàng)目公司持開(kāi)放態(tài)度。隨后財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》就如何簽署PPP項(xiàng)目合同問(wèn)題上規(guī)定社會(huì)資本可選擇由項(xiàng)目公司與政府簽署PPP項(xiàng)目合同7,。此后國(guó)家發(fā)改委等六部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（25號(hào)令）規(guī)定實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)就是否要求社會(huì)資本設(shè)立項(xiàng)目公司在采購(gòu)文件中作出要求8,。可見(jiàn)PPP項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中不一定要設(shè)立項(xiàng)目公司,。

由上所述,，既然已有目標(biāo)公司負(fù)責(zé)該存量污水處理項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，且考慮該公司的員工安置,、社會(huì)穩(wěn)定等諸多問(wèn)題,，政府在引入社會(huì)資本控股目標(biāo)公司的同時(shí)，繼續(xù)保留目標(biāo)公司作為運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的主體公司是合適的,。只是在風(fēng)險(xiǎn)隔離方面,，社會(huì)資本與政府方無(wú)法徹底實(shí)現(xiàn)有限追索,。因?yàn)轫?xiàng)目公司的設(shè)立一定程度上能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的隔離，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),，債權(quán)人只能向PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行有限追索而不會(huì)影響到投資人的資產(chǎn)（投資人為項(xiàng)目公司對(duì)外融資提供擔(dān)保的除外）9,。

2.國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序與PPP項(xiàng)目采購(gòu)程序具有重合區(qū)域，能妥善解決該項(xiàng)目的社會(huì)資本引入問(wèn)題

（1）傳統(tǒng)國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓流程,。本案涉及國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題,，該項(xiàng)轉(zhuǎn)讓除了要符合《中華人民共和國(guó)公司法》對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的要求外，又要符合國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的特別規(guī)定,，程序上應(yīng)適用《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》以及相應(yīng)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的交易規(guī)則,。有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定,，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所公開(kāi)進(jìn)行,，一般而言，股權(quán)轉(zhuǎn)讓主要是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)10,。

完成一個(gè)國(guó)有股權(quán)交易流程,，一般需要完成如下工作：

編制轉(zhuǎn)讓方案與報(bào)批：轉(zhuǎn)讓方股東就本次股權(quán)轉(zhuǎn)讓制定《轉(zhuǎn)讓方案》，上報(bào)國(guó)有資產(chǎn)主管部門(mén)審批后開(kāi)展下一步工作,；

清產(chǎn)核資與審計(jì)評(píng)估：由同級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委托資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行清產(chǎn)核資,；委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所和資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)施全面審計(jì)和評(píng)估，審計(jì)評(píng)估結(jié)論作為轉(zhuǎn)讓股權(quán)的依據(jù),；

股東會(huì)與職代會(huì)：國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)召集企業(yè)股東就股權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜進(jìn)行內(nèi)部審議,，形成同意對(duì)外股權(quán)轉(zhuǎn)讓的決議。涉及職工合法權(quán)益的,，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取職代會(huì)和工會(huì)的意見(jiàn)，并形成職代會(huì)同意轉(zhuǎn)讓的決議,；

掛牌交易與簽約：選擇有資格的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu),，按照交易所的交易規(guī)則申請(qǐng)上市交易；成交后,，轉(zhuǎn)讓方和受讓方簽訂股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同,，取得產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)出具的產(chǎn)權(quán)交易憑證；

審批備案與產(chǎn)權(quán)登記,、工商變更：轉(zhuǎn)讓方將股權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)文字書(shū)面材料報(bào)國(guó)有資產(chǎn)主管部門(mén)備案登記,；轉(zhuǎn)讓方和受讓方憑產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)出具的產(chǎn)權(quán)交易憑證以及相應(yīng)的材料辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)；交割完成,，目標(biāo)公司修改《公司章程》以及股東名冊(cè),，到工商行政管理部門(mén)進(jìn)行變更登記。國(guó)有股權(quán)交易流程如下：

（2）公共資源交易平臺(tái)的建立解決了交易場(chǎng)所不統(tǒng)一的問(wèn)題,。就國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序本身而言,，《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（國(guó)務(wù)院國(guó)資委,、財(cái)政部令第3號(hào)）第五條規(guī)定：“企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以采取拍賣(mài)、招投標(biāo),、協(xié)議轉(zhuǎn)讓以及國(guó)家法律,、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進(jìn)行”。該條明確規(guī)定國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓可以采用招投標(biāo)的形式,，而招投標(biāo)方式恰恰也是政府方引入社會(huì)資本的主要方式,。因典型PPP項(xiàng)目（或者示范項(xiàng)目）要求PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式按照政府采購(gòu)程序進(jìn)行，按照慣例采購(gòu)場(chǎng)所在政府采購(gòu)中心,。那么二者不同之處就是交易場(chǎng)所和具體交易規(guī)則問(wèn)題,。

為規(guī)范公共資源交易平臺(tái)運(yùn)行，提高公共資源配置效率和效益,，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約,，維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和交易當(dāng)事人的合法權(quán)益,，2015年8月10日,，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》〔國(guó)辦發(fā)（2015）63號(hào)〕，要求整合分散設(shè)立的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo),、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓,、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等交易平臺(tái),，在統(tǒng)一的平臺(tái)體系上實(shí)現(xiàn)信息和資源共享,，依法推進(jìn)公共資源交易高效規(guī)范運(yùn)行。2016年6月24日,，國(guó)家發(fā)改委,、工信部、財(cái)政部,、住建部等14部委按照國(guó)辦發(fā)[2015]63號(hào)文聯(lián)合發(fā)布《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》（第39號(hào)令）,，對(duì)如何建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)制定了具體措施。根據(jù)39號(hào)令,，依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo),、國(guó)有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易,、政府采購(gòu)等應(yīng)當(dāng)納入公共資源交易平臺(tái)11,。該辦法自2016年8月1日起實(shí)施。那么公共資源交易平臺(tái)的建立,，解決了國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓場(chǎng)所與政府采購(gòu)中心或工程交易市場(chǎng)不同的交易場(chǎng)所問(wèn)題,。

至于具體交易規(guī)則問(wèn)題，根據(jù)北京產(chǎn)權(quán)交易所網(wǎng)站公布的《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓招投標(biāo)實(shí)施辦法》規(guī)定了產(chǎn)權(quán)交易招標(biāo)的一般程序12,。同時(shí),，該辦法規(guī)定了招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容,，明確把“受讓條件”“評(píng)標(biāo)原則、標(biāo)準(zhǔn)和方法”等作為招標(biāo)文件內(nèi)容13,。在“受讓條件”這一點(diǎn)與當(dāng)前PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件中的“邊界條件”非常相似,，或者說(shuō)我們完全可以將PPP項(xiàng)目招商招標(biāo)文件中的“邊界條件”改成“受讓條件”。針對(duì)本案例我們完全可以將社會(huì)資本持有目標(biāo)公司股權(quán)的時(shí)間期限,、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及的債權(quán)債務(wù)處置要求,、控股后的人員安排、基本水量,、污水處理費(fèi)及其支付原則,、污水處理標(biāo)準(zhǔn)等PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)“受讓條件”。這樣在社會(huì)資本在滿足科學(xué)合理的前置條件的情況下公開(kāi)競(jìng)價(jià)（最低價(jià)以上價(jià)高者得）,。

另外,，根據(jù)《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則》規(guī)定，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)委托交易所在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站和省級(jí)以上公開(kāi)發(fā)行的經(jīng)濟(jì)或者金融類報(bào)刊上發(fā)布轉(zhuǎn)讓公告征集意向受讓方,，首次信息公告的期限應(yīng)當(dāng)不少于20個(gè)工作日14,。征集有意向的受讓方，然后向符合條件的意向受讓方發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū),。這些規(guī)定與PPP項(xiàng)目資格預(yù)審程序很相似,。

在招投標(biāo)程序完成之后，招標(biāo)人向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū),，在中標(biāo)結(jié)果經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)同意后,，完成《股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》簽署與股權(quán)交割、工商備案等程序,。

3.該項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以為政府或其職能部門(mén),，也可以為行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司即目標(biāo)公司的股東等企業(yè)

因?yàn)樵擁?xiàng)目轉(zhuǎn)讓的是國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)，其出資人為同級(jí)人民政府或其所述國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén),，那么經(jīng)授權(quán)同級(jí)政府的國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)可以作為實(shí)施機(jī)構(gòu)招標(biāo)社會(huì)資本,。即便是行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司是該目標(biāo)企業(yè)的備案股東，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》〔發(fā)改投資（2014）2724號(hào)〕,，行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司也經(jīng)政府授權(quán)可以作為實(shí)施機(jī)構(gòu)15。所以實(shí)施機(jī)構(gòu)問(wèn)題就解決了,。

4.PPP項(xiàng)目合同的簽署

在社會(huì)資本完成工商備案之后,，那么相對(duì)于原來(lái)政府所屬的國(guó)有獨(dú)資公司或者控股公司，目標(biāo)企業(yè)就轉(zhuǎn)為社會(huì)資本控股的公司了,。這時(shí)政府授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)可以依據(jù)招標(biāo)文件與投標(biāo)文件,，再與目標(biāo)企業(yè)簽署PPP項(xiàng)目合同。接下來(lái)社會(huì)資本按照合同主導(dǎo)目標(biāo)企業(yè)運(yùn)營(yíng),，并依據(jù)公司法享有股東權(quán)利履行股東義務(wù),。在社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目合同約定的期限后,，再通過(guò)注銷目標(biāo)公司無(wú)償交回資產(chǎn)或者無(wú)償退股實(shí)現(xiàn)退出。

交易結(jié)構(gòu)圖如下：

（三）結(jié)論

綜上,，社會(huì)資本在不新設(shè)項(xiàng)目公司且在國(guó)有股權(quán)交易規(guī)則約束下,，也可以完成PPP項(xiàng)目社會(huì)資本引入與PPP項(xiàng)目合同簽約。正如一個(gè)美滿姻緣不應(yīng)因雙方各自家族婚禮的習(xí)俗不同而成為障礙,，那么PPP項(xiàng)目的實(shí)施也不應(yīng)受交易規(guī)則的限制,。所以在當(dāng)前大力推廣PPP模式，引入社會(huì)資本,，尤其是民營(yíng)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的前提下,，在保持項(xiàng)目產(chǎn)品公共性以及雙方長(zhǎng)期合作關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),、程序合法等基本原則的前提下,，建議政府方靈活設(shè)置招商渠道，使PPP模式的涓涓細(xì)流匯聚成促進(jìn)民間投資的滔滔江河,。

                李宏遠(yuǎn)
     

                  律師

注釋：

1.《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》〔財(cái)金（2014）76號(hào)〕。

2.《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》〔發(fā)改投資（2014）2724號(hào)〕,。

3.該部分內(nèi)容吸收金準(zhǔn)公司童枚女士,、濟(jì)邦公司張燎先生等行業(yè)專家相關(guān)培訓(xùn)思想。

4.《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》〔發(fā)改投資（2014）2724號(hào)〕三,、合理確定政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目范圍及模式：(一)項(xiàng)目適用范圍,。PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目,。燃?xì)?、供電、供水,、供熱,、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路,、機(jī)場(chǎng),、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療,、旅游,、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目,，以及水利,、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目,，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè),。

5.《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》附件2《名詞解釋》8.委托運(yùn)營(yíng)（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司,，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式,。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營(yíng)費(fèi),。合同期限一般不超過(guò)8年,。9.管理合同（Management Contract，MC）,，是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng),、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán),，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付管理費(fèi),。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交的過(guò)渡方式，合同期限一般不超過(guò)3年,。10.建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（Build-Operate-Transfer,，BOT）,是指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資,、建造,、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé),，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式,。合同期限一般為20-30年。11.建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（Build-Own-Operate,，BOO）,，由BOT方式演變而來(lái)，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán),，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項(xiàng)目期滿移交。12.轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（Transfer-Operate-Transfer,，TOT）,，是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng),、維護(hù)和用戶服務(wù),，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年,。13.改建-運(yùn)營(yíng)-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer,，ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上,，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式,。合同期限一般為20-30年。

6.六部委第25號(hào)令 第六條 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn),、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求,、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定,，最長(zhǎng)不超過(guò)30年,。對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目）可以由政府或者其授權(quán)部門(mén)與特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況,，約定超過(guò)前款規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期限,。

7.《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第十九條項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書(shū)發(fā)出后30日內(nèi),，與中標(biāo),、成交社會(huì)資本簽訂經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意的PPP項(xiàng)目合同。 需要為PPP項(xiàng)目設(shè)立專門(mén)項(xiàng)目公司的,，待項(xiàng)目公司成立后,，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署PPP項(xiàng)目合同，或者簽署關(guān)于繼承PPP項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同,。

8.《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（發(fā)改委,、財(cái)政部、住建部,、交通部,、水利部、人民銀行令第25號(hào)）第十六條規(guī)定：“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司”,。

9.參照智合咨詢PPP：《PPP項(xiàng)目公司十問(wèn)十答》,。

10.《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第五十四條 國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)遵循等價(jià)有償和公開(kāi)、公平,、公正的原則,。除按照國(guó)家規(guī)定可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所公開(kāi)進(jìn)行。轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)如實(shí)披露有關(guān)信息,，征集受讓方,；征集產(chǎn)生的受讓方為兩個(gè)以上的，轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)的交易方式,。 轉(zhuǎn)讓上市交易的股份依照《中華人民共和國(guó)證券法》的規(guī)定進(jìn)行,。

11.《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》第八條 依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、國(guó)有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓,、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易,、政府采購(gòu)等應(yīng)當(dāng)納入公共資源交易平臺(tái)。 國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方人民政府結(jié)合實(shí)際,，推進(jìn)其他各類公共資源交易納入統(tǒng)一平臺(tái),。納入平臺(tái)交易的公共資源項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn),，并向社會(huì)公布,。

12.《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓招投標(biāo)實(shí)施辦法》第七條 招標(biāo)的一般程序如下：（一）編制招標(biāo)文件和投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)；（二）招標(biāo)文件和投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)報(bào)送產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)和招標(biāo)人審查,；（三）發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū),；（四）標(biāo)前澄清與答疑；（五）接收投標(biāo)人的投標(biāo)文件,；（六）開(kāi)標(biāo),；（七）評(píng)標(biāo)委員會(huì)依據(jù)評(píng)標(biāo)辦法進(jìn)行評(píng)標(biāo)；（八）評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出評(píng)標(biāo)報(bào)告,，推薦中標(biāo)候選人,；（九）招標(biāo)人確定中標(biāo)人；（十）評(píng)標(biāo)報(bào)告,、定標(biāo)結(jié)果報(bào)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)審查,；（十一）招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂《產(chǎn)權(quán)交易合同》。

13. 第八條 招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容：（一）投標(biāo)須知：包括轉(zhuǎn)讓標(biāo)的名稱,、地點(diǎn),，投標(biāo)文件編制和遞交的詳細(xì)規(guī)定，開(kāi)標(biāo)的時(shí)間,、地點(diǎn),，投標(biāo)有效期，投標(biāo)保證金額度,、交納方式,、返還時(shí)間和方式等；（二）產(chǎn)權(quán)交易合同格式及合同主要條款,；（三）轉(zhuǎn)讓標(biāo)的詳細(xì)說(shuō)明,；（四）轉(zhuǎn)讓標(biāo)的受讓條件,，重要的商務(wù)及受讓條件應(yīng)加注提示標(biāo)記；（五）評(píng)標(biāo)原則,、標(biāo)準(zhǔn)和方法,，廢標(biāo)條件；（六）要求投標(biāo)人提供的有關(guān)資格證明文件,；（七）投標(biāo)文件格式及編制要求等。

14.《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓招投標(biāo)實(shí)施辦法》第十七條 轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)明確產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓公告的期限,。首次信息公告的期限應(yīng)當(dāng)不少于20個(gè)工作日,，并以省級(jí)以上報(bào)刊的首次信息公告之日為起始日。

15.《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》〔發(fā)改投資（2014）2724號(hào)〕四,、建立健全政府和社會(huì)資本合作的工作機(jī)制 …(二)明確實(shí)施主體,。按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門(mén),、事業(yè)單位,、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證,、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇,、項(xiàng)目合同簽訂,、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。

聲明：