建設用地供應政策、標準與方式

    一,、建設用地供應制度的內涵

    （一）建設用地供應制度的含義

    建設用地供應制度的含義有廣義和狹義之分,。從狹義上講，建設用地供給制度僅僅是指建設用地在市場的供給活動中所形成的規(guī)則,。從廣義上講,，建設用地供給制度還包括諸如供給主體、供給客體等內容,。在我國建設用地供應制度的構成中,，政策和法規(guī)由國家或政府制定，而其余的通常是在長期的供給活動中形成,，已被大家接受和認可,，也慢慢地構成制度的要素，有時還會以政策和法規(guī)的形式確立下來,，如建設用地供給的方式和手段,。

本章所指的是建設用地供應制度是狹義的概念，僅指建設用地供應的政策和法規(guī),、用地標準,、供應方式及配置方式等內容。

    （二）建設用地供應活動的組成要素

    一般來說,，建設用地供應由以下三個要素組成：

    1,、供應的主體，即供給土地的個人,、單位,、政府或企業(yè)等,；供給的主體主要受到所有權的制約，土地所有權制度直接決定供給土地的主體,；

    2,、供應的客體，即是土地供給的對象或標的物,，也即賦予了產權意義的宗地,；從供給的客體來看，主要有生地,、熟地等,，有獨立的土地，也有與建筑物結合在一起的房地產,，其中的客體又可細分為所有權,、使用權,、地上權、耕作權,、發(fā)展權等等,；

    3,、供應的規(guī)則,。主要包括制度層面的內容,，如各個國家和地區(qū)所制定的相關的一系列政策法規(guī)性文件，以及供給的方式和手段,、供給計劃等等,。

    我國實行土地的社會主義公有制，建設用地分為國有建設用地和集體建設用地兩類,，因此，建設用地供應制度也分為兩大類型,。

    1．國有建設用地供應制度,；

    2．集體建設用地供應制度。

    二,、國有建設用地供應政策

     （一）國有建設用地供應的法律政策依據

    近年來,，國家先后出臺的法律法規(guī)和政策，對國有建設用地供應提出了明確要求,，成為各地供應國有建設用地的直接政策依據,。建設用地供應的基本依據主要有：

    1．《物權法》、《中華人民共和國土地管理法》

    2．《中華人民共和國土地管理法實施條例》

    3．《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）

    4．《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）

    5．《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）

    6．《限制用地項目目錄》,、《禁止用地項目目錄》（2006年本）

    7,、《劃撥用地目錄》

    8、《協議出讓國有土地使用權規(guī)定》

    9,、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》

    10,、,、《協議出讓國有土地使用權規(guī)范》和《招標拍賣掛牌出讓土地使用權規(guī)范》

    （二）供應國有建設用地的基本原則

    依據上述法律政策規(guī)定，各地在供應國有建設用地時,，必須堅持兩項基本原則

    1,、有償供地原則?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定：“國家依法實行國有土地有償使用制度,。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外”,。因此,，有償使用是我國供應建設用地的一項基本制度。各地在供應國有建設用地時,，首先應當以出讓,、租賃等有償方式供應；建設單位使用國有建設用地,，應當以出讓,、租賃等有償使用方式取得。不符合法律政策明確的劃撥用地范圍的任何建設用地,，均應當以有償方式供應,。

    2、符合國家產業(yè)政策和供地政策原則,。

    國家產業(yè)政策是國家從整個產業(yè)發(fā)展的全局著眼,，系統地設計有關產業(yè)發(fā)展，特別是對產業(yè)結構演變施加影響的經濟政策,。產業(yè)政策是國家對經濟建設進行宏觀調控的重要手段之一,。國家產業(yè)政策一般分為鼓勵類政策、允許類政策,、限制類政策和禁止類政策,。

    供地政策。與國家產業(yè)政策相適應,，在建設用地供應上,，國家制定了《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，具體明確了建設用地的三類供應政策,。

    （1）限制供地政策,。屬于在全國范圍內統一規(guī)劃布點、生產能力過剩需總量控制和涉及國防安全,、重要國家利益,，并被列入國土資源部《限制供地項目目錄》的建設項目，實行限制供地政策,。

    （2）禁止供地政策,。屬于危害國家安全或者損害社會公共利益,，國家產業(yè)政策明令淘汰的生產方式、產品和工藝所涉及,，國家產業(yè)政策規(guī)定禁止投資,，以及按照法律法規(guī)規(guī)定明令禁止，并被列入國土資源部《禁止供地項目目錄》的建設項目,，實行禁止供地政策,。凡列入《禁止供地項目目錄》的建設用地，在禁止期限內,，土地行政主管部門不得受理其建設項目用地報件,，各級人民政府不得批準提供建設用地。

    （3）可以供地政策,。對于符合鼓勵類政策和允許類政策,、不屬于《限制供地項目目錄》和《禁止供地項目目錄》范圍的建設項目，各要可以根據土地供應年度計劃,、市場供求情況等及時組織建設用地供應,。對于鼓勵類建設項目，要積極供地,。

    三,、建設用地使用標準

    （一）建設用地使用標準的含義

     1．標準。所謂標準,，是指在一定的范圍內為了獲得最佳秩序,，對活動或其結果規(guī)定共同的和重復使用的規(guī)則、導則或特性的文件,。標準應以科學,、技術和經驗的綜合成果為基礎，以促進最佳社會效益為目的,。

    2．建設用地使用標準,。所謂建設用地使用標準，是指在綜合考慮國家經濟發(fā)展狀況,、土地資源狀況及當前社會經濟活動采用的先進技術和工藝平均水平的基礎上，對建設項目用地規(guī)模做出的定量和定性的規(guī)定,。

    （二）建設用地使用標準的作用

    建設用地使用標準的作用,，主要體現在以下三個環(huán)節(jié)：

    一是在項目可行性研究和初設階段，建設單位,、設計單位按照指標的規(guī)定測算和確定建設項目用地規(guī)模,；

    二是在建設用地預審和土地征收、建設用地供應環(huán)節(jié),，國土資源管理部門依據指標的規(guī)定核定建設項目用地面積,。對在項目總平面規(guī)劃設計中違背建設用地指標規(guī)定,，超標準用地的，在建設用地審查中不予通過,；

    三是建設項目竣工驗收復查階段,，國土資源管理部門按照土地使用合同、劃撥決定書的約定和建設用地指標規(guī)定,，對建設項目實際用地面積和土地開發(fā)利用情況進行檢查核驗,。核定建設用地規(guī)模的尺度，是供地建設用地和進行建設項目工程咨詢,、規(guī)劃和設計的重要依據,。

    （三）現行建設用地使用標準

    從目前發(fā)布實施的各類用地標準來看，建設用地使用標準可以分為兩個層次,、四大類,。第一層次為量化的控制性標準，第二層次為準入性標準,。四大類主要是：

    1．工程項目建設用地指標,。

    工程項目建設用地指標，主要是依據工業(yè)項目通常的生產工藝,、技術裝備和總平面規(guī)劃設計規(guī)范等條件確定的某一建設項目的用地面積標準,。目前，國家已編制并批準發(fā)布了40多項工程項目建設用地控制指標,，基本形成了工礦倉儲,、能源交通等基礎設施以及科教文衛(wèi)等領域的建設用地指標體系。

    2．工業(yè)項目建設用地控制指標,。

    （1）工業(yè)項目建設用地控制指標的內涵和目的,。該指標主要針對一般制造業(yè)用地，結合經濟評價和集約用地評價,，給出了不同地區(qū)各類工業(yè)項目在投資強度,、容積率、建筑系數,、行政辦公及生活服務設施用地所占比重,、綠地率土地用途等方面所必須達到的最低“門檻”要求。其目的是要提高投資強度和土地利用強度,，走節(jié)地高效的工業(yè)化道路,，促進產業(yè)結構調整和產業(yè)升級。

    （2）現行工業(yè)項目建設用地控制指標,。2008年,，國土資源部修訂發(fā)布了《工業(yè)項目建設用地控制指標》。該控制指標規(guī)定,，工業(yè)項目的建筑系數應不低于30%,，工業(yè)項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業(yè)項目總用地面積的7%,。嚴禁在工業(yè)項目用地范圍內建造成套住宅、專家樓,、賓館,、招待所和培訓中心等非生產性配套設施。工業(yè)企業(yè)內部原則上不得安排綠地,。但因生產工藝等有特殊要求需要安排一定比例綠地的,，綠地率不得超過20%。

    （3）工程項目建設用地指標和工業(yè)項目建設用地控制指標的區(qū)別

這兩個指標的最大區(qū)別在于：前者是對項目用地實行的最高標準控制,；而后者則是從工業(yè)項目用地單位面積投資強度,、土地利用強度、非生產性用地比例等方面實行的最低標準控制,，達不到最低“門檻”要求的,，不能供地。

    3．《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》,，該標準于2006年12月27日發(fā)布,，并于2007年1月1日起實施?！稑藴省芬?guī)定工業(yè)用地的出讓底價和成交價格均不得低于所在地土地等別相對應的最低價標準,，如表6-1所示。

表1  全國工業(yè)用地出讓最低價標準

單位：元/平方米（土地）

    4．《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》,，該《標準》對規(guī)劃建設用地指標控制的基本原則是：通過規(guī)劃城市人口來確定城市的規(guī)劃建設用地規(guī)模,。具體來說,主要是通過三類指標來進行：

    （1）規(guī)劃人均建設用地指標；

    （2）規(guī)劃人均單項建設用地指標,；

    （3）規(guī)劃建設用地結構指標,。

    具體如表2、3,、4所示,。

表2 規(guī)劃人均建設用地指標

表3 規(guī)劃人均單項建設用地指標

注：①規(guī)劃人均建設用地為Ⅰ級，有條件建造部分中高層住宅的大中城市,，其居住用地指標降低到不少于16．0 m²/人,。②大城市宜采用下限；設有大中型工業(yè)項目的中小工礦城市,，其工業(yè)用地指標可提高到不大于30.0 m²/人,。③規(guī)劃人均建設用地指標為Ⅰ級的城市，道路廣場用地指標可降低到不小于5．0 m²/人,。

表4 規(guī)劃建設用地結構

注：①大城市中此比例宜取規(guī)定的下限；設有大中型工業(yè)項目的中小工礦城市,，此比例可大于25%,，但不宜超過30%,。②規(guī)劃人均建設用地指標為Ⅳ級的小城市，此項比例宜取下限,。③風景旅游城市及綠化條件比較好的城市,，此比例可大于15%。

    四,、國有建設用地供應方式

    國有建設用地供應是指國家將土地使用權提供給建設單位使用的過程,。根據我國現行法律法規(guī)規(guī)定，國有建設用地的供應方式主要有劃撥和有償使用兩大類,。有償使用方式包括國有建設用地使用權出讓,、國有建設用地租賃、國有建設用地使用權作價出資（入股）等,。其中,，國有建設用地出讓和租賃的具體配置方式又包括協議、招標,、拍賣,、掛牌四種。