內(nèi)容提要 公私伙伴關(guān)系(PPP)模式能夠減輕政府財政壓力,,提高公共項目的供給水平與供給效率,已在西方國家得到廣泛運(yùn)用,。為促進(jìn)PPP模式在中國的應(yīng)用,,借鑒國外實踐經(jīng)驗,結(jié)合中國國情,,對影響PPP模式成功的關(guān)鍵因素進(jìn)行分析。公共項目采用PPP模式,,成功的關(guān)鍵在于政府正確地行使職能,,通過合同確立恰當(dāng)?shù)募顧C(jī)制,,明確公私雙方的權(quán)利,、義務(wù)與責(zé)任,,對風(fēng)險進(jìn)行合理分擔(dān),,以及必要的環(huán)境與機(jī)構(gòu)支撐,。 中國論文網(wǎng) http://www./2/view-665589.htm 關(guān)鍵詞 公私伙伴關(guān)系 激勵機(jī)制 風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制 一,、引言 公私伙伴關(guān)系(Public Private Partnership,,PPP)模式是公用事業(yè)民營化廣泛采用的一種融資及管理機(jī)制,,泛指為提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的項目或服務(wù),,公共部門和私人部門建立的一種伙伴關(guān)系。在PPP理念下,,具體項目的實現(xiàn)方式,,可以采取建造―運(yùn)營―轉(zhuǎn)讓(Build- Operate- Transfer, BOT)、轉(zhuǎn)讓―運(yùn)營―轉(zhuǎn)讓(Transfer- Operate- Transfer, TOT),、設(shè)計―建造―融資―運(yùn)營(Design- Build- Finance- Operate, DBFO)等。 PPP理念在中國應(yīng)用較晚,。近年來,,從中央到地方,,各級政府相繼出臺了鼓勵非公有制經(jīng)濟(jì)投資公用事業(yè)的政策。一些地方在公路、水務(wù),、電力等公用事業(yè)領(lǐng)域嘗試采用了PPP模式,,如湖北襄荊高速公路,、香港地鐵,、長沙電廠、北京第十水廠,、北京地鐵四號線等,,取得了一定的經(jīng)驗。為了促進(jìn)PPP模式在中國的成功運(yùn)作,,本文對PPP模式成功的關(guān)鍵因素進(jìn)行分析,包括政府的重要作用,,在特許權(quán)協(xié)議中確立必要的激勵機(jī)制,以及必要的環(huán)境與機(jī)構(gòu)支撐,。 二,、政府的重要作用 在PPP模式下,,政府是特許權(quán)協(xié)議的當(dāng)事方之一,;另外,,政府要為項目的運(yùn)作提供穩(wěn)定的政治和法律環(huán)境。因此,,對比傳統(tǒng)公共項目建設(shè)模式,,政府在PPP項目中的職能應(yīng)轉(zhuǎn)變或調(diào)整。 首先,,政府必須更加謹(jǐn)慎地審核項目,,建立一個適合項目發(fā)展的合理、科學(xué),、透明的程序,,確立PPP的法律地位,通過市場機(jī)制選擇合作伙伴,,全面評估合作伙伴對基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)及運(yùn)營實力,,擇優(yōu)確定合作方,并鼓勵創(chuàng)新,。 PPP模式的核心是特許權(quán)協(xié)議,,政府部門應(yīng)在其中明確產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),但并不限定如何生產(chǎn)與提供,。私人部門根據(jù)政府部門的要求,,利用自身經(jīng)驗和優(yōu)勢編制建議書,進(jìn)行投標(biāo),,政府部門擇優(yōu)選取,。政府部門只規(guī)定所要的產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的做法留給私人部門很大的創(chuàng)新空間,私人部門有動力發(fā)展創(chuàng)新方法,,比如創(chuàng)新設(shè)計,、創(chuàng)新運(yùn)營方式等。這樣一方面滿足政府部門對產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的要求,另一方面,,精確計算整個特許權(quán)協(xié)議期的成本,,盡可能降低項目成本,以在競標(biāo)中獲勝,。 其次,,政府必須確定一種足夠謹(jǐn)慎的承諾機(jī)制,保證資產(chǎn)的安全性,,降低項目融資成本,,保證項目生產(chǎn)或運(yùn)營的可持續(xù)性,使私方的投資成本及運(yùn)營成本得以補(bǔ)償,,并獲得合理回報,。 英國Fazakeley監(jiān)獄和Bridgend監(jiān)獄PPP項目中,政府曾承諾,,在私人部門不能投保商業(yè)險的情況下,,政府充當(dāng)承保人。然而,,當(dāng)項目在運(yùn)營過程中,,因發(fā)生犯人騷亂和暴動,致使商業(yè)保險公司不愿為其續(xù)保時,,政府卻收回了原先的承諾,,致使私方無法承擔(dān)大幅提高的監(jiān)獄運(yùn)營成本,最終導(dǎo)致了該項目的被迫終止,。 第三,,政府職能必須確定一個清楚的邊界,包括資產(chǎn)的邊界及監(jiān)管的邊界,,如市場準(zhǔn)入監(jiān)管,、價格監(jiān)管、普遍服務(wù)監(jiān)管等,,以效率監(jiān)管作為有效監(jiān)管的前提和保證,。這一切的實現(xiàn)需要政府具備較高的公共管理能力。 北京地鐵四號線項目采用了PPP模式,,在監(jiān)管,、定價及公私權(quán)利與義務(wù)方面,政府顯示了較強(qiáng)的公共管理能力,。該項目全部建設(shè)內(nèi)容被劃分為A,、B兩部分。A部分主要為土建工程的投資和建設(shè),,由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司子公司四號線公司來完成,;B部分包括車輛,、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備的投資和建設(shè),,由“港鐵―首創(chuàng)聯(lián)合體”組建的京港地鐵公司來完成,。四號線建成后,京港地鐵公司負(fù)責(zé)運(yùn)營管理,,通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。在建設(shè)期內(nèi),,市政府按照《特許經(jīng)營協(xié)議》規(guī)定,,監(jiān)督四號線公司和京港地鐵公司完成土建部分以及機(jī)電設(shè)備部分的建設(shè)。在特許運(yùn)營期內(nèi),,由市政府制定并頒布四號線運(yùn)營票價政策,,并根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適時調(diào)整票價,按有關(guān)運(yùn)營和安全標(biāo)準(zhǔn)對特許公司進(jìn)行監(jiān)管,。在發(fā)生涉及公共安全等緊急事件時,,市政府有權(quán)介入。如果特許公司未履行《特許經(jīng)營協(xié)議》規(guī)定的義務(wù),,市政府可以采取包括收回特許權(quán)在內(nèi)的制裁措施,。同時,市政府也要履行《特許經(jīng)營協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)并承擔(dān)責(zé)任,。北京市政府對北京地鐵四號線PPP項目的有力監(jiān)管和明晰的權(quán)責(zé)劃分,,將是該項目成功實施的有力保障。 三,、在特許權(quán)協(xié)議中確立必要的激勵機(jī)制 根據(jù)北京市發(fā)改委組織的英國考察團(tuán)《PPP模式發(fā)祥地考察報告》,,英國采用傳統(tǒng)模式進(jìn)行的公共項目建設(shè)中,只有30%的項目按期完工,,也只有27%的項目沒有超過預(yù)算,,其中的主要原因一是沒能被精確計算整個項目的前期成本;二是沒有采用恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險管理方法,,在建項目的任何困難和財務(wù)成本皆由政府來承擔(dān),;三是缺乏足夠的激勵機(jī)制。同樣,,超過70%的PPP項目按時完工,,沒有任何建筑費(fèi)用超支由政府部門來承擔(dān)。 PPP模式下,,在合同中確立相應(yīng)的激勵機(jī)制,,能很好地克服傳統(tǒng)公共項目建設(shè)超期與超支的缺點(diǎn)。 ?。ㄒ唬┟鞔_支付機(jī)制,,促使按時完工不超支 在PPP模式下,,尤其在政府直接購買服務(wù)的項目中,私人部門只有在提供政府要求的產(chǎn)品或服務(wù)后,,才能獲得政府的支付,。在基礎(chǔ)設(shè)施建成和提供服務(wù)之前,政府并不支付,。因此,,私人部門會盡可能地按期完工項目,以及早獲得支付,。同時,,政府部門支付的只是私人部門已提供服務(wù)的費(fèi)用,并不支付私人部門造成的項目超支費(fèi)用,。因此,,私人部門會在投標(biāo)時非常謹(jǐn)慎地計算整個合同期的費(fèi)用,主動將其控制在合理的范圍內(nèi),。 ?。ǘ┟鞔_獎懲機(jī)制,確保產(chǎn)品或服務(wù)符合公共部門標(biāo)準(zhǔn) 在PPP模式下,,如果私人部門提供的產(chǎn)品或服務(wù)不能達(dá)到最初合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),,政府將對其進(jìn)行懲罰,削減支付額,。例如,,通訊業(yè)的PPP項目中,如果信息技術(shù)運(yùn)行體系發(fā)生中斷的次數(shù)超過合同規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),,政府會通過罰金來削減支付,。另一方面,如果私人部門提供的產(chǎn)品或服務(wù)達(dá)到或超過最初合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),,則可以獲得一定比例的追加獎勵,。 如果私人部門提供的產(chǎn)品或服務(wù)持續(xù)低于合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),那么PPP合同將被終止,,公共項目或被政府接管,,或進(jìn)行再招標(biāo),由另外的私人部門接替,。這一獎懲機(jī)制對私人部門提供符合要求的產(chǎn)品或服務(wù)是一個極大的刺激,。由于私人部門以利潤最大化為目標(biāo),當(dāng)其行為危及這一目標(biāo)時,,私人部門有完全的主動性去修正偏離目標(biāo)的行為,。 英國財政部曾對運(yùn)行的500多個PPP項目進(jìn)行,調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,,當(dāng)項目提供的服務(wù)不能滿足合同要求的標(biāo)準(zhǔn)而受到支付削減的懲罰后,,幾乎所有受懲罰的項目隨后提供的服務(wù)都達(dá)到了合同要求,,72%的受懲罰項目甚至在受罰后,提供比合同要求服務(wù)更好的服務(wù),。 ?。ㄈ┖侠戆才刨Y本結(jié)構(gòu),使私人部門各參與方利益一致 承包商的工期和質(zhì)量控制和設(shè)備供應(yīng)商的產(chǎn)品質(zhì)量控制,,是長期以來困擾傳統(tǒng)公共項目建設(shè)的主要問題之一,,也是PPP模式可以通過資本結(jié)構(gòu)安排有效解決的一個問題。 在傳統(tǒng)模式下,,公共項目建設(shè)承包商和設(shè)備供應(yīng)商在項目建成,,設(shè)備提供完畢后,公共項目的運(yùn)營是否順利和盈利,,與他們沒有直接關(guān)系。他們卻在業(yè)主方可承受的范圍內(nèi),,降低在建項目和設(shè)備質(zhì)量以增加他們的利潤,。承包商、設(shè)備供應(yīng)商和運(yùn)營商有各自的利益最大化目標(biāo),,彼此相互沖突,。而PPP模式下,可以由相關(guān)各方組成一個聯(lián)營體或特殊目的公司(SPV),,要求承包商,、設(shè)備供應(yīng)商和運(yùn)營商各持一定的股份,并通過一定的方式融資,。這樣,,在合同期內(nèi),公共項目的收入與承包商,、設(shè)備供應(yīng)商和運(yùn)營商密切相關(guān),,而公共項目的建設(shè)質(zhì)量和設(shè)備質(zhì)量直接影響項目的運(yùn)營收入,從而使承包商,、設(shè)備供應(yīng)商和運(yùn)營商利益目標(biāo)一致,,從一開始就關(guān)注項目在整個壽命期或合同期的表現(xiàn),全局考慮,,有效節(jié)約成本,,并及時修正缺陷。 ?。ㄋ模┐_定合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制 PPP項目投資金額大,,工期長,不確定因素多,,需要承擔(dān)的風(fēng)險很大,,由公共部門或私人部門任何一方單獨(dú)承擔(dān),,都不利于項目成功實施。如果都由私人部門承擔(dān),,一旦風(fēng)險產(chǎn)生,,項目實施困難,甚至以失敗告終,,政府也會成為項目失敗的受害者,。如果都由政府部門承擔(dān),則會造成私人部門因風(fēng)險軟約束而導(dǎo)致建設(shè)和經(jīng)營的低效率,。因此,,為確保PPP項目成功,相關(guān)風(fēng)險必須在公共部門和私人部門間合理地分擔(dān),。風(fēng)險分擔(dān)的一般原則是:每一風(fēng)險應(yīng)該由最能控制該風(fēng)險發(fā)生的一方承擔(dān),,具體來看,風(fēng)險應(yīng)與承擔(dān)能力相適應(yīng),;風(fēng)險應(yīng)與控制力相稱,;風(fēng)險應(yīng)與投資者參與程度相協(xié)調(diào);風(fēng)險應(yīng)與收益相對應(yīng),;風(fēng)險不處理與造成的損失相對稱,;風(fēng)險處理與對項目經(jīng)濟(jì)性影響相適應(yīng)。 PPP模式下,,政府要對公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供承擔(dān)責(zé)任,,強(qiáng)調(diào)保護(hù)公共利益,在“共贏”理念下,,實行合理的風(fēng)險分擔(dān),。同時,確立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制,,能夠使私人部門盡量采用生產(chǎn)手段和自身高效經(jīng)營來降低風(fēng)險,,而不是靠向政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險,從而保證項目的順利實施,,避免私人部門因風(fēng)險軟約束造成建設(shè)經(jīng)營的低效率,。而政府承擔(dān)一定的風(fēng)險,使私人部門的贏利有一定程度的保障,,也能提高私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性,。 以香港迪斯尼主題公園PPP項目為例,香港特區(qū)政府與華特迪斯尼公司于1999年12月簽約修建香港迪斯尼主題公園,,同時成立香港國際主題公園有限公司作為該主題公園的開發(fā)商和運(yùn)營商,,特區(qū)政府擁有該公司57%的股權(quán),華特迪斯尼擁有43%的股權(quán),。公園已于2005年9月對外開放,。此項目中,,港府負(fù)責(zé)工程征地事宜及前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),私方負(fù)責(zé)公園的建造和運(yùn)營,,風(fēng)險分擔(dān)情況如表1所示,。其事前合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制體現(xiàn)了“由最能控制該風(fēng)險發(fā)生的一方承擔(dān)的原則”,從而實現(xiàn)了如期竣工開放和當(dāng)前良好的運(yùn)營狀況,。 相反,,如果將風(fēng)險過多地集中于某一方,風(fēng)險一旦發(fā)生,,過多承擔(dān)風(fēng)險的一方極易無力承擔(dān)風(fēng)險,,從而造成整個項目的失敗。 由安然公司投資并設(shè)立項目公司建設(shè)的大博電廠是印度國內(nèi)當(dāng)時最大的BOT項目,。項目建于印度最大城市孟買的所在地馬哈拉斯特拉邦,,由工程承包商柏克德承建,通用電氣公司提供設(shè)備,,前景非常好,。項目公司與馬邦電力局(國營)簽定了政府特許售電協(xié)議,協(xié)議規(guī)定:電價全部以美元結(jié)算,;大博電廠建成后所發(fā)的電由馬邦電力局購買,規(guī)定了最低的購電量以保證電廠的正常運(yùn)行,;在一定條件下,,電價將按照發(fā)電成本進(jìn)行調(diào)整;馬邦政府對項目公司提供擔(dān)保,,并由印度政府對馬邦政府提供的擔(dān)保進(jìn)行反擔(dān)保,。這樣,幾乎所有的匯率風(fēng)險,、市場風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移到了印度政府一方,。 正當(dāng)項目建設(shè)時,亞洲金融危機(jī)爆發(fā),,盧比對美元迅速貶值40%以上,,導(dǎo)致了大博電廠過高的上網(wǎng)電價,并最終迫使馬邦電力局不得不用接近于其他來源兩倍的電價購買大博電廠發(fā)出的電力,。2000年世界能源價格上漲時,,這一差價上升到近4倍。到2000年11月,,馬邦電力局已瀕臨破產(chǎn),,因而開始拒付大博電廠的電費(fèi)。根據(jù)協(xié)議,,先是馬邦政府,,繼而印度聯(lián)邦政府臨時撥付了部分款項,,兌現(xiàn)了所提供的擔(dān)保與反擔(dān)保,然而,,他們卻無法承擔(dān)繼續(xù)兌現(xiàn)其承諾所需要的巨額美元資金,,不得不拒絕繼續(xù)撥款,導(dǎo)致該項目以失敗告終,。該項目的失敗是與該項目不合理的風(fēng)險分配結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起的,。 四、必要的環(huán)境與機(jī)構(gòu)支撐 ?。ㄒ唬┝⒎? 清晰,、完整和一致性的政策法規(guī)是PPP模式有效運(yùn)作并發(fā)揮其優(yōu)勢的必要保證。目前,,世界上專門就PPP或PFI立法的國家中,,既有英國、法國,、葡萄牙,、希臘、日本,、韓國以及美國18個州等發(fā)達(dá)國家或地區(qū),,也有巴西、阿根廷等發(fā)展中國家,。中國目前尚無針對PPP模式的專門立法,。盡管建設(shè)部令第126號頒發(fā)的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》已自2004年5月1日起施行,2005年2月,,國務(wù)院又出臺了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》,,明確提出允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,但這些只是綱領(lǐng)性文件,,現(xiàn)實的操作還需配套辦法或?qū)嵤┘?xì)則的出臺,。從更高的層次來說,一部專門的PPP法律才是我國特許權(quán)經(jīng)營制度發(fā)展的基礎(chǔ),。 ?。ǘ┏珜?dǎo)誠信 公私伙伴關(guān)系模式下,公私彼此的合作應(yīng)建立在平等誠信的基礎(chǔ)上,,私人部門不能拋開服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行惡性價格競爭,,政府也不能以管理者的身份獲取強(qiáng)勢談判地位,更不能人為壓低貼現(xiàn)率而擠壓私人部門的合理利潤,;當(dāng)合同中沒有明確的事項,,尤其是一些難以預(yù)測的事件發(fā)生時,雙方應(yīng)在誠信的基礎(chǔ)上去共同解決。 誠信是對契約安排機(jī)制的有益補(bǔ)充,,發(fā)生爭端時,,爭議雙方如能在誠信基礎(chǔ)上友好解決,不僅能夠有效節(jié)約費(fèi)用,,而且能夠減少對抗情緒,,有利于項目的順利進(jìn)行和公私雙方的共同利益。 ?。ㄈ┙I(yè)機(jī)構(gòu),,切實提高公共部門管理能力 采用PPP模式,需要長時間評估,,進(jìn)行復(fù)雜的合同談判,,實現(xiàn)合理的風(fēng)險分擔(dān),并實行有效監(jiān)管來防微杜漸,。因此,,政府推進(jìn)PPP模式非常需要專業(yè)機(jī)構(gòu)的支持。 多數(shù)積極推進(jìn)PPP模式的國家都建有專門的機(jī)構(gòu),,比如英國,、愛爾蘭、意大利,、德國,、日本、菲律賓,、澳大利亞,、加拿大等,其中以英國最為典型,。英國為了促進(jìn)PPP模式發(fā)展,于2000年6月成立了伙伴關(guān)系公司(Partnerships UK, PUK),。PUK51%的股份為私人機(jī)構(gòu)持有,,49%的股份由政府持有,董事會有3名執(zhí)行董事和6名非執(zhí)行董事,,其中2名是財政部指定的,。PUK的主要目標(biāo)是向政府提供訓(xùn)練有素的專家,確認(rèn)并移除成功實施某一特定PPP項目的障礙,。政府通過建立PUK,,獲得了一批來自公共部門和私人部門的具有PPP經(jīng)驗的專家,保證了PPP項目的成功實施,。 ?。ㄗ髡邌挝唬禾旖虼髮W(xué)管理學(xué)院) 參考文獻(xiàn) Chris Croome, 2004. “Private Finance Initiative and Public Private Partnership: What future for public service?”. http://www.center.省略. HM Treasury, 2006. “PFI: strengthening long-term partnerships”. The Stationery Office, London, pp.3. Shen L Y, Platten A and Deng X P, 2006. “Role of public private partnerships to manage risks in public sector projects in Hong Kong”. International Journal of Project Management, 7, pp. 587-594.
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