正確認(rèn)定土地權(quán)屬爭議的政府先行處理程序

【裁判要旨】根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議,，應(yīng)當(dāng)先由政府處理。當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理決定不服,，才可以向人民法院提起行政訴訟,。在當(dāng)事人都持有爭議土地的權(quán)屬證書，但兩份土地權(quán)屬證書的頒發(fā)部門不同,，且無法肯定兩份權(quán)屬證書孰真孰偽的情況下,，如政府已對(duì)一方當(dāng)事人提出的土地權(quán)屬調(diào)處申請(qǐng)依法立案調(diào)查，應(yīng)當(dāng)先由政府進(jìn)行處理,。另一方當(dāng)事人此時(shí)以政府頒發(fā)土地使用權(quán)證的行為違法,，侵犯其合法權(quán)益為由提起行政訴訟的，人民法院不宜受理,。

　　【案號(hào)】　一審：廣東省云浮市中級(jí)人民法院（2007）云中法行初字第9號(hào)

　　　  　　  二審：廣東省高級(jí)人民法院（2007）粵高法行終字第69號(hào)

　　一,、基本案情

　　上訴人（原審被告）：云安縣人民政府。

　　被上訴人（原審原告）：馮子細(xì),。

　　原審第三人：曾慶林,。

　　馮子細(xì)獲知云安縣人民政府向曾慶林頒發(fā)了云縣府國用[1997]字第0200065號(hào)《國有土地使用證》，遂以該證記載的土地使用權(quán)范圍與其已經(jīng)領(lǐng)取的云國用（95）字第0900017號(hào)《國有土地使用證》記載的土地使用權(quán)范圍部分重疊為由,，于2006年10月31日向云浮市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議,，請(qǐng)求撤銷云縣府國用[1997]字第0200065號(hào)《國有土地使用證》。2007年1月18日,，曾慶林向云安縣人民政府遞交《土地權(quán)屬爭議申請(qǐng)書》,，要求對(duì)云安縣人民政府對(duì)其與馮子細(xì)的土地權(quán)屬進(jìn)行調(diào)處。同年1月25日,，云安縣人民政府立案受理了曾慶林的申請(qǐng),。1月29日，云浮市人民政府以復(fù)議期間曾慶林對(duì)馮子細(xì)的土地使用證提出異議,，且云安縣人民政府已受理為由對(duì)復(fù)議申請(qǐng)終止審理,。馮子細(xì)遂將云安縣人民政府訴至云浮市中級(jí)人民法院。

　　二,、審理情況

　　云浮市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為,，1,、馮子細(xì)主張?jiān)瓢部h人民政府頒發(fā)云縣府國用[1997]字第0200065號(hào)《國有土地使用證》給第三人曾慶林的行為違法，要求撤銷該《國有土地使用證》,，并不是與第三人發(fā)生土地權(quán)屬爭議,，不屬于法律法規(guī)規(guī)定必須進(jìn)行復(fù)議程序的案件。2,、云安縣人民政府是否已受理曾慶林的申請(qǐng),，不影響馮子細(xì)對(duì)云安縣人民政府核發(fā)云縣府國用（1997）字第0200065號(hào)《國有土地使用證》給第三人的具體行政行為所提起的行政訴訟。馮子細(xì)現(xiàn)起訴的是云安縣人民政府核發(fā)云縣府國用（1997）字第0200065號(hào)《國有土地使用證》給曾慶林的具體行政行為,。至于云安縣人民政府現(xiàn)受理曾慶林提出的“土地糾紛”以及云安縣人民政府對(duì)該“土地糾紛”的處理均屬新的具體行政行為,，這些新的具體行政行為均不影響馮子細(xì)對(duì)云安縣人民政府發(fā)證給第三人的具體行政行為所提起的訴訟。3,、馮子細(xì)經(jīng)云浮市人民政府批準(zhǔn),，辦理了云國用（95）字第0900017號(hào)《國有土地使用證》，而云安縣人民政府和第三人曾慶林均沒有提供證據(jù)否定馮子細(xì)已取得的云國用（95）字第0900017號(hào)《國有土地使用證》的真實(shí)性和合法性,，故對(duì)馮子細(xì)已取得云國用（95）字第0900017號(hào)《國有土地使用證》的事實(shí)予以認(rèn)定。4,、第三人曾慶林的云縣府國用（1997）字第0200065號(hào)《國有土地使用證》所記載土地的位置在馮子細(xì)云國用（95）字第0900017號(hào)《國有土地使用證》的范圍內(nèi),，有陸石煉、劉英等人簽名的證明書,、證人證言及現(xiàn)場勘查筆錄為證,，予以認(rèn)定。5,、云安縣人民政府向第三人曾慶林頒發(fā)云縣府國用[1997]字第0200065號(hào)《國有土地使用證》的行為事實(shí)不清,、證據(jù)不足、違反法定程序,。且該證所記載的土地在馮子細(xì)的土地使用證的用地范圍內(nèi),，屬重復(fù)發(fā)證。據(jù)此判決：撤銷云安縣人民政府核發(fā)給第三人曾慶林的云縣府國用[1997]字第0200065號(hào)《國有土地使用證》,。

　　云安縣人民政府不服一審判決,，向廣東省高級(jí)人民法院提起上訴。

　　二審期間,，云安縣公安局向云浮市國土局發(fā)出調(diào)取證據(jù)通知書,，要求調(diào)取云國用（95）字第0900016、0900017號(hào)土地使用證的征地,、辦證及相關(guān)稅費(fèi)繳交情況資料,、地籍檔案資料以及1995年以來云浮市政府土地使用證專用章的印章印模。云浮市國土局答復(fù)云安縣公安局,，稱沒有查到云國用（95）字第0900016,、0900017號(hào)的檔案資料,。云浮市國土局云城區(qū)分局于同年10月9日也向云安縣公安局出具了證明，稱沒有查到云國用（95）字第0900016,、0900017號(hào)土地使用證的有關(guān)地籍檔案資料以及該證的征地,、辦證及相關(guān)稅費(fèi)繳交的資料。10月11日,，云安縣公安局以馮子細(xì)涉嫌偽造國家公文,、印章詐騙罪為由，對(duì)馮子細(xì)進(jìn)行刑事立案偵查,。11月8日,，馮子細(xì)被云安縣公安局刑事拘留。

　　廣東省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議,，由當(dāng)事人協(xié)商解決,；協(xié)商不成的，由人民政府處理,。單位之間的爭議,，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間,、個(gè)人與單位之間的爭議,，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的,，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi),，向人民法院起訴?！备鶕?jù)調(diào)查,，云浮市國土資源局和云浮市國土資源局云城區(qū)分局均稱沒有查到馮子細(xì)所持有的云國用（95）字第0900017號(hào)土地使用證的有關(guān)地籍檔案資料以及該證的征地、辦證,、相關(guān)稅費(fèi)繳交的資料,。在馮子細(xì)提起本案訴訟之前，曾慶林已經(jīng)向云安縣人民政府申請(qǐng)涉案土地權(quán)屬調(diào)處,，云安縣人民政府也已受理了曾慶林的申請(qǐng),。馮子細(xì)所持有的云國用（95）字第0900017號(hào)《國有土地使用證》是否真實(shí)以及該證的土地使用權(quán)四至范圍是否與曾慶林持有的云縣府國用[1997]字第0200065號(hào)《國有土地使用證》的四至范圍部分重疊等，屬于云安縣人民政府在處理涉案土地權(quán)屬糾紛時(shí)應(yīng)當(dāng)查清的事項(xiàng),。因此,，本案實(shí)質(zhì)上仍屬于土地使用權(quán)的權(quán)屬爭議，依法應(yīng)先由當(dāng)?shù)厝嗣裾幚?。馮子細(xì)在云安縣人民政府受理涉案土地確權(quán)申請(qǐng)后仍提起訴訟,，不符合起訴條件，原審法院受理本案并作出實(shí)體判決不妥。綜上,，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第七十九條第（一）項(xiàng)的規(guī)定,，裁定：撤銷原審判決；駁回被上訴人馮子細(xì)的起訴,。

　　三,、評(píng)析

　　一、本案是否存在復(fù)議前置程序的問題,。

　　本案審理過程中,，云安縣人民政府認(rèn)為本案存在復(fù)議前置程序，理由是：根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款有關(guān)“公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地,、礦藏、水流,、森林,、山嶺、草原,、荒地,、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的,，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議,；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”的規(guī)定,，馮子細(xì)應(yīng)當(dāng)在云安縣人民政府完成涉案土地的調(diào)查并作出處理決定后，再申請(qǐng)行政復(fù)議,，對(duì)復(fù)議決定不服的才能向法院提起訴訟,。

　　對(duì)此問題，最高人民法院曾向山西省高院作出《關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》（法釋[2003]5號(hào)）：“根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定,，公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏,、水流,、森林、山嶺,、草原,、荒地、灘涂,、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為,，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后,，才可以向人民法院提起行政訴訟,，但法律另有規(guī)定的除外,；對(duì)涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的,，不適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定,。”批復(fù)明確了只有行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地,、礦藏,、水流、森林,、山嶺,、草原、荒地,、灘涂,、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，才能夠成為復(fù)議前置程序的對(duì)象,。而所述具體行政行為僅指行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的確權(quán)決定,，不包括行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為,?！?而批復(fù)中所謂的“確認(rèn)”，是指當(dāng)事人對(duì)自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭議后,，行政機(jī)關(guān)對(duì)爭議的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)所作的確權(quán)決定,。有關(guān)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可性質(zhì),，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi),。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證書的行為不屬于復(fù)議前置的情形,。4

　　應(yīng)當(dāng)說,，批復(fù)將行政復(fù)議程序限定在特定的行政行為上，即行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律,、法規(guī)的授權(quán),，以具體行政行為的形式，對(duì)公民之間,、單位之間,，或公民與單位之間的權(quán)利歸屬爭議，通過調(diào)查取證,，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,，將爭議權(quán)利在爭議各方之間進(jìn)行權(quán)威性分配的行為。從學(xué)理上說，這種行為屬于行政裁決,，系行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán),，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的,、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查,，并作出裁決的行政行為。5因此,，《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定的復(fù)議前置適用的前提是確權(quán)行為的存在,，而確權(quán)行為的基礎(chǔ)是權(quán)利歸屬爭議即民事糾紛的存在。

　　本案的被訴具體行政行為是頒發(fā)土地使用權(quán)證的行為,，屬于行政許可性質(zhì),。行政許可是賦予行政相對(duì)人新的權(quán)利，不以權(quán)屬爭議存在為前提,，所以云安縣人民政府主張本案應(yīng)當(dāng)適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定的復(fù)議前置程序的理由不能成立,。

　　二、本案是否存在行政先行處理程序的問題,。

　　行政先行處理,，是指當(dāng)平等民事主體之間產(chǎn)生民事糾紛之后，先由行政機(jī)關(guān)介入進(jìn)行調(diào)查處理,，對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理不服的,，再由當(dāng)事人以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟，施行權(quán)利救濟(jì)的法律制度,。行政先行處理行為屬于上述行政裁決的概念,，只不過是法律要求行政裁決必須前置。行政先行處理的意圖在于通過賦予行政機(jī)關(guān)先行解決民事糾紛的一定權(quán)力,，最大程度地發(fā)揮行政執(zhí)法功能,，及時(shí)化解民間矛盾糾紛，同時(shí)也減輕法院大量裁判案件的壓力,。

　　我國法律設(shè)定了大量行政裁決程序，如《專利法》,、《藥品管理法》等,，但規(guī)定行政裁決必須前置的卻不多，《土地管理法》是其中比較典型的一部法律,?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決,；協(xié)商不成的,，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級(jí)以上人民政府處理,；個(gè)人之間,、個(gè)人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理,。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的,，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴,?！币虼耍恋貦?quán)屬爭議必須由政府先行處理,。本案的被訴具體行政行為是云安縣人民政府為第三人曾慶林頒發(fā)《土地使用權(quán)證書》的行為,，一審法院認(rèn)為馮子細(xì)的起訴并不構(gòu)成土地權(quán)屬爭議，因而不適用《土地管理法》的規(guī)定,。這確實(shí)引發(fā)了如何正確認(rèn)定土地使用權(quán)爭議和先行處理程序的問題,。

　　筆者認(rèn)為，對(duì)此問題應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體案件進(jìn)行分析認(rèn)定,。通常情況下,，當(dāng)事人對(duì)政府頒發(fā)土地權(quán)屬證書的行為不服，不應(yīng)由政府先行處理,，因?yàn)檫@種情況下不屬于權(quán)屬爭議,，因?yàn)橥恋貦?quán)屬已經(jīng)被政府發(fā)證行為所肯定，受法律保護(hù),。如前述,，發(fā)證行為是初始登記，屬于行政許可性質(zhì),，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi),。當(dāng)事人對(duì)發(fā)證行為不服的，無需再經(jīng)過政府確權(quán)程序,，此為其一,；其二，土地證既然由政府頒發(fā),，就應(yīng)由法院進(jìn)行審查,，不能由政府對(duì)自己的頒證行為進(jìn)行審查裁斷，否則有違公平正義,。但是,，在土地權(quán)屬證書的發(fā)證機(jī)關(guān)不同，且相關(guān)發(fā)證機(jī)關(guān)均無法肯定當(dāng)事人證書是否真實(shí)有效的情況下,，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定當(dāng)事人之間存在土地權(quán)屬爭議,，由政府先行處理更為妥當(dāng),。因?yàn)樵谶@種情況下，法院無從判斷當(dāng)事人持有的土地使用權(quán)證的真實(shí)有效性,，也就無法判斷各方所持有的證書記載的權(quán)屬范圍是否重復(fù),，此時(shí)撤銷任何一方的土地證都可能存在問題。

　　本案中,，在馮子細(xì)持有的證書的發(fā)證機(jī)關(guān)都未能肯定其證書是否真實(shí)有效的情形下,，即馮子細(xì)的證書的真實(shí)有效性尚不明確時(shí)，一審法院輕易作出撤銷第三人證書的做法不妥當(dāng),。這種情況下,，有關(guān)政府既然已經(jīng)受理了民事主體當(dāng)事人的權(quán)屬爭議調(diào)處請(qǐng)求，法院還是應(yīng)當(dāng)尊重政府的行政權(quán)力,，交由政府先行處理為宜,。本案給我們的啟示是，行政訴訟中需要正確把握司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系,。

  （執(zhí)筆人：廣東省高級(jí)人民法院行政庭    劉德敏）