在協(xié)調(diào)和處理民族關系時，將民族事務納入法治軌道,，堅持依法治理,，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾,，是貫徹黨的民族政策,，保障少數(shù)民族合法權益,，鞏固和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關系的關鍵。

　　將各政權機關及公務人員和社會主體的行為納入法治軌道,，促使其認可和接受憲法和法律,，養(yǎng)成嚴格遵循法律要求參與社會公共事務的行為習慣，是實現(xiàn)民族事務法治化治理的要義和關鍵,。

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確指出,，“堅持和完善民族區(qū)域自治制度”，“貫徹黨的民族政策,，保障少數(shù)民族合法權益,，鞏固和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關系”，是“加強社會主義民主政治制度建設”的重要任務,?！稕Q定》同時指出，應“緊緊圍繞堅持黨的領導,、人民當家做主,、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化,、規(guī)范化,、程序化，建設社會主義法治國家,，發(fā)展更加廣泛,、更加充分、更加健全的人民民主”,。因此,，在協(xié)調(diào)和處理民族關系時，將民族事務納入法治軌道,，堅持依法治理,，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾,，是貫徹黨的民族政策,，保障少數(shù)民族合法權益，鞏固和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關系的關鍵,。

　　那么,，在實踐中應當怎樣推進民族事務治理的法治化呢？《決定》指出,，“建設法治中國,，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政,、依法行政共同推進,，堅持法治國家,、法治政府、法治社會一體建設,?！币虼耍瑢⒏髡鄼C關及公務人員和社會主體的行為納入法治軌道,，促使其認可和接受憲法和法律，養(yǎng)成嚴格遵循法律要求參與社會公共事務的行為習慣,，是實現(xiàn)民族事務法治化治理的要義和關鍵,。民族事務能否實現(xiàn)法治化治理，需要滿足兩個根本條件：一是適應于民族事務治理需要的法律制度是否建立,，各政權機關及公務人員和社會主體的相關行為是否被納入法律控制范疇,；二是適應于法治要求、保障已經(jīng)制定的法律在現(xiàn)實生活中得到有效實施的法律實施機制是否建立,。

　　自新中國成立尤其是改革開放以來,，在中央和地方政權機關的共同推動下，我國制定了較為完備的中國特色的民族法律法規(guī)體系,，建立了較為完備的法律實施機制,，社會主體已經(jīng)具備了一定的法律意識和法律能力，為通過法律手段調(diào)整民族關系,、管理民族事務奠定了堅實基礎,。但實踐中，民族事務治理能否有效地實現(xiàn)法治化,，還取決于以下幾個方面：1.立法機關能否適應于社會發(fā)展需要對法律制度進行適時修改和完善,。2.在有法可依的前提下，行政機關能否將管理和服務行為限定在法律許可的范圍之內(nèi),，嚴格按照法定職權和程序要求開展行政執(zhí)法活動,，確保執(zhí)法公平。3.在各類訴訟和調(diào)解活動中,，司法機關能否嚴格按照法定職權和程序要求開展司法活動,，確保司法公正。4.社會主體能否嚴格按照法定權利和義務要求參與社會公共生活,，在發(fā)生糾紛和矛盾時能否選擇合法路徑和方法維護自身權益,，人民調(diào)解組織和其他民間糾紛解決機制的主導者和參與者能否將糾紛解決限定在憲法和法律的基本原則和精神的約束之下。

及時修改完善法律法規(guī),，加強責任機制建設,，促進民族地區(qū)依法行政

　　是否“有法可依”，是民族地區(qū)政府能否做到依法行政的根本前提,。因此,，《決定》強調(diào)應充分“發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”,，“完善中國特色社會主義法律體系”。從當下的民族法律法規(guī)體系的建設情況來看,，雖然在中央層面已經(jīng)形成了較為完備的制度體系,，在地方層面也制定了相應的實施細則，為民族地區(qū)依法行政提供了法律依據(jù),，但從民族法律法規(guī)體系的具體內(nèi)容來看,，仍然存在以下問題需要進一步修正和完善。

　　一是中央和地方享有立法權的國家機關應按照法定職權和程序,，對民族法律法規(guī)體系中界定民族自治地方政府權力的規(guī)則進行修改和完善,。中央國家機關應重點解決由于法律規(guī)定不明確或者不同的規(guī)范性法律文件之間存在沖突致使民族自治地方政府難以行使權力的問題。省級國家機關應當重點解決好相關法律,、行政法規(guī)和規(guī)章在地方層面的實施細則和辦法的修改和完善問題,，民族自治地方人大應重點解決好自治條例和單行條例的制定、修改和完善問題,。只有解決好這三個層次的法律供給,，才能在根本上解決民族自治地方政府依法行政的根本前提。

　　二是中央立法機關應加強民族自治地方政府怠于行使權力而應承擔的法律責任的制度建設,，以為依法行政提供有效的制度保障,。雖然從整體性法律的角度講，對民族自治地方政府怠于行使自治權的法律責任可以依據(jù)刑法和行政法等相關法的規(guī)定進行追究,，但因缺乏與自治權有關的明確而系統(tǒng)的規(guī)定,，必然增加法律實施的困難，導致實踐中對濫用或者怠于行使自治權的行為缺乏有效約束,?！秶鴦赵簩嵤粗腥A人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第31、32條雖然涉及了這方面的問題,，但主要是對民族自治地方的上級政府的法律責任的規(guī)定,。因此，仍有必要對這些方面的法律責任予以專門規(guī)定,。

　　三是各級享有立法權的國家機關應加強保障人大及其常委會,、公民和社會組織有效監(jiān)督政府權力行使方面的制度建設。我國憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定,，各級人民政府和政府部門要自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督,，但迄今為止，地方層面并未建立起有效的監(jiān)督機制,。因此,，應完善對事關改革發(fā)展穩(wěn)定大局、人民群眾切身利益和社會普遍關心的熱點問題的專題報告和監(jiān)督制度。同時,，憲法雖然規(guī)定了公民和社會組織有批評和監(jiān)督政府的權利,，但迄今為止并未建立起有效的批評和監(jiān)督機制。因此,，應當拓寬公民和社會組織的監(jiān)督渠道和方式,，依法保障人民群眾監(jiān)督政府的權利。只有如此,，才能在根本上解決依法行政的動力和約束機制,。否則，依法行政只能流于形式,。

加強自治機關的自治意識和能力培養(yǎng),，強化上級國家機關的責任意識，保障自治權有效行使

　　為解決民族自治地方由于自然地理環(huán)境,、歷史發(fā)展水平和民族構(gòu)成等多種因素導致的經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的落后狀態(tài)對民眾生存與發(fā)展的制約問題,，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》不僅賦予了民族自治地方的自治機關廣泛的自治權,，而且明確規(guī)定中央或上級國家機關應該承擔的幫助職責。

    通過這些制度的實施,，雖然有力地促進了民族自治地方經(jīng)濟社會的全面發(fā)展,，群眾的生活水平也有了質(zhì)的飛躍，為妥善處理民族關系問題,，實現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展奠定了良好基礎,，但與其預設目標仍有明顯差距，民族自治地方仍然存在基礎設施建設滯后,、環(huán)境污染嚴重,、人口綜合素質(zhì)較低、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理,、經(jīng)濟總量較小,、政府財政收不抵支、建設資金嚴重不足,、人均收入水平較低,、貧困問題突出等諸多問題。

    要在根本上解決這些問題,，雖然離不開中央和上級政府的支持,，但更離不開民族自治地方內(nèi)在發(fā)展能力的塑造。因為外部支持在短期內(nèi)雖然可能對改善民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展狀況有著明顯效果,，但要獲得長期的可持續(xù)的發(fā)展,，必須通過內(nèi)在因素的作用將外部支持內(nèi)部化才能實現(xiàn)。在資源狀況、經(jīng)濟結(jié)構(gòu),、市場環(huán)境等因素既定的情況下,，要提升區(qū)域創(chuàng)新與發(fā)展能力，關鍵在于民族自治地方的自治機關能夠充分而有效地行使公共權力,，履行政府職責,，合理配置資源，為市場主體營造良好的發(fā)展空間,。為促進和保障自治機關充分有效地行使其自治權,，當下應重點解決好以下問題： 一是完善民主協(xié)商決策機制，妥善處理民族自治地方內(nèi)部的民族關系,；二是增強民族自治地方自治機關的自治意識和自治能力,，保障自治權的積極行使；三是強化上級國家機關的責任意識,，保障自治權的有效行使,。

合理利用本土資源，妥善處理習慣法與國家法的沖突,，有效化解矛盾

    由于自然地理環(huán)境和傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的影響,，歷史上形成的少數(shù)民族習慣法對當下少數(shù)民族的生產(chǎn)生活仍有重大影響。這些分布在政治,、經(jīng)濟,、文化、宗教等領域的習慣法規(guī)則,，構(gòu)成了特定民族的成員參與社會生活的基本準則,，是特定民族規(guī)范其成員的社會交往活動、解決成員之間的矛盾和糾紛,、維護秩序穩(wěn)定和社會安定,、促進民族發(fā)展的根本手段。而且,，由于這些行為規(guī)則是一個民族在其形成,、發(fā)展和演進過程中積淀下來的知識系統(tǒng)，不僅有一個比較完整的規(guī)則體系,，而且有一套解決社會糾紛,、保障規(guī)則運行的實施機制，具有相當?shù)姆€(wěn)定性,、權威性和有效性,，是其存在和發(fā)展不可或缺的重要基礎?！稕Q定》指出,，全面深化改革應當堅持“系統(tǒng)治理”、“依法治理”、“綜合治理”相結(jié)合,，“創(chuàng)新社會治理體制”,，“改進社會治理方式”，“實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié),、居民自治良性互動”,。因此，在裁斷社會糾紛,、化解社會矛盾時,，應充分發(fā)揮少數(shù)民族傳統(tǒng)糾紛解決機制的功能和作用，以增強糾紛裁斷的有效性,，減少社會治理成本,。但在重視少數(shù)民族習慣法及其實施機制在社會治理中的積極功能的同時，要克服習慣法萬能的傾向,，對這一機制的消極功能應給予足夠重視,。

    首先，由于民族地區(qū)仍然是多民族雜居區(qū),，不同民族在歷史發(fā)展進程中不僅形成了各具特色的傳統(tǒng)文化,，而且在傳統(tǒng)文化的影響下形成了各具特色的習慣法以及相應的規(guī)則實施機制。因此,，應當高度重視不同民族習慣法之間的差異和矛盾問題?！叭绻髅褡逶趦r值理念與行為規(guī)則方面的共性因素與國家法具有同一性,，就應以國家法為主導推進規(guī)則的統(tǒng)一。反之,，則應區(qū)分價值理念相同,、行為規(guī)則相同或者二者都存在差異等不同情形，通過行使法律變通權創(chuàng)制各民族都能夠接受的統(tǒng)一的行為規(guī)則體系,?！?/font>

    其次，由于客觀的外在因素的變化和影響,，某一特定少數(shù)民族群體的成員對該群體的習慣法的態(tài)度,，往往會經(jīng)歷一個從“認同與接受”到“不認同與不接受”的轉(zhuǎn)變過程，并分化為認同傳統(tǒng)習慣法的群體和不認同傳統(tǒng)習慣法的群體,，使得曾經(jīng)正當而有效的習慣法由于缺乏民眾的認同而失去普遍約束力,。因此，應當高度重視一個少數(shù)民族內(nèi)部不同成員之間對本民族的習慣法及其實施機制所存在的認同與拒斥等問題,。在認同習慣法的成員與不認同習慣法的成員之間發(fā)生糾紛時,，依據(jù)該群體的習慣法規(guī)則及其實施機制是無法對糾紛進行有效裁斷的，需要國家法及其實施機制介入這些領域，才能有效化解該領域的糾紛,。  

    再次,，在特定少數(shù)民族成員對本民族的習慣法及其實施機制仍然存在整體性認同的情形下，應在對其正當性與合理性進行甄別的基礎上,，區(qū)分不同的情形,，采取不同的處理方案。對與當代法律理念和人文精神相悖,、有較大社會危害性的行為和行為規(guī)范,，在立法中應予以禁止；對與當代法律理念和人文精神相符,，具有代表性的優(yōu)秀文化觀念,、風俗習慣，在立法中應予以提倡,；對與現(xiàn)行法律的具體規(guī)定有抵觸,，但不違背憲法和法律的基本原則的文化觀念、風俗習慣,，應尊重民族特點,，在立法中予以確認；對一些與社會文明不相容的習俗,，如果在民間仍有影響力,，并未喪失存在條件的，應在不違背憲法原則的前提下,，做適當變通,。

加強公民意識和國家認同教育，依法處理突發(fā)事件,，構(gòu)建和諧民族關系

    從微觀和現(xiàn)實性的角度講,，民族關系的好壞，大都是通過具有不同民族身份的公民關系的好壞表現(xiàn)出來并由其決定的,。而公民身份既是連接和溝通具有不同民族身份的個體的橋梁和紐帶,，也是對國家制定的民族政策進行正當性與合理性評價的邏輯起點。因此,，加強公民意識教育,，強化不同民族成員的公民認同和國家認同，對妥善處理具有不同民族身份的個體之間的關系和群體性的民族關系具有重要的現(xiàn)實意義,。

    而能否依法處理在民族地區(qū)發(fā)生的重大事件,，對生活在該地區(qū)的各民族成員的法律意識、公民意識和國家認同感的形成有著重大影響,。在多民族背景下,，規(guī)范和調(diào)整不同民族成員交往行為的規(guī)則只能是國家法律,。為加強各民族成員的法律意識、公民意識和國家認同感,，妥善處理具有不同民族身份的公民之間的交往關系,，在處理民族地區(qū)的一些突發(fā)事件時，應嚴格遵循憲法和法律的基本原則,。只有如此,，才能使得具有不同民族身份的公民超越差異性的習慣法的約束，樹立憲法和法律至上的觀念,，維護憲法和法律的權威,，為平等團結(jié)互助和諧的民族關系的構(gòu)建提供堅實的法治保障。

    在處理突發(fā)事件的過程中,，當為協(xié)調(diào)某一民族的習慣法與國家法的關系而對國家法進行變通時,，應防止對其他民族成員可能帶來的不利影響，乃至擴大不同民族之間在行為規(guī)則方面的差異,，助長特權思想的形成,。實踐中已經(jīng)存在這方面的問題，典型的例證是刑事法實踐中對“兩少一寬”刑事政策的理解和執(zhí)行的偏差,，引起同類案件因民族身份不同而處理不同的現(xiàn)象,。從法理上講，如果只有對國家法進行變通才能合理而有效地裁斷案件時,，應當以當事人的民族身份作為判斷依據(jù),，選擇和確定相應的法律規(guī)則裁斷案件。當涉案當事人具有相同民族身份時,，應以該民族的習慣法作為案件裁斷的依據(jù),。當涉案當事人具有不同民族身份時，除非他們的習慣法具有同一性,，否則就應依據(jù)中央立法機關制定的法律或者民族自治地方為變通法律制定的自治法規(guī)對案件進行裁斷。