作者簡介：李小博(1981—),女,中共河南省直機關(guān)黨校行管與法律教研室副教授,研究方向為民商法學(xué)、黨內(nèi)法規(guī),。

摘要：在城市社區(qū)治理中,，社區(qū)黨組織、基層政府（街道辦事處）,、居民委員會,、業(yè)主委員會、物業(yè)公司和社區(qū)社會組織共同承擔(dān)了社區(qū)治理的主要功能,，但多元主體間存在著權(quán)力交織,、自治權(quán)模糊、利益不協(xié)調(diào),、權(quán)責(zé)不清,、資源分配不均等問題。解決這些問題,，要完善法律法規(guī),，構(gòu)建有效銜接的規(guī)范體系；明確功能定位,，構(gòu)建邊界清晰的權(quán)責(zé)體系,。要在法治框架下理順多元主體間關(guān)系，實現(xiàn)社區(qū)善治,。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū),；多元主體關(guān)系；法治,；硬法,；軟法

社會治理是國家治理的重要內(nèi)容，城市社區(qū)治理是社會治理的基本單元,。自20世紀(jì)90年代中后期國家大規(guī)模的城市建設(shè)開始,，社區(qū)研究的價值逐漸被學(xué)者們關(guān)注。尤其是黨的十八屆三中全會提出實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)后,，社區(qū)治理研究成果更加豐富,。從現(xiàn)有成果來看，關(guān)于社區(qū)治理法治化的研究大多從治理的法治化目標(biāo)角度展開,，對多元主體間關(guān)系的分析多側(cè)重于沖突論的角度,，往往忽視了法治的框架。在社區(qū)治理中,，借助法治的力量,，從法治規(guī)范體系出發(fā),，理順多元主體在社區(qū)治理中的關(guān)系，仍有待深入研究并加以完善,。

實踐證明,，多元主體參與社區(qū)治理已成為城市社區(qū)治理的主流模式，社區(qū)黨組織,、基層政府（街道辦事處）,、居民委員會、業(yè)主委員會,、物業(yè)公司和社區(qū)社會組織共同承擔(dān)了社區(qū)治理的主要功能,，法律、政策和軟法規(guī)范共同為多元主體參與社區(qū)治理提供了法律依據(jù)和制度保障,。法治既是社區(qū)治理的重要目標(biāo),，也是社區(qū)治理的必要手段，能夠為多元主體關(guān)系的協(xié)調(diào)提供強制性和權(quán)威性的力量,。如果多元主體的關(guān)系未能納入法制軌道,，則多元利益關(guān)系引起的糾紛可能會使社區(qū)治理陷入矛盾交織的失序狀態(tài)。多元治理主體間能否實現(xiàn)良性互動,，直接影響著社區(qū)能否實現(xiàn)有效治理、達到善治的目標(biāo),。因此,，用法治理順多元主體之間的關(guān)系，不僅可以為我國城市社區(qū)治理提供新的研究角度,，豐富社區(qū)治理理論,，亦可以為城市社區(qū)治理各主體發(fā)揮作用、展現(xiàn)自身價值,、實現(xiàn)社區(qū)善治提供思路,。

一、城市社區(qū)多元主體關(guān)系困境

（一）權(quán)力交織的社區(qū)黨組織,、街道辦事處和居民委員會

社區(qū)黨組織,、街道辦事處和居民委員會三者基于權(quán)力運行而產(chǎn)生了兩種關(guān)系：一是街道辦 事處和居民委員會之間縱向的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。盡管現(xiàn)在的社區(qū)治 理理念已經(jīng)由管理轉(zhuǎn)為治理,，政 府職能從管理轉(zhuǎn)為公共服務(wù),，治理模式由政府主導(dǎo)型逐漸轉(zhuǎn)為“政府推動與社區(qū)自治結(jié)合型”，但居民委員會的工作經(jīng)費,、工作人員的生活補貼費都來源于街 道辦事處,，這意味著街道辦事處掌握著居民委員會的財權(quán)；同時,，居民委員會工作的開展受街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo),，雖然其法律性質(zhì)是自治性組織,，很多地方街道辦事處也將權(quán)力和管理職能下放，但在相關(guān)立法中,，居民委員會的自治范圍通常較為模糊,，街道辦事處對居民委員會的指導(dǎo)和幫助往往異化為干預(yù)，實踐中,，內(nèi)容種類繁多的社區(qū)工作仍然使得居民委員會受制于街道辦事處,，并帶有比較濃厚的行政色彩。二是社區(qū)黨組織和居民委員會之間橫向職能交叉,。社區(qū)黨組織和居民委員會本來是性質(zhì)不同,、職能不同的兩個部門，但在實踐中,，二者往往是分工不分家,，居民委員會主任和社區(qū)黨支部書記交叉任職或者職責(zé)重復(fù)，這雖然避免了工作中的沖突,，也為黨支部直接介入社區(qū)工作提供了方便,，但會導(dǎo)致黨的事務(wù)和行政事務(wù)不分、黨組織核心地位弱化,、組織動員能力弱化以及貫徹執(zhí)行能力弱化等問題,。

（二）自治權(quán)模糊的居民委員會和業(yè)主委員會

居民委員會和業(yè)主委員會的存在都源于“自治”的核心理念。居民委員會的自治地位源于法律賦予,，有法人資格,；業(yè)主委員會的自治權(quán)源于業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)，無法人資格,。兩者都代表業(yè)主的利益,，本該是互相補充和協(xié)作的關(guān)系，但在實踐中,，兩者關(guān)系出現(xiàn)了現(xiàn)實和想象的差距,。居民委員會帶有濃厚的行政色彩，實際承擔(dān)了大量基層政府的工作,，其工作立場影響了自治權(quán)的行使——居民常把居民委員會誤認為是政府組織,，業(yè)主委員會也認為居民委員會是代表政府對小區(qū)進行管理，不能真正依靠其達到有效自治的目的,，自己是居民選舉的真正代表,，應(yīng)具備獨立性。同時,，由于兩者職責(zé)分工不明確,，出現(xiàn)了重疊管理、無人管理,、相互推諉等情況,。根據(jù)法律規(guī)定,，居民委員會對業(yè)主大會召開、業(yè)主委員會選舉有指導(dǎo)和監(jiān)督的義務(wù),，業(yè)主委員會要支持和配合居民委員會開展群眾自治工作,。但實踐中，居民委員會的指導(dǎo)和監(jiān)督往往變成了管理,，甚至是取而代之,，業(yè)主委員會的支持和配合也就難以實現(xiàn)。

（三）利益不協(xié)調(diào)的業(yè)主委員會和物業(yè)公司

從法律關(guān)系看,，業(yè)主委員會代表全體業(yè)主行使管理權(quán),，并接受全體業(yè)主監(jiān)督；物業(yè)公司按照法定程序設(shè)立,，為社區(qū)提供物業(yè)服務(wù),。兩者是委托與被委托的合同關(guān)系。從經(jīng)濟關(guān)系看,，物業(yè)公司提供有償服務(wù),，業(yè)主支付相應(yīng)費用，兩者是平等的交易關(guān)系,。業(yè)主委員會和物業(yè)公司在為業(yè)主服務(wù),、構(gòu)建和諧社區(qū)、確保業(yè)主美好生活的目標(biāo)上是相同的,，是共生和合作監(jiān)督的關(guān)系,，但在實際生活中卻存在很大的矛盾。一方面,，業(yè)主委員會自身制度不健全。業(yè)主委員會成立難,、履職難,，法律地位尷尬，權(quán)利與義務(wù)不統(tǒng)一,，成員的專業(yè)性不強,，議事制度和決策機制不健全，議事規(guī)則難以落實,。這些問題使得有的業(yè)主委員會成為擺設(shè),，成員積極性不高,，物業(yè)管理中出現(xiàn)問題時難以處理,；有的業(yè)主委員會過分強調(diào)對物業(yè)管理的監(jiān)督作用，干涉物業(yè)公司的具體業(yè)務(wù),，造成雙方矛盾尖銳,。另一方面,，物業(yè)公司對社區(qū)事務(wù)推諉、拖沓,、懈怠的現(xiàn)象較為普遍,，尤其是對開發(fā)商遺留的歷史問題、小區(qū)共同財產(chǎn)收入的分配,、公共設(shè)施維護,、物業(yè)費以及停車費的收取、公共維修基金的使用,、私搭亂建現(xiàn)象和公共道德的維護等,，與業(yè)主的看法與利益要求不一致，導(dǎo)致業(yè)主委員會（業(yè)主）和物業(yè)公司之間的矛盾激化,。

（四）權(quán)責(zé)不清的居民委員會和物業(yè)公司

在社區(qū)治理中,，居民委員會與物業(yè)公司的職責(zé)范圍有相近性，因而聯(lián)系密切,，但兩者的組織形式、管理體制,、管理方法、工作出發(fā)點有很大的差異性,，因而很多時候并未形成相互支持、相互依靠,、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系,。居民委員會不支持物業(yè)公司的工作,、物業(yè)公司不配合居民委員會的要求的情況很普遍,，尤其是因職責(zé)分工不明確而產(chǎn)生相互推諉,、爭權(quán)奪利的情況很常見,。比如，居民委員會常要求物業(yè)公司配合自己完成政府交辦的各項任務(wù),，而物業(yè)公司認為很多職責(zé)超出了合同約定,，因此怨言頗多。在小區(qū)管理方面,，兩者都會從自身角度出發(fā)制定規(guī)則和辦法,，這為權(quán)利的不明確和矛盾的產(chǎn)生埋下了隱患。

（五）資源分配不均的居民委員會和社區(qū)社會組織

在“大政府,，小社會”的背景下,，政府部門掌握著大量服務(wù)資源,，權(quán)力的慣性導(dǎo)致其直接參與運營一些社會化的服務(wù)，社會組織提供服務(wù)的空間被壓縮,。盡管居民委員會與社區(qū)社會組織關(guān)系密切，會為這些社會組織提供物力和財力支持,，但很多社會組織籌資渠道單一,，能夠籌集社會資源并具有獨立盈利能力的社會組織比例不高，企業(yè)參與社區(qū)公益服務(wù)的意愿不強,，再加上這些社會組織的日常服務(wù)管理缺乏整體規(guī)劃,，參與社區(qū)治理的機會不均等，難以形成與社區(qū)治理相匹配的現(xiàn)代化服務(wù)體系,。因此,，社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理的效果難以達到理想狀態(tài)。

二,、理順城市社區(qū)多元主體關(guān)系的法治路徑

（一）完善法律法規(guī),，構(gòu)建有效銜接的規(guī)范體系

治理的主題在于規(guī)則秩序，以制度供給回應(yīng)現(xiàn)實治理需求,，推動多元共治規(guī)則化,。法治可以為多元主體互動提供規(guī)則，通過授權(quán)性規(guī)則和義務(wù)性規(guī)則,，為多元主體參與社區(qū)治理賦權(quán),、定責(zé)、劃界,，進行責(zé)任分配,，防止越權(quán)和不作為，保證各主體在規(guī)則體系內(nèi)有序開展活動,。

1.建立黨內(nèi)法規(guī)體系,。

實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，意味著治理要納入法治的軌道,，當(dāng)然也包含黨的治理方式的法治化。黨組織和黨員要真正樹立法治思維,，實現(xiàn)規(guī)則之治,。要通過黨內(nèi)法規(guī)加強自身建設(shè)，通過對內(nèi)規(guī)范黨組織和黨員的行為實現(xiàn)對外部事務(wù)的治理,。黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量和實施效果,，影響著其規(guī)范效力的發(fā)揮。因此,，在多元共治格局中,，既要提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量,，也要處理好黨內(nèi)法規(guī)同其他規(guī)范之間的關(guān)系，以優(yōu)化的規(guī)范結(jié)構(gòu)保障主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,。

2.完善法律規(guī)范體系,。

良法乃善治之前提，完備的城市社區(qū)治理法律規(guī)范體系是規(guī)制各主體間關(guān)系的前提和基礎(chǔ),。目前,，在國家立法層面，社區(qū)專項立法缺失,，應(yīng)當(dāng)通過制定《社區(qū)自治法》《社區(qū)組織法》等統(tǒng)一的專項立法,，為社區(qū)治理提供基本的法律依據(jù)。政府在社區(qū)治理中應(yīng)遵守“限權(quán)”原則,，通過劃定公權(quán)力的邊界,，解決政府因在權(quán)力、資源,、話語等方面的強勢和支配性地位而對社區(qū)自治造成的威脅,；對社會組織則應(yīng)“賦權(quán)，通過統(tǒng)一立法,，賦予業(yè)主委員會,、社區(qū)社會組織相應(yīng)的法律地位，對各主體的職責(zé)權(quán)限,、法律責(zé)任等內(nèi)容做出明確安排,，同時重視社區(qū)程序立法，為糾紛和矛盾的解決提供暢通的渠道,。在地方立法層面,，要結(jié)合地方實際，遵循地方習(xí)慣,，突出地方特色,。可以借鑒實踐中成功的社區(qū)治理模式和經(jīng)驗，立足城市社區(qū)治理的總體規(guī)劃,，及時頒布有關(guān)法規(guī),。要根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H生活習(xí)慣，制定有針對性和可操作性強的規(guī)則,，滿足居民實際需求,。

3.提升公共政策法治化水平。

公共政策在社區(qū)治理中發(fā)揮了重要作用,，但若從法治化視角來審視,，公共政策本身存在的時效性差、模糊性較強、強制性不足等缺陷,，使其在面對多元主體的多元化利益需求時難以發(fā)揮規(guī)范功能,，從而使得政策失靈現(xiàn)象時有發(fā)生。同時,，長期形成的“政府主導(dǎo)”模式導(dǎo)致人們對政府的過度依賴,，以及對政府公權(quán)力的過度信任，也導(dǎo)致治理主體忽視對公權(quán)力的規(guī)范和約束,。這恰恰是與法治的核心理念相沖突的,。因此，必須提高公共政策的法治化水平,。公共政策法治化,，并不意味著將所有公共政策都上升到法律的范疇，而是將法治原則融入政策創(chuàng)制與實施的全過程,。

4.健全軟法規(guī)范體系,。

在社區(qū)治理中，如果說硬法體現(xiàn)的是權(quán)威和控制,，軟法則更多體現(xiàn)的是協(xié)調(diào)和自治,。軟法制定的平等參與性、協(xié)商性,、兼容性等特點,，使之不僅容易獲得各主體的支持和認同，提高社區(qū)參與的積極性,，也可以使各方主體的利益達到相對均衡狀態(tài),。因此，在多元主體參與社區(qū)治理的過程中,，既要充分體現(xiàn)以黨組織,、街道辦事處、居民委員會等為主體的硬法之治,，也要考慮業(yè)主委員會,、物業(yè)公司和社會組織等社區(qū)其他主體的軟法之治，形成硬法與軟法互補,、剛?cè)岵囊?guī)則之治,。現(xiàn)實中，在軟法創(chuàng)制和實施過程中還存在很多問題,，如社區(qū)自治組織和居民對軟法創(chuàng)制的有效參與性不足,，對議事程序和規(guī)則不熟悉或不尊重，軟法內(nèi)容與硬法規(guī)則相沖突等,。因此，既要提高各主體的參與協(xié)商意識，注重構(gòu)建完善的軟法創(chuàng)制機制,，又要實現(xiàn)軟法與硬法規(guī)范的有效銜接,。

（二）明確功能定位，構(gòu)建邊界清晰的權(quán)責(zé)體系

社區(qū)治理模式的核心是多元主體關(guān)系在社區(qū)的調(diào)整和重構(gòu)過程,。這個過程要遵循法治的基本要求,，依法明確各主體的功能定位，厘清各主體的職責(zé)權(quán)限,，構(gòu)建邊界清晰的權(quán)責(zé)體系,，促進城市社區(qū)治理力量由對抗走向協(xié)同。

1.領(lǐng)導(dǎo)核心,。

在多元社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中,，黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)核心，既要改變以權(quán)力為主的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)模式,，又要防止組織功能弱化和邊緣化的傾向,。黨對社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)包含政治領(lǐng)導(dǎo),，即對社區(qū)重大決策和社區(qū)自治的引導(dǎo),；利益協(xié)調(diào)，即運用政治,、經(jīng)濟,、文化等手段協(xié)調(diào)社區(qū)不同利益主體的關(guān)系；凝聚力量,，即通過對黨員加強教育,，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，提高自身的影響力和帶動力,，努力提高服務(wù)社區(qū)居民的本領(lǐng),；文化引導(dǎo)，即發(fā)揮黨組織的思想引領(lǐng)作用,，以社會主義核心價值觀為主導(dǎo),，使不同年齡、文化,、身份背景的社區(qū)居民和睦相處,，并培養(yǎng)不同社區(qū)治理主體的責(zé)任意識。近年來,，很多城市創(chuàng)新了黨組織發(fā)揮功能的路徑,，充分發(fā)揮了黨組織的政治功能、組織優(yōu)勢及利益整合功能,，將黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用同平等參與的協(xié)調(diào)機制統(tǒng)一起來,。

2.公共服務(wù),。

政府的角色，應(yīng)當(dāng)從領(lǐng)導(dǎo)和管理轉(zhuǎn)向服務(wù)和幫助,。社區(qū)治理既需要專業(yè)化服務(wù),，也需要公共性服務(wù)，專業(yè)化服務(wù)由社會組織和專業(yè)性人才承擔(dān),，公共性服務(wù)則由政府承擔(dān),。在承擔(dān)公共服務(wù)時，政府要實現(xiàn)自身職能的轉(zhuǎn)變,，主動將那些與社區(qū)公共事務(wù)無關(guān)的權(quán)力讓渡出來,，從那些不該由自己管或管不了的事務(wù)和服務(wù)中脫離出來。解決政府和居民委員會之間的矛盾,，應(yīng)當(dāng)從制度層面明確規(guī)定政府,、居民委員會的權(quán)力和責(zé)任范圍。政府公共服務(wù)的范圍應(yīng)當(dāng)是社會組織無法完成的社區(qū)公共事務(wù),，如社區(qū)治安,、拆遷拆違、環(huán)境整治,、社區(qū)矯正,、流動人口管理、消防,、交通和公共信息采集等保障公共安全和公共秩序的事務(wù),。一方面，這是法律賦予政府的職能與責(zé)任,；另一方面,，這些事務(wù)治理難度較大，需要政府提供治理資源和治理工具,。要形成在分離中合作,、在合作中共贏的新型政社互動關(guān)系。

3.自助服務(wù),。

居民委員會既不是政府組織,，也不是營利性企業(yè)，更不是事業(yè)單位,，要真正回歸到自治組織的本位,。而街道辦事處是指導(dǎo)者和監(jiān)督者。要明確社區(qū)事務(wù)的日常管理權(quán),、財產(chǎn)自治權(quán),、社區(qū)內(nèi)部事務(wù)的決策權(quán)、對政府事務(wù)的建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)等,，真正增強社區(qū)自治能力,，樹立角色權(quán)威,。首先，居民委員會要提高自身的專業(yè)化水平,，通過搭建平臺,，不斷引導(dǎo)和推動居民實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù),，提高居民的參與意識，形成向心力,，將居民的現(xiàn)實利益與社區(qū)公共利益有效結(jié)合起來,，提升治理實效。其次,，可以引進社會力量解決專業(yè)化不足的問題,。有些城市探索出“一會兩站”和 “一會一居一站”模式，從一定程度上將居民委員會從行政職能中分離出來,，并理順與政府的關(guān)系,，從被動走向主動行使自治權(quán)，非常值得借鑒,。

4.社會服務(wù),。

要提高社會組織參與社區(qū)服務(wù)的能力，拓寬社會組織參與社區(qū)服務(wù)的范圍,。首先,，要明確由憲法和法律賦予社會組織自治權(quán)，以及其廣泛參與政治,、經(jīng)濟,、文化、社會生活等各個領(lǐng)域事務(wù)的權(quán)利,，發(fā)揮好法律的規(guī)范性作用,。其次，要實現(xiàn)資源的合理配置,。政府不僅要下沉權(quán)力,、轉(zhuǎn)移事權(quán)，同時還要實現(xiàn)人力和財力的轉(zhuǎn)移,，為社會組織提供更多的人財物資源,， 支持和引導(dǎo)社會組織吸收、拓展社會資源,，提升“造血能力”,。