法律要點

　　行政機關(guān)執(zhí)行生效行政決定的行為,，不是具體行政行為，而是行政事實行為,。如果這種事實行為損害了公民,、法人或者其他組織合法權(quán)益的,，可以依法申請國家賠償，但卻不屬于行政復(fù)議的受理范圍,。相對人對該行為申請行政復(fù)議的,，復(fù)議機關(guān)不予受理。

　　案由

　　2010年,，姜某在湖南省長沙市某村非法占地建房,，被區(qū)國土資源分局認定為非法占用土地，建成的房屋被區(qū)規(guī)劃管理分局認定為違法建筑物,。

　　2010年5月，區(qū)綜合執(zhí)法大隊對姜某作出責令限期拆除違法建筑物的行政處罰決定,，告知其應(yīng)在收到處罰決定書之日起三日內(nèi)自動拆除,，逾期不拆除，將報請區(qū)政府組織強制拆除,。如不服該處罰決定,，可在收到處罰決定書之日起60日內(nèi)申請行政復(fù)議，或在三個月內(nèi)直接向法院提起行政訴訟,。姜某收到處罰決定后,，既未在法定期限申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，亦未自動拆除,。2011年4月,，區(qū)政府組織執(zhí)法大隊和相關(guān)部門一起，強制拆除了違法的房屋,。姜某不服該強拆行為,，向市政府申請行政復(fù)議。市政府認為,，執(zhí)行生效行政決定的強制拆除行為不是具體行政行為,，不屬于行政復(fù)議范圍，如果姜某認為這種實施行為損害其合法權(quán)益,，可以依法申請國家賠償,，故決定不予受理姜某的復(fù)議申請。姜某不服,，提起行政訴訟,。

　　裁判

　　法院認為，根據(jù)《行政復(fù)議法》第二條的規(guī)定,，公民,、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以申請行政復(fù)議,。本案中,，行政機關(guān)執(zhí)行生效行政決定的實施行為,，不是具體行政行為，而是事實行為,。市政府決定不予受理,，并無不當。判決駁回了姜某的訴訟請求,。

　　法官看法

　　本案的焦點是該案是否屬于行政復(fù)議的范圍,。一種意見認為，該行為是政府依職權(quán)組織實施的,、對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行為,，是具體行政行為，因此屬于行政復(fù)議的受案范圍,；另一種意見則認為,，該行為的目的僅是執(zhí)行生效行政決定，不是具體行政行為,，而是事實行為,，不屬于行政復(fù)議的范圍。本案中,，法院采納了第二種意見,。

　　執(zhí)行生效行政決定的實施行為，不是具體行政行為,，而是事實行為,。雖然，具體行政行為和行政事實行為在主體方面都是享有一定行政權(quán)力的組織或代表該組織的個人所為的行政行為,，但是它們在構(gòu)成要件,、行為程序、法律效力等方面都存在明顯不同,。目前,，無論是《行政復(fù)議法》還是《行政訴訟法》，都是圍繞具體行政行為展開的,，沒有將行政事實行為納入行政復(fù)議和行政訴訟的范圍,。

　　如果將執(zhí)行生效行政決定的實施行為納入行政復(fù)議范圍，會不當擴大行政復(fù)議的范圍,，從而引發(fā)當事人濫用行政復(fù)議申請權(quán)問題,，社會效果并不好。盡管有人認為將上述事實行為納入行政復(fù)議范圍可以更好地保障相對人合法權(quán)益,，但筆者認為,，任何一種制度設(shè)計都要多角度考量，尤其要認真考慮社會效果。如果將執(zhí)行生效行政決定的實施行為納入行政復(fù)議范圍,，允許相對人在此時申請行政復(fù)議,，可能會導(dǎo)致更多的相對人對行政決定確定的義務(wù)置若罔聞，在法定期限內(nèi)既不申請行政復(fù)議或提起行政訴訟,，也不自覺履行,，而是等到執(zhí)行實施中再申請行政復(fù)議或提起訴訟。例如,，根據(jù)《行政強制法》第五十條的規(guī)定,，行政機關(guān)依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定,，當事人在法定期限內(nèi)既不履行,，又不申請復(fù)議或提起訴訟，進入執(zhí)行程序后經(jīng)催告仍不履行,，已經(jīng)或者將造成環(huán)境污染或者破壞自然資源,。此種情形下，行政機關(guān)可以決定代履行,，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。行政機關(guān)作出代履行決定后,，在實施過程中,，當事人對此代履行決定申請行政復(fù)議。這種做法,，不僅是對公民義務(wù)的漠視,，也必然會破壞正常的法治秩序。行政復(fù)議和行政訴訟制度也無法正常發(fā)揮作用,。

　　對行政機關(guān)執(zhí)行生效行政決定的實施行為不服的,，可以通過國家賠償途徑解決。行政事實行為雖然沒有法律上的約束力,，但它畢竟是一種基于行政職權(quán)的行為,，有可能在實施中侵犯行政相對人的合法權(quán)益。根據(jù)依法行政的原理,，行政機關(guān)對行政事實行為的損害結(jié)果應(yīng)當承擔法律責任,。我國現(xiàn)行《國家賠償法》第三條、第四條所規(guī)定的幾類國家機關(guān)違法使用武力的行為就是行政事實行為,。例如,，行政機關(guān)非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的，以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打行為造成公民身體傷害或死亡的,，違法實施強制執(zhí)行造成財產(chǎn)損害的行為就屬于行政事實行為,。在此情形下，受害人有取得國家賠償?shù)臋?quán)利,。因此,，若姜某認為區(qū)政府執(zhí)行生效行政決定的實施行為侵犯其合法權(quán)益,，造成了損害，可以依據(jù)國家賠償法的規(guī)定申請國家賠償,。（作者單位：湖南省高級人民法院）

　　法律鏈接：

　　何為行政事實行為,？

　　盡管我國法律對何為行政事實行為沒有明確規(guī)定，但目前比較普遍的觀點是：行政事實行為是指行政主體基于職權(quán)實施的,、在客觀上影響或者改變了與行政相對人有關(guān)的事實狀態(tài)的一種行政活動,。

　　它具有以下特征：一是行政性。行政事實行為盡管不具有行政行為的構(gòu)成要件,，但它仍然是行政機關(guān)借助行政職權(quán)或者與行政職權(quán)有關(guān)聯(lián)的情形下實施的一種行為形式,。二是與行政職權(quán)具有相關(guān)性。行政事實行為是在行使行政職權(quán)的過程中發(fā)生的,，與行使行政職權(quán)有關(guān),，法律規(guī)定這種行為的后果由行政機關(guān)來承擔。三是涉及行政相對人權(quán)益性,。行政事實行為會對相對人的權(quán)利和義務(wù)造成事實上的,、實際上的影響。四是具有多樣性,。行政事實行為在客觀上表現(xiàn)為多種的,、難以確定具體數(shù)量的行為樣式，如準備性行為,、補充性行為,、建議性行為、告知性行為,、服務(wù)性行為等等,。