規(guī)章以下規(guī)范性文件（以下簡稱文件）是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī),、規(guī)章的規(guī)定,，在管理社會(huì)過程中，依法定授權(quán)和法定程序發(fā)布的規(guī)范公民,、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的政令,，在我國行政管理中具有非常重要的地位。行政機(jī)關(guān)大量行政行為都是直接根據(jù)行政規(guī)范性文件作出的,。它不是行政立法,，但接近行政立法。從另一角度講,，它與行政立法不存在實(shí)質(zhì)性分界,，現(xiàn)在法律授權(quán)制定文件的行政機(jī)關(guān)增多，且今天的文件明天可能就上升為規(guī)章,，文件一般分為三類,。

第一類是享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)發(fā)布。

這類文件雖然是享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)發(fā)布,，但因?yàn)樵擃愇募]有具備立法的條件,，沒有達(dá)到立法的標(biāo)準(zhǔn)或沒有經(jīng)過立法的法定程序，所以不屬行政立法的范疇,。例如：國務(wù)院是有權(quán)發(fā)布法規(guī)的機(jī)關(guān),，享有立法權(quán)。但國務(wù)院發(fā)布的有些文件,，沒有經(jīng)過合法的審議,、審批、總理簽署,，最后以命令形式發(fā)布這些程序,，另外，文件沒有使用“條例”,、“規(guī)定”,、“辦法”等名稱，不符合行政立法的法定形式,，故不屬行政立法,。

第二類文件由不享有立法權(quán)的國務(wù)院工作部門發(fā)布。例如：國務(wù)院辦公機(jī)構(gòu),、部分直屬機(jī)構(gòu)及部委歸口管理的局機(jī)構(gòu)等,，法律未賦予它們制定規(guī)章的權(quán)利，然而它們行使著非常廣泛的行政權(quán)力,，發(fā)布了很多的文件,。例如：國家工商總局就頒布了大量的文件，我們法院就是受益人,。

第三類文件由地方各級行政機(jī)關(guān)發(fā)布,，這類文件數(shù)量最多,、領(lǐng)域最廣泛，基層法院審判中需要選擇適用最多的是這部分,。

文件是依法的授權(quán)和程序制定的,，具有法律效力，它在行政管理領(lǐng)域,，對行政管理相對人具有拘束力和強(qiáng)制執(zhí)行力,；在行政訴訟領(lǐng)域，訴訟當(dāng)事人可作論證具體行政行為是否合法的依據(jù),，人民法院進(jìn)行合法審查后,，可據(jù)此維持或撤銷具體行政行為。另外,，最高院司法解釋規(guī)定可在裁判文書中直接引用合法,、有效的文件。但是,，文件的制定由于程序相對簡便,，加之制定機(jī)關(guān)可能就是最大利益人。例如,，交通行政機(jī)關(guān)制定交通方面有關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),，稅務(wù)機(jī)關(guān)制定某些稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，工商機(jī)關(guān)制定有關(guān)工商收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),，特別是罰款,，明交國庫，實(shí)際絕大部分歸自己,，且制定的規(guī)定中,，強(qiáng)調(diào)的多是行政管理相對人的責(zé)任，忽視行政機(jī)關(guān)的責(zé)任,。例如,，行政機(jī)關(guān)制定的若干文件，對行政管理相對人的行為有詳細(xì)規(guī)范,，但這些規(guī)范從未直接告知相對人,，從未向社會(huì)廣為告知，被處罰人被處罰后才知道有這些禁止性規(guī)定,，而對行政機(jī)關(guān)的規(guī)范,，就是在最后的章節(jié)里，有一個(gè)對直接責(zé)任人員給予行政處分規(guī)定,，例如《衛(wèi)生部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好醫(yī)院就典型肺炎診療工作中防止交叉感染工作的緊急通知》的最后部分是：“造成嚴(yán)重后果的,，要嚴(yán)肅追究醫(yī)療機(jī)構(gòu)主要責(zé)任人和相關(guān)人員責(zé)任。”此規(guī)定在實(shí)施中追究什么責(zé)任,，怎么追究,，根本不好實(shí)施。這些規(guī)定籠里籠統(tǒng),、模模糊糊,，從沒見到一個(gè)適用這些文件規(guī)定給予責(zé)任追究的案例,。另外,，文件的制定還有最大權(quán)利者的意志等制約因素。所以,，文件的制定難免有不合法的情形,。

    在行政案件的審理中，文件雖然不屬行政立法的范疇,，但由于對行政相對人有拘束力和強(qiáng)制執(zhí)行力,，所以，又要和法律,、法規(guī),、規(guī)章一并適用。故文件就存在著選擇及合法性審查的必要,。文件的制定首先要符合《憲法》,、《立法法》的規(guī)定，即要有法律的授權(quán)并與立法精神一致,，案件的審理必須以法律為準(zhǔn)繩,，所以法律必須遵照，依照訴訟法的規(guī)定,、規(guī)章必須參考,，文件不屬立法范疇，文件只能結(jié)合考慮,，一旦文件與法律,、法規(guī)、規(guī)章相沖突則不合法而不能適用,。其次,，文件的制定是為了更好地實(shí)施法律、法規(guī),、規(guī)章,，使其效力達(dá)到每一方面的實(shí)處，如果文件的適用無益于此或產(chǎn)生負(fù)面作用,，則不應(yīng)適用或不能適用,。例如，《立法法》第八條規(guī)定“下列事項(xiàng)只能制定法律（六）對國有財(cái)產(chǎn)的征收”，也就是說對非國有財(cái)產(chǎn)的征收只能由國家法律制定有關(guān)規(guī)定,，規(guī)章,、文件均無權(quán)制定。但是,，地方各級人民政府發(fā)布的征收公民私有財(cái)產(chǎn)的文件卻屢見不鮮,。對此，審理中應(yīng)是不應(yīng)適用的,。

    對于上述三類文件,，第一類見之甚少，了解不夠,，只淺議基層法院常見的幾種文件的適用,。

1、法律授權(quán)制定文件的機(jī)關(guān)應(yīng)制定而未制定,，而地方權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)地方人民政府制定的文件的適用,。例如：《城市房地產(chǎn)管理法》授權(quán)國務(wù)院制定國有土地收益的標(biāo)準(zhǔn)。但法律授權(quán)的機(jī)關(guān)國務(wù)院始終沒有制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),，而我省人大授權(quán)我省縣級人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定國有土地收益標(biāo)準(zhǔn),，津市市人民政府在2003年至2005年分年度制定了我市國有土地收益征收標(biāo)準(zhǔn)的文件，對此文件如何看待,？首先,，該文件的制定有省人大法規(guī)的授權(quán)，有合法的依據(jù),，不違反《立法法》的規(guī)定,；其次，法律授權(quán)國務(wù)院制定該土地收益征收標(biāo)準(zhǔn),，則土地收益必須征收,，只是征收的多少由國務(wù)院確定，然而國有土地多,、散,、價(jià)格差別大，國務(wù)院制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)難進(jìn)行,。這樣,，在國務(wù)院未制定該土地收益標(biāo)準(zhǔn)的情況下，津市市人民政府根據(jù)實(shí)際情況分地段,、分年度在法規(guī)的授權(quán)下制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),，與法的精神一致，并且在我國土地資源日益緊缺的嚴(yán)峻形勢下對該項(xiàng)法律的實(shí)施顯屬必要,，在涉及此文件的案件審理中就應(yīng)予適用,。

2,、法律授權(quán)相關(guān)機(jī)關(guān)制定而相關(guān)機(jī)關(guān)未制定相關(guān)規(guī)定，其他法定立法機(jī)關(guān)也未授權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的文件,。這類文件嚴(yán)格地講不合法,，因其無法律的明文授權(quán)，但是因其與法的精神一致,，對法律的實(shí)施起到了極大的輔助作用,。該類文件的適用應(yīng)當(dāng)慎重考慮。例如：2004年8月28日,，全國人大頒布的新修改的《公路法》第三十六條規(guī)定“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金,，具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定”，法律授權(quán)的機(jī)關(guān)國務(wù)院應(yīng)制定而至今未制定相關(guān)規(guī)定,。這樣,，一方面公路養(yǎng)護(hù)刻不容緩,；另一方面,，公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的征收又無依據(jù)，許多省市人民政府就在沒有任何法律授權(quán)的情況下依據(jù)91年交通,、財(cái)政,、計(jì)劃物價(jià)三部委的相關(guān)規(guī)章頒布了《養(yǎng)路費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的規(guī)章。我省的該條例第十八條規(guī)定“違反本條例規(guī)定,，行駛的車輛拖欠交通規(guī)費(fèi)的,，不能當(dāng)場補(bǔ)繳的，責(zé)令限期補(bǔ)繳,，可暫扣其交通規(guī)費(fèi)證件,，沒有交通規(guī)費(fèi)證件的，暫扣車輛,?！睂τ诖艘?guī)定，省交通部門在執(zhí)行中,，由于暫扣交通規(guī)費(fèi)證件,，沒有扣車便于收取相關(guān)規(guī)費(fèi)，于是省交通部門廢除了交通規(guī)費(fèi)證件的使用,，而制定按月交納規(guī)費(fèi)的文件,，即制定對凡欠費(fèi)的車輛均直接扣車的文件，對于此文件在審判中是否適用,，則應(yīng)予商榷,。再例如：今年9月1日實(shí)施的《義務(wù)教育法》第二條第三款規(guī)定，“實(shí)施義務(wù)教育,，不收學(xué)費(fèi),、雜費(fèi)”，第四十條：“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國務(wù)院和地方政府保障”，對此,，我省教育部門和財(cái)政部門制定文件規(guī)定,，我省今年城鎮(zhèn)義務(wù)教育對學(xué)生收費(fèi)，鄉(xiāng)村義務(wù)教育不收學(xué)費(fèi),、雜費(fèi),，很明顯此文件違反法律規(guī)定，在適用中,，陷入二難,，不適用它，政府財(cái)政拿不出錢,，義務(wù)教育的學(xué)校則因無錢辦學(xué)難以運(yùn)轉(zhuǎn),，而有違義務(wù)教育法保障適齡少兒接受教育的權(quán)利的精神，適用它學(xué)校不正常運(yùn)轉(zhuǎn),，學(xué)生有書可讀,，但又違法，如此不知如何是好,。

3,、法律未授權(quán)任何機(jī)關(guān)制定，而地方政府機(jī)關(guān)制定的相關(guān)文件,。例如：我國防洪法第四十九條規(guī)定防洪工程設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)所需投資按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則,，分級負(fù)責(zé)，由中央和地方財(cái)政承擔(dān),。對此,，有的縣市級人民政府對防洪所需投資制定攤派、征收干部工資,、百姓財(cái)產(chǎn)的文件,，這些文件沒有法的授權(quán)，違反我國關(guān)于立法,、關(guān)于征收的法律精神,，顯屬違法，不能適用,。

    在文件的適用過程中,，人民法院在裁判文書中可引用，對不能適用的文件,，人民法院不能在裁判文書中直接宣布文件違法或直接撤銷它,，只能提出司法建議或提出監(jiān)督審查要求。

    另外,，因文件制定的機(jī)關(guān)不同或程序上的不完善,，合法的文件同時(shí)適用產(chǎn)生的沖突,，可參照法律、法規(guī),，規(guī)章之間沖突的規(guī)定,。

1、不同級別文件沖突的適用,，因行政機(jī)關(guān)實(shí)行下級服從上級的管理規(guī)定,，為合乎權(quán)力行使運(yùn)行規(guī)則，故上級的文件優(yōu)于下級的文件,。

2,、平級文件的沖突，參照法律沖突的原則,，優(yōu)先適用特別文件,、新文件，同屬特別文件或新文件的,，以屬行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限范圍或時(shí)間在后的優(yōu)先適用,。

    綜上，文件具有法的效力,，公民,、法人及其他組織，在進(jìn)行各種活動(dòng)中必須遵守文件規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為必須依照文件規(guī)定，人民法院審理案件,，應(yīng)和規(guī)章一樣參照,。

（作者單位：湖南省津市人民法院