論規(guī)范性文件的法律地位及合法性審查
 

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發(fā)布時間：2010-11-26 【打印】    【關(guān)閉窗口】
 
    根據(jù)現(xiàn)代法制國家的權(quán)力制衡理論，行政機(jī)關(guān)屬法律實施部門,，專事法律執(zhí)行,，但由于現(xiàn)代社會中行政管理事務(wù)日益復(fù)雜化的趨勢,，使得立法機(jī)構(gòu)的立法速度和質(zhì)量往往不能滿足行政管理的需要。因此,，立法機(jī)構(gòu)常授予行政管理部門一定的行政立法權(quán),，以期對一些社會新生現(xiàn)象予以先期規(guī)制。我國在當(dāng)代的法制化進(jìn)程中,，為緩解行政立法滯后于行政管理需要的矛盾,，也移植了授權(quán)立法的做法，授予層級較高的行政機(jī)關(guān)一定的行政立法權(quán),。但問題是,，在我國市、縣兩級的基層行政組織實際上承擔(dān)了大部分違法行為的查處,，相比上級行政機(jī)關(guān)來說,，更容易遭遇“無法可循”的困窘局面。為解決上位法缺失帶來的“法律真空”問題,，基層行政組織往往用制定“規(guī)范性文件”的方式，來填補(bǔ)上位法的缺位,。那么,，什么是規(guī)范性文件，其法律地位如何等,，在學(xué)界長期存有爭議,。本文將通過對規(guī)范性文件的法律地位和合法性審查等問題的探究，使讀者能對其有一個全面的認(rèn)識,。
    一,、規(guī)范性文件的內(nèi)涵與甄別
    實踐中，對規(guī)范性文件一詞的稱謂,，有廣義,、狹義之分。廣義的規(guī)范性文件是指包括法律,、法規(guī),、規(guī)章等立法性文件和除此以外由國家機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織等制定的具有普遍約束力的非立法性文件的總稱；狹義的規(guī)范性文件僅指行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍適用效力的非立法性文件,。本文所探究的是指狹義層面上的規(guī)范性文件,。
    （一）規(guī)范性文件與立法性文件的區(qū)別
    在我國，享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)有：全國人民代表大會及其常委會,；國務(wù)院,；省、自治區(qū),、直轄市的人民代表大會及其常委會,；省,、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民代表大會及其常務(wù)委員會,；民族自治地方的人民代表大會,；國務(wù)院各部委；省,、自治區(qū),、直轄市人民政府；省,、自治區(qū)的人民政府所在地的市,、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民政府。上述享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)為執(zhí)行上位法的規(guī)定事項或履行管理職責(zé)需要制定具體措施,，且遵循相關(guān)立法程序的,，是為制定法律的行為；除上述機(jī)關(guān)外,，無立法權(quán)限的行政機(jī)關(guān)制定行政措施或雖有立法權(quán),，但未遵循立法程序制定行政措施的，一般是為制定規(guī)范性文件的行為,。因此,，是否享有立法權(quán)以及遵循立法程序是區(qū)分制定立法性文件和非立法性文件（規(guī)范性文件）的關(guān)鍵。
    （二）規(guī)范性文件與政策性文件的區(qū)別
    規(guī)范性文件與政策性文件均不屬于我國法律的范疇,。規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)制定的,、具有普遍約束力的除行政法規(guī)和規(guī)章外的文件總稱；政策性文件則是由國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)為達(dá)到奮斗目標(biāo)制定的,、一定時期內(nèi)應(yīng)完成的任務(wù)和所遵循的行動原則的文件,。兩者區(qū)別主要在于：規(guī)范性文件在制定方式上，一般采取了法律章節(jié)條款的體例,，具有嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu),，滿足一定條件的規(guī)范性文件可作為行政管理的依據(jù)。政策性文件在內(nèi)容上大多比較原則,，一般不具有法的嚴(yán)格條文的形式,，因不是立法行為，故其不具有普遍的約束力,，實踐中,，一般還需要轉(zhuǎn)化為法律來對外實施。
    （三）規(guī)范性文件與其他行政管理類公文的區(qū)別
    實踐中,，規(guī)范性文件和其他行政管理類公文在形式載體上并無不同,，兩者均被編以文號，冠以發(fā)文機(jī)關(guān)名稱，并都被形象地稱為“紅頭文件”,，故常被混為一談,。但事實上，兩者存在巨大的差別,，如不注意甄別,，將導(dǎo)致行政效率的降低。
    根據(jù)行政行為是否可以反復(fù)適用,、調(diào)整對象是否特定,，可將行政行為區(qū)分為抽象行政行為和具體行政行為。規(guī)范性文件從屬于抽象行政行為,，其制定需遵循較為嚴(yán)格和復(fù)雜的程序,，以《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》為例，規(guī)范性文件制定一般須經(jīng)歷公布制定主體,、立項審查或編制年度計劃,、聽證、法制審核,、集體審議決定和備案等程序,。而規(guī)范性文件以外的其他行政管理類公文一般發(fā)生在行政機(jī)關(guān)實施具體行政行為和一些內(nèi)部行政的場合，如執(zhí)法檢查通知,、工作計劃,、人事任免和整改命令等，一般僅需遵循《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定的程序即可,。因此，準(zhǔn)確甄別運(yùn)用這兩類文件,，對提高行政機(jī)關(guān)工作效率和依法行政能力具有重要意義,。
    二、規(guī)范性文件制定權(quán)來源及其類型
    （一）規(guī)范性文件制定權(quán)的來源
    首先,，規(guī)范性文件制定權(quán)來源于法律的規(guī)定,。《憲法》第89條和107條分別規(guī)定“國務(wù)院可以規(guī)定行政措施,，發(fā)布決定和命令”,；“縣級以上地方各級人民政府可以發(fā)布決定和命令”?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第 59條規(guī)定“縣級以上的地方人民政府可以規(guī)定行政措施,，發(fā)布決定和命令”。應(yīng)該說,，我國對規(guī)范性文件長期以來缺乏研究,，規(guī)范性文件在我國目前的法律規(guī)定上，尚未成為一個內(nèi)涵和外延基本明確的概念，一般認(rèn)為上述條文中所說的的“行政措施”和“決定,、命令”,，即是規(guī)范性文件在法律規(guī)定上的原型。因此,，該制定權(quán)又被稱為“憲法,、法律規(guī)定的職權(quán)”或“固有職權(quán)”。
    其次,，規(guī)范性文件制定權(quán)可以是源自上位法的授權(quán),。法律規(guī)定具有抽象化、滯后化的特點,，為了便于操作,，其往往授權(quán)執(zhí)行部門制定具體實施規(guī)則。如國家安監(jiān)總局在《煙花爆竹經(jīng)營許可實施辦法》中規(guī)定“省,、自治區(qū),、直轄市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門可以根據(jù)《煙花爆竹安全管理條例》和本實施辦法制定實施細(xì)則”等。
    第三,，制定規(guī)范性文件還可以是上位規(guī)范性文件的授權(quán),，如江蘇省建設(shè)廳、公安廳,、安監(jiān)局三部門制定的《江蘇省城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿腊踩Ｗo(hù)暫行辦法》第14條規(guī)定“各市可以根據(jù)本辦法制定實施細(xì)則”等,。因此，根據(jù)規(guī)范性文件制定權(quán)來源的不同,，可將規(guī)范性文件制定權(quán)其區(qū)分為“固有職權(quán)”和“授權(quán)”兩大類,。
    （二）規(guī)范性文件的類型
    根據(jù)規(guī)范性文件性質(zhì)和制定權(quán)來源的不同，可將規(guī)范性文件區(qū)分為三類：一是創(chuàng)制類規(guī)范性文件,，即法律對某一方面的行政管理事務(wù)尚未作出規(guī)定,，但因為行政管理需要，而制定具有新的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的文件,；二是解釋類規(guī)范性文件,，即法律對相關(guān)的行政管理事務(wù)雖有規(guī)定，但較原則,、不便操作,，而對其進(jìn)行細(xì)化解釋，但未創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)的文件,；三是指導(dǎo)性規(guī)范文件,，即為了行政指導(dǎo)而制定的、對相對人沒有強(qiáng)制力的文件,。以上是學(xué)理上對規(guī)范性文件的分類,，但在實踐中對是否可以制定“創(chuàng)制類規(guī)范性文件” 則爭議較大，各地的做法很不一致。以《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》為例,，該規(guī)定第9條第1款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件以實施法律,、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定為主,；而《潮州市規(guī)范性文件審查與備案管理辦法》第7條第1款則明確規(guī)定：相關(guān)法律,、法規(guī)、規(guī)章和國家政策對某一方面的行政工作尚未作出明確規(guī)定的,，可以制定規(guī)范性文件,。以上條文內(nèi)容的不同，說明了制定者對制定創(chuàng)新規(guī)范性文件所持態(tài)度的不同,，其直接原因就是創(chuàng)新的尺度較難把握,。如受《立法法》對一些法律保留事項規(guī)定的影響，以及一些行政管理法律對具體行政措施在制定機(jī)關(guān)層級上的要求等,，使得一些地方政府在創(chuàng)新制定規(guī)范性文件問題上采取了回避的態(tài)度,。
    三、規(guī)范性文件的法律效力
    規(guī)范性文件在行政管理中大量存在,，被廣泛運(yùn)用,，從補(bǔ)漏拾遺和處理社會新生問題看，其具有積極性和合理性,。但受立法者與執(zhí)法者不能同一的理念影響,，《行政訴訟法》第52條第1款和第53條第1款分別規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī),、地方性法規(guī)為依據(jù)”,；“人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院部,、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī),、決定、命令制定,、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū),、直轄市和省,、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章” ,。舉重以明輕,，屬于立法性質(zhì)的規(guī)章在人民法院斷案時尚且是“參照”，何況是非立法性質(zhì)的“規(guī)范性文件”,。因此,，在行政管理領(lǐng)域中，根據(jù)行政權(quán)的既定力原則，規(guī)范性文件雖具有普遍的約束力,，但在行政訴訟領(lǐng)域,，規(guī)范性文件對人民法院審理案件卻不具有法律意義上的約束力。然而在當(dāng)前行政立法較滯后的情況下,，在行政訴訟中,，如果對依據(jù)規(guī)范性文件作出的具體行政行為一概認(rèn)為無“法律依據(jù)”，則不符合我國當(dāng)前法制建設(shè)的客觀實際,。為解決這一沖突,，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第62條第2款規(guī)定“人民法院審理行政案件時可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件”。該規(guī)定表明,，人民法院作為訴訟活動中的法律適用機(jī)關(guān),，實際上是有條件地承認(rèn)了規(guī)范性文件在行政訴訟中的“法律依據(jù)”地位，但前提是該規(guī)范性文件必須具有合法性,。
    四,、規(guī)范性文件的合法性審查
    （一）制定主體的審查
    制定規(guī)范性文件是行政主體的一種行政行為，在我國能成為行政主體的只有兩類組織,，一是行政機(jī)關(guān),，二是法律法規(guī)授權(quán)組織。所以,，制定規(guī)范性文件的主體必須是該兩類部門,。此外，由于行政主體是指享有國家行政權(quán)力,、能以自己的名義從事行政管理并獨立承擔(dān)法律責(zé)任的組織,。因此，行政主體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及一些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也不能制定出臺規(guī)范性文件,。
    （二）是否逾越權(quán)限的審查
    逾越權(quán)限制定規(guī)范性文件是指行政主體超出法定權(quán)限制定不屬于自己職權(quán)范圍的規(guī)范性文件,，包括職能和權(quán)能的越權(quán)。職能的越權(quán)是指行政主體超出自己的職能或管轄區(qū)域,，制定了不屬其業(yè)務(wù)范圍的規(guī)范性文件,；權(quán)能的越權(quán)是指行政主體雖擁有某行政權(quán)力，但其在規(guī)范性文件制定內(nèi)容上超越了該項權(quán)力的法定幅度或限度,。
    （三）法律保留的審查
    法律保留原則體現(xiàn)了立法權(quán)對行政權(quán)的制約,，是指有關(guān)國家基本政治制度和公民基本權(quán)利的事項只能制定為法律，而不能制定為法規(guī),、規(guī)章和其他規(guī)范性文件,。如我國《立法法》第八條和第九條分別規(guī)定“下列事項只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項；（二）各級人民代表大會,、人民政府,、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生,、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度,、特別行政區(qū)制度,、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰,；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪,、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）對非國有財產(chǎn)的征收,；（七）民事基本制度,；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收,、海關(guān),、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度,；（十）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項”,；“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定,，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要,，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰,、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰,、司法制度等事項除外”等。
    （四）具體行政措施的審查
    具體行政措施一般涉及對行政相對人財產(chǎn)權(quán)利和人身自由的限制,、懲戒和授益等,，關(guān)系公民基本權(quán)利，故一般應(yīng)由法律作出規(guī)定,。如《行政處罰法》第十四條規(guī)定“除本法第九條,、第十條、第十一條,、第十二條以及第十三條的規(guī)定外,，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰” ；《行政許可法》第十七條規(guī)定“ 除本法第十四條,、第十五條規(guī)定的外,，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可”；又如《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第九條第一款規(guī)定“ 行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件以實施法律,、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定為主,，并不得創(chuàng)設(shè)下列事項：（一）行政許可,；（二）行政處罰,；（三）行政強(qiáng)制；（四）行政征收征用（法律,、法規(guī)另有規(guī)定的除外）,；（五）機(jī)構(gòu)編制事項和其他應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī),、規(guī)章或者上級行政機(jī)關(guān)規(guī)定的事項,。”因此,，規(guī)范性文件不得創(chuàng)新制定具體行政措施,，只能在上位法規(guī)定的具體行政舉措種類和幅度范圍內(nèi)進(jìn)行細(xì)化和解釋。
    （五）是否與上位法抵觸的審查
    規(guī)范性文件不得與上位法相抵觸主要是指：不能與上位法相抵觸,；不能與法律原則,、法治精神相抵觸；不能沒有法律依據(jù)而違法增加公民,、法人或者其他組織的義務(wù)或者限制公民,、法人或者其他組織的權(quán)利等。
    （六）制定程序的審查
    目前,，我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法,，江蘇省內(nèi)規(guī)范性文件的制定，主要是依據(jù)《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》作出,，該規(guī)定第二條明確指出“規(guī)范性文件的制定和備案,，適用本規(guī)定。法律法規(guī)另有規(guī)定的,，從其規(guī)定,。違反本規(guī)定制定的或者依照法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布但沒有公布的規(guī)范性文件,，不得作為實施行政管理的依據(jù)”,。因此，在規(guī)范性文件的制定過程中,，從立項到廣泛聽取民意,、再至文件發(fā)布和備案，必須均遵從該規(guī)章設(shè)定的程序,。
    （七）合理性的審查
    在現(xiàn)代法制社會中,，合法性審查與合理性審查共同構(gòu)成了規(guī)范性文件審查的基本內(nèi)容，合理性審查是對合法性審查的必要補(bǔ)充,。違反合法性標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致行政違法,；違反合理性標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致行政不當(dāng)。規(guī)范性文件的合理性審查主要包括：動因是否與法律目的相悖,；是否符合公平正義法則,；是否考慮了法律目的以外的因素或追求,；是否有違事物客觀規(guī)律等。（淮安市安監(jiān)局何有華 趙東兵）
 
 

王道森：淺析行政規(guī)范性文件的性質(zhì),、體式與功用
 
來源：

    湖南省政府法制辦立法一處　王道森
    隨著我國依法行政的推進(jìn),，行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件已經(jīng)成為各級政府及政府工作部門常用的公文形式,。為了對行政法規(guī),、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件加以區(qū)別，本文把行政法規(guī)和行政規(guī)章統(tǒng)稱為“行政法規(guī)性文件”,，把除此以外的其他規(guī)范性文件稱為“行政規(guī)范性文件”,。其實，這樣的稱謂在行政機(jī)關(guān)中已經(jīng)約定俗成了,。
    據(jù)筆者考察,，當(dāng)下許多行政機(jī)關(guān)制發(fā)的公文中，存在著對于行政規(guī)范性文件,、行政法規(guī)性文件及一般行政管理文件劃界不清晰甚至嚴(yán)重混淆的現(xiàn)象,。這種現(xiàn)象與我國社會主義法制建設(shè)很不相稱，也與我國政府所追求的依法行政理念與實踐背道而馳,。它不僅影響行政公文的嚴(yán)肅性與合法性,，還會導(dǎo)致行政作為錯誤與行政糾紛，甚至引發(fā)行政復(fù)議或行政訴訟,。有鑒于此,，筆者根據(jù)多年從事政府法制工作及地方行政立法工作所積累的心得，試圖從行政規(guī)范性文件的性質(zhì),、體式與功用等進(jìn)行分析與探索,，企望對于我國行政機(jī)關(guān)制定與施行行政規(guī)范性文件實現(xiàn)合法化、規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化起到促進(jìn)作用,，并促進(jìn)行政機(jī)關(guān)從制定行政規(guī)范性文件之抽象行政行為這一根本問題上提高行政管理效能,。
    一、行政規(guī)范性文件的性質(zhì)與特征
    行政規(guī)范性文件,，是指國家行政機(jī)關(guān)及依法享有行政管理職權(quán)的組織,，根據(jù)管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的需要，通過調(diào)研,、草擬,、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)班子集體審查,、主要領(lǐng)導(dǎo)審定簽發(fā),、公布施行等規(guī)范化的程序制定的具有規(guī)范化體式的行政管理公文。這一概念表明,，行政規(guī)范性文件的性質(zhì)是適用于管理國家事物和社會事務(wù)的具有規(guī)范化體式的行政管理公文,，其主要特征表現(xiàn)在以下四個方面：
    第一,，行政規(guī)范性文件的制發(fā)主體是國家行政機(jī)關(guān)以及依法享有行政管理職權(quán)的組織。國家行政機(jī)關(guān)制發(fā)行政規(guī)范性文件,，是行政機(jī)關(guān)具有的重要行政權(quán)，這種行政權(quán)在《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中有明確依據(jù),?！稇椃ā返诎耸艞l規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“根據(jù)憲法和法律,，規(guī)定行政措施,，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”,。其中的“規(guī)定行政措施”就包括了制定行政規(guī)范性文件,，將其獨立于“行政法規(guī)”、“決定”,、“命令”之外,，就足以說明它與其他幾種行政公文體式是不一樣的?！稇椃ā返谝话倭闫邨l,、第一百一十九條規(guī)定，地方各級政府擁有對本行政區(qū)域內(nèi)的各行各業(yè)的行政管理權(quán),，其中隱含了具有制定行政規(guī)范性文件這一抽象行政行為的行政權(quán),。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規(guī)定,，縣級以上地方各級人民政府有權(quán)“規(guī)定行政措施”,，也表明縣級以上地方各級人民政府具有制定行政規(guī)范性文件這一抽象行政行為的行政權(quán)。
    依法享有行政管理職權(quán)的組織有兩種情況：一種是有的事業(yè)單位在成立之時,，就賦予其一定的行政管理職能,；另一種是有的事業(yè)單位在成立之后，由法律,、法規(guī)授予其一定的行政處罰或行政許可的行政權(quán),。那么，這種事業(yè)單位也在其法定權(quán)限內(nèi)享有制定行政規(guī)范性文件進(jìn)行行政管理的權(quán)力,。
    第二,，行政規(guī)范性文件的內(nèi)容是涉及管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的文件。其中,，管理社會事務(wù)的文件必須向社會公開發(fā)布,；管理國家事務(wù)的文件不一定向社會公開發(fā)布，但需要向?qū)傧滦姓C(jī)關(guān)及相關(guān)單位發(fā)布,。然而,，行政機(jī)關(guān)只向本單位內(nèi)部發(fā)布的文件,，盡管其內(nèi)容和體式具有規(guī)范化的特點，但不能算是行政規(guī)范性文件,。因為其內(nèi)容只涉及本單位內(nèi)部,，并不涉及國家事務(wù)管理和社會事務(wù)管理的公開性與普遍適用性，不會影響社會公民,、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,，同時也不必向上級行政機(jī)關(guān)或有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)備案。
    第三,，行政規(guī)范性文件的制定程序相對復(fù)雜化與固定化,。行政規(guī)范性文件一般涉及多個領(lǐng)域或多個部門，同時涉及一定社會主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,，所以在制定程序上比一般的行政管理文件更為慎重,。根據(jù)多年形成的規(guī)則，行政規(guī)范性文件需要經(jīng)過專門機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT人員的調(diào)研,、協(xié)調(diào),、草擬，也需要經(jīng)過發(fā)文單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論研究,、主要行政首長審查簽發(fā)等程序,。
    第四，行政規(guī)范性文件具有程式化,、規(guī)范化的體式特征,。對此，將在下文作出專門闡述,。
    鑒于我國政治體制的特點,，有少數(shù)行政規(guī)范性文件是由黨委機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的，此類文件同樣具有行政規(guī)范性文件的性質(zhì)和功能,。
    二,、行政規(guī)范性文件的體式與語言特色
    行政規(guī)范性文件的主要特征之一是規(guī)范化，即其外部形式是采用規(guī)范化的體式與規(guī)范化的語言表述,。行政規(guī)范性文件的體式大體上與立法文本相似,，在標(biāo)題、內(nèi)容,、結(jié)構(gòu)布局與條文排列上都有比較嚴(yán)格的要求,。
    第一，標(biāo)題的方法,。行政規(guī)范性文件的標(biāo)題一般使用“辦法”,、“規(guī)定”、“規(guī)則”等名稱，但不得使用“條例”,、“令”等名稱,。這是因為“條例”和“令”已經(jīng)分別成為法規(guī)或規(guī)章的專有名稱，不能與之混淆,。其次,，行政規(guī)范性文件的標(biāo)題中務(wù)必具有反映該文件主要內(nèi)容的關(guān)鍵性詞語，如“處理糾紛”,、“維護(hù)城市秩序”,、“廢品處理”等，使人一看標(biāo)題就明白該文件是規(guī)范什么內(nèi)容的,。再次，行政規(guī)范性文件的標(biāo)題中可以冠上行政區(qū)域名稱或文件制發(fā)機(jī)關(guān)名稱,，如《××市促進(jìn)勞動就業(yè)管理辦法》,、《××省交通廳保障公路運(yùn)輸秩序規(guī)定》。當(dāng)然,，不是一定要冠以行政區(qū)域名稱或文件制發(fā)機(jī)關(guān)名稱,，可由發(fā)文的行政機(jī)關(guān)視情況定奪。
    第二,，內(nèi)容要素,。一個完整的行政規(guī)范性文件，除了規(guī)范權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)范性條文外,，還有幾個內(nèi)容必須載明：發(fā)文目的,、行政管理主體、行政管理相對人主體,、各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系主體的行為與時空適用范圍,、警戒措施、發(fā)布與生效日期,、制發(fā)機(jī)關(guān),。
    需要指出的是，這里的“警戒措施”并不是“行政處罰”,，而只是警示,、勸誡和權(quán)限內(nèi)的行政管制手段，但絕對不能設(shè)定行政許可,、行政處罰,、行政強(qiáng)制等規(guī)定。凡是行政規(guī)范性文件設(shè)置上述規(guī)定的,，不管是自主性的設(shè)定,，還是照搬法律、法規(guī)、規(guī)章條文的設(shè)定,，都屬于越權(quán)和違法的抽象行政行為,。比如，不具有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)（包括政府及其部門）在其行政規(guī)范性文件中照搬了行政法規(guī)中的行政處罰規(guī)定,，雖然具有行政法規(guī)的“依據(jù)”,，但實質(zhì)上是移花接木、偷梁換柱,，因為將行政處罰規(guī)定裝于行政規(guī)范性文件里,，按照文件解釋“誰制發(fā)、誰解釋”的原則,，本來是由國務(wù)院解釋的行政處罰規(guī)定就變成由無權(quán)解釋的發(fā)文機(jī)關(guān)解釋了,。即便是具有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，也不能抄用法規(guī)性文本中的行政處罰規(guī)定,。因為這種抄用同樣存在解釋權(quán)的沖突,，也是不同行政公文的行文規(guī)則所不能允許的。
    第三,，結(jié)構(gòu)布局與行文排列,。行政規(guī)范性文件的內(nèi)容結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按常規(guī)布局，其正文內(nèi)容一般按照文件制發(fā)目的,、適用范圍,、主管行政機(jī)關(guān)、各相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù),、警戒措施,、生效日期的順次排列。此外,，行政規(guī)范性文件的內(nèi)容也是由若干行為規(guī)則組成的,，各行為規(guī)則都獨立成條。為了表述的明晰,，應(yīng)當(dāng)在每條規(guī)范之首依次標(biāo)書“第一條,、第二條、第三條”或者“一,、二,、三”樣式的序碼，其下一級的序碼式樣為“（一）,、（二）,、（三）”，再下一級的序碼式樣為“1,、2,、3”,。這樣表述使人一目了然，又便于劃清各行為規(guī)則之間的界限,。
    行政規(guī)范性文件的語言表述要求準(zhǔn)確,、通俗、明白,。具體而言,，主要有以下兩個方面的規(guī)則：一是遵守普通話的字、詞,、句運(yùn)用規(guī)則和現(xiàn)代漢語的語法,、修辭、邏輯規(guī)則,。不用方言土語和生僻難懂的字眼,。必須使用公眾難懂的專業(yè)術(shù)語時，應(yīng)當(dāng)在本文件中作出必要的解釋,。二是在行為規(guī)則的表述中,，應(yīng)當(dāng)少用或不用意義模糊或概量性的詞語。如“盡量”,、 “極其”、“馬上”,、“迅速”,、“抓緊”、“大致”等詞語均非量化,，勢必影響文件貫徹施行的可操作性,。三是用語要莊重、樸實,，不使用夸張,、比喻、諷喻之類的修辭手法,，并盡量不用起修飾作用的形容詞或副詞,。如“似乎”、“飛速”,、“適當(dāng)”,、“超級”、“火熱”,、“偉大”,、“大力”、“極少”,、“最”,、“稍微”等詞語的意義模糊，則不宜使用。
    三,、行政規(guī)范性文件的功用與施行
    行政規(guī)范性文件不具有法的淵源,，其規(guī)范不具有法的效力。但不能因此而否認(rèn)行政規(guī)范性文件與法規(guī)性規(guī)范,、依法行政的密切聯(lián)系,。只要考察我國行政管理公文的發(fā)展歷史就可以發(fā)現(xiàn)，在20世紀(jì)70年代以前極少使用行政規(guī)范性文件,，是伴隨著80年代以來我國社會主義法制建設(shè)的發(fā)展逐步發(fā)展起來的,，現(xiàn)在已經(jīng)十分廣泛的使用了?？梢哉f,，行政規(guī)范性文件是加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)和推行依法行政的產(chǎn)物。從其功用而言：一方面,，它是貫徹黨的方針政策和實施國家法律,、法規(guī)、規(guī)章的行政管理措施,，是黨的方針政策和國家法律,、法規(guī)、規(guī)章的延伸,；另一方面,，它對于適用范圍內(nèi)的公民、法人和其他組織的社會行為（含行政行為）具有一定的引導(dǎo),、激勵,、警戒和歸制作用。
    行政機(jī)關(guān)依法行政主要由實施抽象行政行為和具體行政管理行為兩個方面組成：
    一方面,，我國行政機(jī)關(guān)走上依法行政的軌道以后,，行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為表現(xiàn)為根據(jù)憲法和法律，實施行政立法,、規(guī)定行政措施,、發(fā)布決定和命令等?！读⒎ǚā焚x予行政機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)是嚴(yán)格限制范圍的,，即國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，國務(wù)院所屬部委及有關(guān)直屬機(jī)構(gòu),、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及較大的市的人民政府可以制定行政規(guī)章,。而許許多多的其他行政行政機(jī)關(guān)均按照不同權(quán)限,，擔(dān)負(fù)著管理國家事務(wù)和社會事物的行政管理職能,，只是直接依據(jù)數(shù)量有限的法律、行政法規(guī),、地方性法規(guī)和行政規(guī)章是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,，還須根據(jù)法律、行政法規(guī)以及有管轄權(quán)的地方性法規(guī)與行政規(guī)章規(guī)定行政措施,、發(fā)布決定和命令等,。因此，各級政府及其工作部門制發(fā)行政規(guī)范性文件的本身,，就是按照依法行政的要求根據(jù)法律,、法規(guī)、規(guī)章實施的抽象行政行為,。
    另一方面,，行政機(jī)關(guān)的依法行政還表現(xiàn)在根據(jù)法律、法規(guī),、規(guī)章及行政規(guī)范性文件的規(guī)定實施具體行政管理行為,。法律、法規(guī),、規(guī)章及行政規(guī)范性文件屬于抽象行政行為歸宿和載體,，對于一般意義上的具體行政管理行為都是適用的。但是,，諸如行政許可,、行政處罰、行政強(qiáng)制,、行政拘留、行政裁決,、行政征收,、行政收費等具體行政行為，就只能由法律規(guī)定或者行政法規(guī)規(guī)定,，有的可以由地方性法規(guī)或者行政規(guī)章規(guī)定,；除此之外的一般性的行政管理措施都可以由行政規(guī)范性文件規(guī)定，但不得與法律,、行政法規(guī)以及具有管轄權(quán)的地方性法規(guī),、行政規(guī)章相抵觸。
    制定行政規(guī)范性文件的主要目的在于施行,，其施行包括施行的范圍,、原則、手段,、效力等內(nèi)容,。
    施行的范圍,，是根據(jù)發(fā)文機(jī)關(guān)的不同，分別不得超越行政區(qū)劃管轄權(quán),、地域管轄權(quán)和行業(yè)（部門）管轄權(quán),。
    施行的原則，主要是堅持公開,、透明,、公平、效能的原則,，有利于維護(hù)國家利益,、社會公共利益、權(quán)利主體的合法權(quán)益,，保障政府管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的有序進(jìn)行,。
    施行的手段，是采用宣傳,、貫徹,、教育、動員,、督促,、推廣、協(xié)調(diào),、規(guī)勸,、批評、通報以及必要時采取行政處分等手段,。但除法律,、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定外不得采取行政處罰,、行政強(qiáng)制等法律手段,。
    施行的效力，是具有符合法定條件的行政管理效力,。行政規(guī)范性文件雖然不具有法律性效力,，但其施行是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的一種表現(xiàn)形式，轄屬內(nèi)的機(jī)關(guān)單位和行政管理相對人非因法定原因都必須遵照執(zhí)行,。當(dāng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政規(guī)范性文件的規(guī)定采取的手段違法或有不當(dāng)時,，其上級行政機(jī)關(guān)可以撤銷該文件，管理相對人可以申辯,、投訴與控告,，有關(guān)責(zé)任單位負(fù)責(zé)人和責(zé)任人員就得承擔(dān)行政賠償、通報批評,、行政處分等行政后果乃至法律后果,。