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一,、強(qiáng)化內(nèi)部控制的必要性 （一）內(nèi)部控制的基本概念 內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分,，是在實(shí)踐中逐步產(chǎn)生,、發(fā)展和完善起來的。它是一種強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的制度,，目的在于通過建立完善的制度和程序防止錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生,，來提高管理的效果及效率。 行政單位內(nèi)部控制是政府部門管理制度的組成部分,。它由內(nèi)部控制環(huán)境,、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部控制活動(dòng),、信息及其溝通和內(nèi)部控制監(jiān)督等要素組成,，并體現(xiàn)為與行政、管理,、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu),、政策、程序和措施等,，是行政單位為履行職能,、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過程。 ?。ǘ┬姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制 近年來,，我國為適應(yīng)建立公共財(cái)政體制框架體系的要求，逐步實(shí)施了政府采購,、部門預(yù)算,、財(cái)政直接支付工資,、會(huì)計(jì)集中核算試點(diǎn)、國庫集中收付等一系列財(cái)政支出改革,，有效的解決了當(dāng)前支出管理中存在的一些問題,，取得了一定的成效。 ?。ㄈ┊?dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題 1.費(fèi)用支出缺乏有效控制 行政事業(yè)單位對(duì)于行政經(jīng)費(fèi)的支出,，特別是招待費(fèi)、辦公費(fèi),、會(huì)議費(fèi),、水電費(fèi)等，普遍缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn),；即使制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn),，但仍較多采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制。 2.固定資產(chǎn)控制薄弱 實(shí)行政府集中采購制度以后,，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置得到了有效控制,，但使用管理仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購輕管現(xiàn)象比較普遍,。如未按規(guī)定建立起定期財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)制度,，購置的固定資產(chǎn)未能及時(shí)登記入賬，未登記固定資產(chǎn)明細(xì)賬和實(shí)物卡片,，責(zé)任不明確等,，導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符及資產(chǎn)流失,。 3.財(cái)務(wù)管理弱化 財(cái)務(wù)部門的工作限于記賬,、算賬、報(bào)賬,，與業(yè)務(wù)控制脫節(jié),，對(duì)單位重要事項(xiàng)的決策、實(shí)施過程和結(jié)果均不了解,，未能對(duì)業(yè)務(wù)部門實(shí)施必要的財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督,。票據(jù)管理不到位。未建立定期或不定期抽查制度,，出現(xiàn)延期上繳收入,，挪用公款問題；對(duì)使用后票據(jù)未能及時(shí)辦理交驗(yàn),、核銷,，容易導(dǎo)致收入不入賬、私設(shè)“小金庫”等問題,。 4.崗位設(shè)置不夠合理 由于多種原因,，一些單位崗位安排不盡合理,，存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象,。記賬人員,、保管人員、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒有很好的分離制約,，存在出納兼復(fù)核,、采購兼保管等現(xiàn)象，出現(xiàn)管理漏洞,。 5.預(yù)算控制比較薄弱 首先是預(yù)算編制比較粗糙,，部門預(yù)算的編制一般根據(jù)當(dāng)年財(cái)政狀況、上年收支,、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定,，沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求,。其次是預(yù)算剛性不夠,，預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng),，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁,，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力,。 ?。ㄋ模┬姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制薄弱的主要原因 1. 內(nèi)部控制觀念淡薄 良好的內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)完善和有效運(yùn)行的基本前提。但一些單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制制度重要性的認(rèn)識(shí)還不到位,，內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng),，重發(fā)展、輕控制,，對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)缺乏基本了解,，把內(nèi)部控制看成僅是財(cái)務(wù)部門的事。 2.內(nèi)部控制制度不完善 財(cái)政部制定的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》主要是針對(duì)企業(yè)的,，對(duì)行政事業(yè)單位的適用性較差,；有的單位雖然制定了一系列內(nèi)控制度，但未能嚴(yán)格執(zhí)行,，對(duì)制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督,，導(dǎo)致有章不循、違章不究,，內(nèi)部控制制度未能發(fā)揮應(yīng)有的作用,。 3.信息與溝通銜接不夠 行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算后，由會(huì)計(jì)核算中心對(duì)行政事業(yè)單位集中辦理會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督業(yè)務(wù),，由于會(huì)計(jì)主體單位與核算部門不一致,，雙方溝通銜接不夠,，極易形成賬物分離的資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，造成核算中心管賬不管物,、核算單位管物不管賬,、賬物不符的問題，影響單位內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施,。 4.管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不能適應(yīng)內(nèi)部控制工作的需要 管理人員競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)差,，缺乏創(chuàng)新精神，業(yè)務(wù)素質(zhì)難以滿足實(shí)施內(nèi)部控制和監(jiān)督的要求,。 5.外部監(jiān)督對(duì)單位內(nèi)部控制健全性和有效性的監(jiān)督檢查不夠 目前作為行政事業(yè)單位主要外部監(jiān)督力量的財(cái)政,、審計(jì)部門，大多偏重于對(duì)單位財(cái)政資金的運(yùn)用是否合法,、合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督,，較少對(duì)被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及有效執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性檢查。缺少有效的外部監(jiān)督,，使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系完善失去外部推動(dòng)力和約束機(jī)制,。 二、內(nèi)部控制理論的演變 內(nèi)部控制理論是隨著管理的需要,，內(nèi)部控制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐富而逐漸發(fā)展起來的,，大致經(jīng)歷了內(nèi)部牽制,、會(huì)計(jì)控制和管理控制階段,、控制要素階段和內(nèi)部控制整體框架四個(gè)理論階段,。由美國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（AICPA）,、美國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)（AAA）、財(cái)務(wù)經(jīng)理協(xié)會(huì)（FEI）,、國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（ILA）和管理會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（IMA）五大學(xué)會(huì)共同組成的COSO委員會(huì),，于1994年修訂的《內(nèi)部控制——整體框架》報(bào)告,，標(biāo)志著內(nèi)部控制理論與實(shí)踐進(jìn)入了整體框架的新階段,，并被世界上許多企業(yè)單位所采用,。 2000年美國安然事件發(fā)生后,，理論界和實(shí)務(wù)界認(rèn)為該內(nèi)部控制框架有些局限性,，如對(duì)風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)不夠，內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理不能很好的結(jié)合,。2004年10月份發(fā)布的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理（ERM）框架就是在1992年報(bào)告的基礎(chǔ)上,，結(jié)合《薩班斯一奧克斯法案》的相關(guān)要求擴(kuò)展研究得到的。 ?。ㄒ唬? 內(nèi)部牽制階段 內(nèi)部控制源于內(nèi)部牽制,，上世紀(jì)40年代以前是內(nèi)部牽制階段。它以賬目間的相互核對(duì)為主要內(nèi)容并實(shí)施一定程度的崗位分離,，在當(dāng)時(shí)一直被認(rèn)為是保護(hù)資產(chǎn)安全,、保證賬目正確無誤的一種控制方法,。基于以下兩個(gè)假設(shè)：兩個(gè)或兩個(gè)以上的人或部門,，無意識(shí)犯同樣錯(cuò)誤的可能性很?。粌蓚€(gè)或兩個(gè)以上的人或部門,，有意識(shí)地合伙舞弊的可能性大大低于一個(gè)人或部門舞弊的可能性,。 1936年美國獨(dú)立公共會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)提出內(nèi)部控制的定義“為保證公司現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的安全，檢查賬簿的準(zhǔn)確性而采取的各種措施和方法,?！眰?cè)重于財(cái)產(chǎn)安全和檢查手段?？刂铺攸c(diǎn)是個(gè)人或部門不能單獨(dú)控制任何一項(xiàng)或一部分業(yè)務(wù),，每項(xiàng)業(yè)務(wù)通過其他個(gè)人或部門的功能進(jìn)行交叉檢查控制。在現(xiàn)代的內(nèi)部控制理論中,，內(nèi)部牽制仍占有相當(dāng)重要的地位,，是有關(guān)組織規(guī)劃、職務(wù)分離控制的基礎(chǔ),。 ?。ǘ?huì)計(jì)控制和管理控制階段 到20世紀(jì)60年代，在內(nèi)部牽制的基礎(chǔ)上,，逐漸產(chǎn)生了內(nèi)部控制制度的概念,。將內(nèi)部控制劃分為內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和內(nèi)部管理控制。這個(gè)控制包括授權(quán)與批準(zhǔn)制度,、從事財(cái)務(wù)記錄和審核與從事經(jīng)營或財(cái)產(chǎn)保管職務(wù)分離的控制,、財(cái)產(chǎn)的實(shí)物控制和內(nèi)部審計(jì)。 這時(shí),，一方面需要管理上采用更為完善,、更為有效的控制方法以改變傳統(tǒng)靠經(jīng)驗(yàn)管理的影響；另一方面,，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系,，保護(hù)投資者和債權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益。 內(nèi)部控制定義發(fā)展為：“內(nèi)部控制是企業(yè)為了保證財(cái)產(chǎn)的安全完整,，檢查會(huì)計(jì)資料的準(zhǔn)確性和可靠性,，提高企業(yè)的經(jīng)營效率以及促進(jìn)企業(yè)貫徹既定的經(jīng)營方針，所設(shè)計(jì)的總體規(guī)劃及所采用的與總體規(guī)劃相適應(yīng)的一切方法和措施,?！边@一概念使內(nèi)部控制擴(kuò)大到企業(yè)內(nèi)部各個(gè)領(lǐng)域。并將內(nèi)部控制劃分為內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和內(nèi)部管理控制,。 這個(gè)階段內(nèi)部控制側(cè)重于財(cái)產(chǎn)安全,、信息真實(shí),，強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)的控制作用。 ?。ㄈ﹥?nèi)部控制要素階段 1988年,，美國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)發(fā)布《審計(jì)準(zhǔn)則公告第55號(hào)》，提出內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)具體包括三個(gè)要素：控制環(huán)境,、會(huì)計(jì)制度,、控制程序。內(nèi)部控制的研究重點(diǎn)逐步從一般涵義向具體內(nèi)容深化,。公告認(rèn)為區(qū)分會(huì)計(jì)控制和管理控制對(duì)審計(jì)師非常重要,，而且認(rèn)為這兩者是不可分割的，是相互聯(lián)系的,。與此同時(shí),，控制環(huán)境逐步被納入內(nèi)部控制范疇。 控制環(huán)境是指對(duì)建立,、加強(qiáng)或消弱特定程序的效率發(fā)生影響的各種因素的態(tài)度和行為,。具體包括：經(jīng)營者的管理哲學(xué)和經(jīng)營作風(fēng)、董事會(huì)及審計(jì)委員會(huì)的職能,、人事政策和程序等等,。 會(huì)計(jì)制度規(guī)定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)鑒定、分析,、歸類和編報(bào)的方法,，明確各項(xiàng)資產(chǎn)和負(fù)債的經(jīng)營管理責(zé)任。 控制程序指管理層制定的政策和程序,，以保證達(dá)到一定目的,。 （四）內(nèi)部控制框架階段 COSO報(bào)告將內(nèi)部控制定義為：內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì),、經(jīng)理階層和其他員工實(shí)施的,，為運(yùn)營的效率、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性,、相關(guān)法令的遵循性等目標(biāo)的達(dá)成而提供合理保證的過程,。具體內(nèi)容包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,、控制活動(dòng),、信息與溝通及監(jiān)督等五個(gè)要素,。COSO報(bào)告是目前國內(nèi)外最為權(quán)威的內(nèi)部控制理論,，其內(nèi)涵和外延比以往任何一個(gè)內(nèi)控要素都要深刻和寬泛。內(nèi)部控制框架結(jié)構(gòu)階段,，強(qiáng)調(diào)重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,、信息溝通的控制作用,。 COSO報(bào)告對(duì)內(nèi)部控制的貢獻(xiàn)是： 1.第一次明確提出“全員參與”思想，職工不是被動(dòng)地執(zhí)行內(nèi)部控制,。 2.“以人為本”,。COSO特別強(qiáng)調(diào)，只有人才可能制定單位的目標(biāo),，并設(shè)置控制的機(jī)制,。 3.重視“軟控制”的作用。軟控制是指那些屬于精神層面的東西,。如單位高級(jí)管理階層的價(jià)值觀,、管理哲學(xué)和管理風(fēng)格、單位文化,、內(nèi)部控制意識(shí)等,。 4.強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。風(fēng)險(xiǎn)管理是現(xiàn)代管理的主旋律之一,。 5.明確指出內(nèi)部控制只能做到“合理”保證,。 （五）薩班斯法案 美國安然公司的破產(chǎn),，政府很感興趣,，說明是企業(yè)的管制的制度方面出了大問題。組織了6個(gè)調(diào)查組查明破產(chǎn)的原因美國參眾兩院針對(duì)問題公布執(zhí)行薩班斯法案,。 薩班斯法案要求建立內(nèi)部控制責(zé)任體系,，人人承擔(dān)責(zé)任，公司出了事,，一查到底落實(shí)到人,。要求企業(yè)報(bào)告內(nèi)部控制，并對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行評(píng)價(jià),，從組織結(jié)構(gòu)入手,，有組織就有路徑便于落實(shí)內(nèi)部控制工作。要求CEO,、CFO 對(duì)建立和保持完整的內(nèi)部控制體系負(fù)責(zé),；保證已經(jīng)設(shè)計(jì)了內(nèi)部控制體系；保證已經(jīng)評(píng)價(jià)了財(cái)務(wù)報(bào)告編制之前90天內(nèi)的某一日的內(nèi)部控制有效性,；在對(duì)外報(bào)告中陳述內(nèi)部控制有效性的評(píng)價(jià)結(jié)論,。向外部審計(jì)師和董事會(huì)下的審計(jì)委員會(huì)報(bào)告：在內(nèi)部控制設(shè)計(jì)或運(yùn)行中的所有重大控制缺陷；涉及管理層或在內(nèi)部控制系統(tǒng)中起重要作用的其他雇員的任何欺詐行為,；在對(duì)外報(bào)告中指明,，在評(píng)價(jià)之后內(nèi)部系統(tǒng)及其重要影響因素是否發(fā)生了重大變化以及整改措施。要求年報(bào)中包含內(nèi)部控制報(bào)告、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告 建立內(nèi)部控制制度是管理者自己革自己的命,，是很難克服的自身弱點(diǎn),，既要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，又要限制自己的權(quán)利,。 三,、內(nèi)部控制的目標(biāo)和原則 （一）內(nèi)部控制的目標(biāo) 內(nèi)部控制是由行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層和全體員工實(shí)施的,、旨在提高行政事業(yè)單位管理服務(wù)水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力,，促進(jìn)單位可持續(xù)、健康發(fā)展,，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公眾利益,，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位管理服務(wù)目標(biāo)所制定的政策和程序。 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)是： 1.合法性——管理和服務(wù)活動(dòng)的合法合規(guī) 2.安全性——資產(chǎn)安全 3.可靠性——財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí),、完整 4.效率性——提高管理服務(wù)的效率和效果 5.風(fēng)險(xiǎn)防范——排除障礙實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略 ?。ǘ┬姓聵I(yè)單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)遵循的原則 1.全面性原則 內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程,，覆蓋企業(yè)及其所屬單位的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng),。因?yàn)椋趦?nèi)部控制程序的所有環(huán)節(jié)中,，有一個(gè)環(huán)節(jié)沒有發(fā)揮作用,，所有起作用的環(huán)節(jié)，也會(huì)變得無用,。 2.重要性原則 內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在全面控制的基礎(chǔ)上,，關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。行業(yè),、規(guī)模,、性質(zhì)、所處地域,、組織形式等不同,，高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域不同。內(nèi)部控制不能防范所有風(fēng)險(xiǎn),，但要關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域,，防范顛覆性風(fēng)險(xiǎn)。 3.制衡性原則 內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在治理結(jié)構(gòu),、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配,、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督,，同時(shí)兼顧運(yùn)營效率,。內(nèi)部控制的核心思想是權(quán)力平衡,，制約對(duì)象是權(quán)力，權(quán)力分配合理,，約束適當(dāng)是內(nèi)部控制的難點(diǎn),。內(nèi)部控制過于復(fù)雜會(huì)影響效率,，風(fēng)險(xiǎn)大的業(yè)務(wù),，首先是防范風(fēng)險(xiǎn)，其次才是兼顧運(yùn)營效率,。 4.適應(yīng)性原則 內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)與行政事業(yè)單位的規(guī)模,、競(jìng)爭(zhēng)狀況和風(fēng)險(xiǎn)水平等相適應(yīng)，并隨著情況的變化及時(shí)加以調(diào)整,。內(nèi)部控制不能拷貝,，也不能克隆。別人的成功經(jīng)驗(yàn),，拿過來不一定能用,。行政事業(yè)單位發(fā)展的不同階段、外部環(huán)境的變化,、戰(zhàn)略目標(biāo)的調(diào)整等,，內(nèi)部控制要隨之變動(dòng)。 5.成本效益原則 內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)權(quán)衡實(shí)施成本與預(yù)期效益,，以適當(dāng)?shù)某杀緦?shí)現(xiàn)有效控制,。 內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行受制于成本與效益原則。成本小于效益,，是任何理性的管理活動(dòng)都必須遵循的法則,。 （三）建立與實(shí)施內(nèi)部控制包括的要素： 1.內(nèi)部環(huán)境——是行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ),。 2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——是行政事業(yè)單位及時(shí)識(shí)別,、系統(tǒng)分析經(jīng)營活動(dòng)中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略,。 3.控制活動(dòng)——是行政事業(yè)單位根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果,，采用相應(yīng)的控制措施、政策和方法,，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi),。 4.信息與溝通——是行政事業(yè)單位及時(shí)、準(zhǔn)確地收集,、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息,，并在行政事業(yè)單位內(nèi)部、單位與外部之間進(jìn)行有效溝通,。 5.內(nèi)部監(jiān)督——是行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性,，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以改進(jìn),。 任何行政事業(yè)單位的控制活動(dòng)都存在于一定的控制環(huán)境之中,，控制環(huán)境的好壞直接影響到行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的貫徹和執(zhí)行以及管理服務(wù)目標(biāo)及整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在COSO報(bào)告《內(nèi)部控制——整體框架》的內(nèi)部控制五要素中,，控制環(huán)境被放在了第一的位子上,，它作為推動(dòng)單位發(fā)展的動(dòng)力，是所有其他內(nèi)控組成部分的基礎(chǔ)和核心,。它對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施有重大影響,，其好壞直接決定了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制整體框架實(shí)施的效果。 一,、概念與要素 ?。ㄒ唬┛刂骗h(huán)境的概念： 控制環(huán)境主要指行政事業(yè)單位的管理層、核心人員以及這些人的個(gè)別屬性和所處的工作環(huán)境,。內(nèi)部環(huán)境是行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ),，一般包括管理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配,、內(nèi)部審計(jì),、人力資源政策、文化建設(shè)等,。 ?。ǘ﹥?nèi)部控制環(huán)境的組成要素 行政事業(yè)單位控制環(huán)境一般包括以下內(nèi)容： 1.操守和價(jià)值觀 2.能力評(píng)定 3.管理哲學(xué)和經(jīng)營風(fēng)格 4.組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)與責(zé)任的分配 5.人力資源政策及實(shí)務(wù) 6.文化建設(shè) 二、操守和價(jià)值觀 誠信和道德價(jià)值觀念是控制環(huán)境的重要組成部分,，影響到重要業(yè)務(wù)流程的設(shè)計(jì)和運(yùn)行,。內(nèi)部控制的有效性直接依賴于負(fù)責(zé)創(chuàng)建、管理和監(jiān)控內(nèi)部控制的人員的誠信和道德價(jià)值觀念,。單位是否存在道德行為規(guī)范,，以及這些規(guī)范如何在單位內(nèi)部得到溝通和落實(shí)，決定了是否能產(chǎn)生誠信和道德的行為 1.領(lǐng)導(dǎo)的操守和價(jià)值觀具有杠桿作用 誠信的原則和道德價(jià)值觀,，主要取決于單位負(fù)責(zé)人,。嚴(yán)格一致地保持誠信行為和道德標(biāo)準(zhǔn)，任何人不得凌駕于內(nèi)部控制制度之上,。負(fù)責(zé)人要以身作則,，并傳達(dá)給全體職工。 2.制定行為準(zhǔn)則和其他原則 明確可以接受的商業(yè)行為,，利益沖突的處理方式,，員工行為的道德標(biāo)準(zhǔn)并確保這些準(zhǔn)則和原則的有效執(zhí)行。對(duì)員工精神規(guī)范,、儀容儀表,、工作紀(jì)律,、待人接物、環(huán)境衛(wèi)生以及組織管理及違反守則的處理辦法等方面做出規(guī)定,。 可通過標(biāo)語,、宣傳冊(cè)、培訓(xùn)等手段,，推動(dòng)內(nèi)部員工對(duì)單位理念的理解和接受,，使員工理解和把握單位文化和管理理念。 3.處罰規(guī)定 對(duì)于背離單位政策和程序,，違反行為準(zhǔn)則的行為,，能夠采取補(bǔ)救施,。保證這些措施被單位員工所知悉,。 4.管理者對(duì)干涉正常程序或凌駕制度行為的態(tài)度 應(yīng)一貫重視管理者對(duì)于干涉正常程序或越權(quán)行為的態(tài)度。 5.面臨不現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)的壓力 特別是短期業(yè)績(jī)以及薪酬在多大程度上取決于是否達(dá)到業(yè)績(jī)目標(biāo),。 管理層在制定關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)時(shí),，要考慮適當(dāng)，過高的不現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)會(huì)導(dǎo)致員工喪失積極性和舞弊,。 三,、對(duì)勝任能力的重視 勝任能力是指具備完成某一職位的工作所應(yīng)有的知識(shí)和能力。管理層對(duì)勝任能力的重視包括對(duì)于特定工作所需的勝任能力水平的設(shè)定,，以及對(duì)達(dá)到該水平所必需的知識(shí)和能力的要求,。主要管理人員和其他相關(guān)人員是否能夠勝任承擔(dān)的工作和職責(zé)。 ?。ㄒ唬﹩挝粚?duì)員工的勝任能力考慮的主要因素 1.管理人員是否具備與單位業(yè)務(wù)性質(zhì)和復(fù)雜程度相稱的足夠的勝任能力和培訓(xùn),，在發(fā)生錯(cuò)誤時(shí)，是否通過調(diào)整人員或系統(tǒng)來加以處理,； 2.管理層是否配備足夠的各級(jí)管理人員以適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展和有關(guān)方面的需要,； 3.各崗位員工是否具備理解和運(yùn)用崗位所需的技能。 管理者必須明確每一工作崗位所需的能力水平,，并將此能力水平具體化為所需知識(shí)和技能,。 （二）制定勝任能力規(guī)定 單位對(duì)全部職位建立統(tǒng)一的書面職責(zé)描述,，包括職位說明書,、職位的工作內(nèi)容、職責(zé),、權(quán)限,、上下級(jí)督導(dǎo)關(guān)系以及任職條件等內(nèi)容，且經(jīng)過管理層的審閱批準(zhǔn),。相關(guān)部門定期根據(jù)各職位職責(zé),、權(quán)限的變化對(duì)職位說明書進(jìn)行及時(shí)地更新并下發(fā),。員工對(duì)工作職責(zé)和權(quán)限的一般理解通過部門內(nèi)部的職責(zé)描述與部門管理層的溝通和實(shí)際工作獲得。分析開展具體工作所需的知識(shí)和技能,。 ?。ㄈ┱衅讣寄芎椭R(shí)符合要求的員工 招聘計(jì)劃需列明需求人數(shù)和對(duì)擬招員工的崗位說明，學(xué)歷,、技術(shù),、能力、工作經(jīng)驗(yàn)等任職資格的要求,。 四,、管理哲學(xué)和經(jīng)營風(fēng)格 經(jīng)營管理者的觀念、方式和風(fēng)格,，通常會(huì)從三個(gè)方面極大地影響控制環(huán)境：（1）管理者對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和控制風(fēng)險(xiǎn)的方法,；（2）為實(shí)現(xiàn)預(yù)算和其他財(cái)務(wù)及經(jīng)營目標(biāo)，對(duì)內(nèi)部控制的重視程度,；（3）管理者對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表所持的態(tài)度和所采取的行動(dòng),。 （一）管理層的主導(dǎo)作用 管理層負(fù)責(zé)單位管理服務(wù)活動(dòng)的運(yùn)作以及管理策略和程序的制定,、執(zhí)行與監(jiān)督,。控制環(huán)境的每個(gè)方面在很大程度上都受管理層采取的措施和作出決策的影響,，在管理層以一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)人為主時(shí),，管理層的理念和經(jīng)營風(fēng)格對(duì)內(nèi)部控制的影響尤為突出。 ?。ǘ┕芾砝砟?br> 管理層的理念包括管理層對(duì)內(nèi)部控制的理念,，即管理層對(duì)內(nèi)部控制以及對(duì)具體控制實(shí)施環(huán)境的重視程度。管理層對(duì)內(nèi)部控制的重視,，將有助于控制的有效執(zhí)行,。 衡量管理層對(duì)內(nèi)部控制重視程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，是管理層收到有關(guān)內(nèi)部控制弱點(diǎn)及違規(guī)事件的報(bào)告時(shí)是否作出適當(dāng)反應(yīng),。管理層及時(shí)地下達(dá)糾弊措施,，表明他們對(duì)內(nèi)部控制的重視，也有利于加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部的控制意識(shí),。 ?。ㄈ┕芾韺拥慕?jīng)營風(fēng)格 管理層的經(jīng)營風(fēng)格是指管理層所能接受的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)。 管理哲學(xué)和經(jīng)營風(fēng)格通常對(duì)企業(yè)有普遍深入的影響,。這些影響是無形的,，但可以找到一些積極和消極的標(biāo)志。 五,、組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)與責(zé)任的分配 管理當(dāng)局設(shè)置合理的組織結(jié)構(gòu),，明確地建立授權(quán)與分配責(zé)任的方法,，運(yùn)用適當(dāng)?shù)墓芾砜刂品椒梢源蟠笤鰪?qiáng)組織的控制意識(shí)，有助于建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境,。 在內(nèi)部控制中,，適度的授權(quán)和清晰的責(zé)任配置被認(rèn)為是實(shí)施有效監(jiān)督的前提條件。 ?。ㄒ唬┵Y源分配及權(quán)利配置的框架 建立優(yōu)化的組織機(jī)構(gòu)和高效的運(yùn)作程序,，明確授權(quán)形式和授權(quán)對(duì)象及組織行為的分配;使用、管理經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)限和責(zé)任;在規(guī)范前提下高效率的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo),。單位的組織結(jié)構(gòu)將在一定程度上取決于單位的規(guī)模和經(jīng)營活動(dòng)的性質(zhì),。 （二）組織結(jié)構(gòu) 權(quán)力結(jié)構(gòu)和控制關(guān)系,，責(zé)任體系和組織功能的發(fā)揮,，是人治還是法制一目了然，淡化個(gè)人,，強(qiáng)調(diào)組織是法人治理結(jié)構(gòu)和法制的基本要求,。組織結(jié)構(gòu)反映了單位治理的哲學(xué)理念和心態(tài),。 組織結(jié)構(gòu)既不可過于簡(jiǎn)單,，同時(shí)也不可過于復(fù)雜而阻塞信息流轉(zhuǎn)。 組織結(jié)構(gòu)即不過分集中也不過分分散,。各主要部門的組織結(jié)構(gòu)比較清晰,，職責(zé)比較明確。 ?。ㄈ?quán)責(zé)分配 單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)和內(nèi)部控制要求設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu),，明確職責(zé)權(quán)限，將權(quán)利與責(zé)任落實(shí)到各責(zé)任單位,，并通過編制內(nèi)部管理手冊(cè),，使全體員工掌握內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位職責(zé),、業(yè)務(wù)流程等情況,，明確權(quán)責(zé)分配，正確行使職權(quán),。 適當(dāng)分配職責(zé)并下放職權(quán),， 不同的職責(zé)和權(quán)限適當(dāng)?shù)胤峙浣o單位的全體員工。 單位組織結(jié)構(gòu)和職權(quán)與責(zé)任分配考慮的主要因素包括： ?。?）在單位內(nèi)部是否有明確的職責(zé)劃分,，將業(yè)務(wù)授權(quán)、業(yè)務(wù)記錄,、資產(chǎn)保管和維護(hù),，以及業(yè)務(wù)執(zhí)行的責(zé)任盡可能地分離,； （2）數(shù)據(jù)的所有權(quán)劃分是否合理,； ?。?）是否已針對(duì)授權(quán)交易建立適當(dāng)?shù)恼吆统绦颉?br> 六、人力資源政策及實(shí)務(wù) 一個(gè)好的人力資源政策,，能夠把好進(jìn)人關(guān),，確保執(zhí)行單位政策和程序的人員具有勝任能力和正直品行。單位必須雇用足夠的人員并給予足夠的資源,，使其能完成所分配的任務(wù),，這是建立合適的控制環(huán)境的重要元素。職員的勝任能力和正直性在很大程度上取決于公司的有關(guān)雇用,、訓(xùn)練,、待遇、業(yè)績(jī)考評(píng)及晉升等政策和程序的合理程度,。 ?。ㄒ唬┤肆Y源政策的內(nèi)容 單位應(yīng)當(dāng)制定和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的人力資源政策。包括下列內(nèi)容： 1.員工的聘用,、培訓(xùn),、辭退與辭職； 2.員工的薪酬,、考核,、晉升與獎(jiǎng)懲； 3.關(guān)鍵崗位的強(qiáng)制休假和定期崗位輪換制度,； 4.掌握國家秘密或重要商業(yè)秘密的員工離崗的限制性規(guī)定,； 5.員工崗位職責(zé)手冊(cè)，對(duì)于工作職責(zé)和期望作了適當(dāng)?shù)臏贤ê徒涣鳎?br> 6.人力資源政策與程序清晰,，并且定期發(fā)布和更新,； 7.有關(guān)人力資源管理的其他政策。 ?。ǘ┤肆Y源政策與制度的關(guān)系 員工的素質(zhì)影響制度執(zhí)行的效果,。對(duì)于人的信任限制，是制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn),。 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力作為選拔和聘用員工的重要標(biāo)準(zhǔn),， 單位是否有能力招聘并保留一定數(shù)量既有能力又有責(zé)任心的員工在很大程度上取決于其人事政策與實(shí)務(wù)。如果招聘錄用標(biāo)準(zhǔn)要求錄用最合適的員工,，包括強(qiáng)調(diào)員工的學(xué)歷,、經(jīng)驗(yàn)、誠信和道德，這表明單位希望錄用有能力并值得信賴的人員,。單位有關(guān)培訓(xùn)方面的政策應(yīng)顯示員工應(yīng)達(dá)到的工作表現(xiàn)和業(yè)績(jī)水準(zhǔn),。通過定期考核的晉升政策表明單位希望具備相應(yīng)資格的人員承擔(dān)更多的職責(zé)。 ?。ㄈ┲贫ㄍ晟频膯T工管理辦法 招聘新員工由用人部門提出需求,，人力資源管理部門統(tǒng)籌制定招聘計(jì)劃，安排招聘,。組織有外聘專家的綜合考評(píng)小組對(duì)應(yīng)聘人員進(jìn)行評(píng)價(jià),，并按管理權(quán)限和有關(guān)管理規(guī)定報(bào)批。 各部門應(yīng)在制定年度培訓(xùn)劃,，并監(jiān)控培訓(xùn)計(jì)劃的執(zhí)行情況,。 員工的職位變更和薪酬調(diào)整根據(jù)每年年末的個(gè)人綜合業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估決定，員工的職位變更和薪酬變動(dòng)需要經(jīng)過本部門管理層的審批 員工了解其職責(zé)和單位對(duì)其期望的程度,。新員工知悉其工作職責(zé)和管理層對(duì)其的期望,；主管人員定期審閱雇員的工作履行情況并提出改進(jìn)建議員工通過經(jīng)管理層批準(zhǔn)的職位說明書、日常工作和與管理層的溝通理解自身職責(zé),。 七,、文化建設(shè) 文化建設(shè)是行政事業(yè)單位的靈魂，是推動(dòng)行政事業(yè)單位發(fā)展的不竭動(dòng)力,。它包含著非常豐富的內(nèi)容,，其核心是行政事業(yè)單位的精神和價(jià)值觀。這里的價(jià)值觀不是泛指行政事業(yè)單位管理中的各種文化現(xiàn)象,，而是行政事業(yè)單位中的員工在從事工作與管理中所持有的價(jià)值觀念,。 （一）單位文化的概念 文化是人類社會(huì)歷史實(shí)踐過程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富與精神財(cái)富的總和,；是社會(huì)的意識(shí)形態(tài)以及與之相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)與制度。而單位文化則是單位在長(zhǎng)期工作實(shí)踐中,，逐步形成的,，為全體員工所認(rèn)同并遵守的、帶有本單位特點(diǎn)的使命,、遠(yuǎn)景,、宗旨、精神,、價(jià)值觀和理念,，以及這些理念在工作實(shí)踐、管理制度,、員工行為方式與單位對(duì)外形象的體現(xiàn)的總和,。 （二）行政事業(yè)單位文化建設(shè)的要素 根據(jù)單位文化的定義,，內(nèi)容是十分廣泛的,，其中最主要的應(yīng)包括如下幾點(diǎn)： 1.價(jià)值觀念 是人們基于某種功利性或道義性的追求而對(duì)人們（個(gè)人,、組織）本身的存在、行為和行為結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)的基本觀點(diǎn),?？梢哉f，人生就是為了價(jià)值的追求,，價(jià)值觀念決定著人生追求行為,。價(jià)值觀不是人們?cè)谝粫r(shí)一事上的體現(xiàn)，而是在長(zhǎng)期實(shí)踐活動(dòng)中形成的關(guān)于價(jià)值的觀念體系,。行政事業(yè)單位價(jià)值觀,，是行政事業(yè)單位全體職工共同的價(jià)值準(zhǔn)則。提管理高服務(wù)檔次,，促進(jìn)單位的發(fā)展,。 2.精神面貌 精神面貌是基于自身特定的性質(zhì)、任務(wù),、宗旨,、時(shí)代要求和發(fā)展方向，并經(jīng)過精心培養(yǎng)而形成的成員群體的精神風(fēng)貌,。精神面貌要通過全體職工有意識(shí)的實(shí)踐活動(dòng)體現(xiàn)出來,。 精神面貌是文化的核心，在整個(gè)文化中起著支配的地位,。精神面貌以價(jià)值觀念為基礎(chǔ),，以價(jià)值目標(biāo)為動(dòng)力，對(duì)控制哲學(xué),、管理制度,、道德風(fēng)尚、團(tuán)體意識(shí)和單位形象起著決定性的作用,?？梢哉f，精神是單位的靈魂,。 3.道德風(fēng)尚 道德風(fēng)尚是指調(diào)整單位與其他單位之間,、單位與服務(wù)對(duì)象之間、單位內(nèi)部職工之間關(guān)系的行為規(guī)范的總和,。 道德風(fēng)尚與法律規(guī)范和制度規(guī)范不同,，不具有那樣的強(qiáng)制性和約束力，但具有積極的示范效應(yīng)和強(qiáng)烈的感染力,，當(dāng)被人們認(rèn)可和接受后具有自我約束的力量,。 4.團(tuán)體意識(shí) 團(tuán)體即組織，團(tuán)體意識(shí)是指組織成員的集體觀念。團(tuán)體意識(shí)是單位內(nèi)部凝聚力形成的重要心理因素,。團(tuán)體意識(shí)的形成使單位的每個(gè)職工把自己的工作和行為都看成是實(shí)現(xiàn)單位目標(biāo)的一個(gè)組成部分,，使他們對(duì)自己作為單位的成員而感到自豪，對(duì)單位的成就產(chǎn)生榮譽(yù)感,，從而把單位看成是自己利益的共同體和歸屬,。因此，他們就會(huì)為實(shí)現(xiàn)單位的目標(biāo)而努力奮斗,，自覺地克服與實(shí)現(xiàn)單位目標(biāo)不一致的行為,。 5.單位形象 單位形象是單位通過外部特征和服務(wù)表現(xiàn)出來的，被社會(huì)公眾所認(rèn)同的單位總體印象,。表層形象是以深層形象為基礎(chǔ),，沒有深層形象這個(gè)基礎(chǔ)，表層形象就是虛假的,，也不能長(zhǎng)久地保持,。 6.規(guī)章制度 規(guī)章制度是在實(shí)踐活動(dòng)中所形成的，對(duì)人的行為帶有強(qiáng)制性,，并能保障一定權(quán)利的各種規(guī)定,。規(guī)章制度作為職工行為規(guī)范的模式，使個(gè)人的活動(dòng)得以合理進(jìn)行,，內(nèi)外人際關(guān)系得以協(xié)調(diào),，員工的共同利益受到保護(hù)，從而使單位有序地組織起來為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而努力,。 ?。ㄈ┬姓聵I(yè)單位文化的培育 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視文化建設(shè)在實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略中不可或缺的作用，加大投入力度,，健全保障機(jī)制,，防止和避免形式主義。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和自身特點(diǎn),，總結(jié)優(yōu)良傳統(tǒng),，挖掘文化底蘊(yùn)，提煉核心價(jià)值,，確定文化建設(shè)的目標(biāo)和內(nèi)容。 單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在文化建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用,，以自身的優(yōu)秀品格和腳踏實(shí)地的工作作風(fēng)帶動(dòng)影響整體團(tuán)隊(duì),，共同營造積極向上的文化環(huán)境。行政事業(yè)單位員工應(yīng)當(dāng)遵守員工行為守則,，忠于職守,，勤勉盡責(zé)。 （四）行政事業(yè)單位文化的評(píng)估 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立文化評(píng)估制度,，分析總結(jié)文化在單位發(fā)展中的積極作用,，研究發(fā)現(xiàn)不利于單位發(fā)展的文化因素，及時(shí)采取措施加以改進(jìn),。單位文化評(píng)估,，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注單位核心價(jià)值的員工認(rèn)同感、品牌的社會(huì)認(rèn)可度,、參與各種文化的融合,，以及員工對(duì)單位未來發(fā)展的信心。 風(fēng)險(xiǎn)管理作為一門科學(xué)與藝術(shù)類論文藝術(shù) ,，既需要定性分析,，又需要定量估計(jì)；既要求理性,，又要求人性,；不但需要多學(xué)科 理論指導(dǎo)，還需要多種方法支持,。 一,、概念與重要性 （一）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的概念 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是行政事業(yè)單位及時(shí)識(shí)別,、系統(tǒng)分析管理服務(wù)活動(dòng)中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn),，并合理確定風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略。風(fēng)險(xiǎn)因素,、風(fēng)險(xiǎn)事件和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果是風(fēng)險(xiǎn)的基本構(gòu)成要素,，風(fēng)險(xiǎn)因素是風(fēng)險(xiǎn)形成的必要條件，是風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和存在的前提,。 行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序應(yīng)該考慮相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的跡象,，可能影響單位目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的外部和內(nèi)部因素，并且這些程序應(yīng)該分析風(fēng)險(xiǎn),，并且提供一個(gè)管理風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ) 源于風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)管理主要包括風(fēng)險(xiǎn)分析,、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)控制三大部份。 ?。ǘ╋L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性 風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性,，受多種事件發(fā)生的概率所決定。因此,，預(yù)測(cè)和防范有一定難度,。追求風(fēng)險(xiǎn)與收益的均衡優(yōu)化。 二,、風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo) 內(nèi)部控制是為實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo),，因而,，風(fēng)險(xiǎn)控制是為實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)服務(wù)的。行政事業(yè)單位要根據(jù)管理和服務(wù)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),，評(píng)估影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),，分析原因。 為有效實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制,，行政事業(yè)單位應(yīng)由專門的組織及相關(guān)人員按一定程序組織實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì)工作,。據(jù)《幸福》雜志對(duì)美國500多家單位的調(diào)查,，84%的單位由中層以上的管理人員負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)控制,。風(fēng)險(xiǎn)控制組織實(shí)施的流程是：①制定風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃；②風(fēng)險(xiǎn)辯識(shí),；③風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,；④風(fēng)險(xiǎn)管理策略方案選擇；⑤風(fēng)險(xiǎn)管理策略實(shí)施,；⑥風(fēng)險(xiǎn)管理策略實(shí)施評(píng)價(jià),。 三、風(fēng)險(xiǎn)承受能力 行政事業(yè)單位開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確識(shí)別與實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)相關(guān)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn),，確定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)承受度。風(fēng)險(xiǎn)承受度是行政事業(yè)單位能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)限度,，包括整體風(fēng)險(xiǎn)承受能力和業(yè)務(wù)層面的可接受風(fēng)險(xiǎn)水平,。 完全規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)是不可能的，這種認(rèn)識(shí)不符合辯證思維,。因而,，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)評(píng)價(jià)單位的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，以確定當(dāng)外部或內(nèi)部因素變化帶來風(fēng)險(xiǎn)時(shí),，哪些風(fēng)險(xiǎn)是可以承受的,，哪些風(fēng)險(xiǎn)必須規(guī)避和防范。 風(fēng)險(xiǎn)承受能力與行政事業(yè)單位管理服務(wù)活動(dòng)的性質(zhì),、社會(huì)影響,、權(quán)利責(zé)任、經(jīng)濟(jì)后果,、客戶評(píng)價(jià)等相關(guān),。工作性質(zhì)特殊、社會(huì)影響大,、經(jīng)濟(jì)后果嚴(yán)重的單位,，風(fēng)險(xiǎn)承受能力小，反之,，風(fēng)險(xiǎn)承受能力可能大一些,。 單位規(guī)模比較大、資源實(shí)力強(qiáng),、法律法規(guī)懲罰力度小的行政事業(yè)單位,，風(fēng)險(xiǎn)承受能力較大。反之,，風(fēng)險(xiǎn)承受能力可能小一些,。 風(fēng)險(xiǎn)承受能的評(píng)價(jià)取決于風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)所發(fā)生的支出或成本相關(guān)，包括經(jīng)濟(jì)成本,、社會(huì)成本,、政治成本等 四、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)大小的程序,。行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估程序應(yīng)該考慮相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的跡象,，包括管理層面和服務(wù)活動(dòng)層面。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估程序應(yīng)該考慮可能影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的外部和內(nèi)部因素,，并且應(yīng)該分析風(fēng)險(xiǎn),，提供一個(gè)控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。 ?。ㄒ唬┙⒊浞值臋C(jī)制以發(fā)現(xiàn)外生風(fēng)險(xiǎn) 行政事業(yè)單位應(yīng)建立充分的外生風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)機(jī)制,，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)外部因素變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)。管理者應(yīng)重視以下外部因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)： 1.經(jīng)濟(jì)形勢(shì),、行業(yè)政策,、政治環(huán)境、同行業(yè)的行動(dòng),、資金供給等經(jīng)濟(jì)因素,。 2.法律法規(guī)、監(jiān)管要求等法律因素,。 3.安全穩(wěn)定,、文化傳統(tǒng)、社會(huì)信用,、教育水平,、消費(fèi)者行為等社會(huì)因素。 4.科學(xué)技術(shù)進(jìn)步,、裝備改進(jìn)等科學(xué)技術(shù)因素,。 5.自然災(zāi)害、環(huán)境狀況等自然環(huán)境因素,。 6.其他有關(guān)外部風(fēng)險(xiǎn)因素,。 （二）建立充分的機(jī)制以發(fā)現(xiàn)內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn) 管理者應(yīng)重視以下內(nèi)部因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)： 1.單位領(lǐng)導(dǎo)及高級(jí)管理人員的職業(yè)操守,、員工專業(yè)勝任能力等人力資源因素,。 2.組織機(jī)構(gòu),、服務(wù)方式、資產(chǎn)管理,、業(yè)務(wù)流程等管理因素,。 3.研究開發(fā)、投入,、信息技術(shù)運(yùn)用等自主創(chuàng)新因素,。 4.財(cái)務(wù)狀況、管理服務(wù)成果,、資金來源等財(cái)務(wù)因素,。 5.穩(wěn)定安全、員工健康,、環(huán)境保護(hù)等安全環(huán)保因素,。 6.其他有關(guān)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)因素。 ?。ㄈ?duì)環(huán)境變化的管理 政治,、經(jīng)濟(jì)、行業(yè)和監(jiān)管環(huán)境不斷變化,，單位也在不斷發(fā)展,。發(fā)展和變化帶來新風(fēng)險(xiǎn)。因而,，單位需要一種機(jī)制以確認(rèn)環(huán)境的變化產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)并做出反應(yīng),。 （四）與單位目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn) 實(shí)現(xiàn)單位的管理服務(wù)的目標(biāo),，是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范的基本前提,。 單位的目標(biāo)充分陳述了單位希望取得的業(yè)績(jī)和成就，并以相關(guān)戰(zhàn)略計(jì)劃作為支持,?？赡苡绊憜挝荒繕?biāo)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)大致包括以下因素： 1.單位目標(biāo)是否充分體現(xiàn)了單位期望獲得成就的陳述和指導(dǎo)，并且此目標(biāo)足夠具體,，與本單位的管理服務(wù)直接相關(guān),。 2.單位目標(biāo)是否有效地傳達(dá)給了各管理部門和全體員工。 3.單位的戰(zhàn)略選擇是否跟單位目標(biāo)保持關(guān)聯(lián)和一致,。 4.單位的業(yè)務(wù)發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算與現(xiàn)狀之間是否保持一致,。充分保證業(yè)務(wù)發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算以及長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)、與現(xiàn)狀之間保持一致,，脫離現(xiàn)實(shí)的計(jì)劃,、預(yù)算就意味著風(fēng)險(xiǎn)。 5.關(guān)注具體管理服務(wù)活動(dòng)目標(biāo)與單位戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)在聯(lián)系,。 6.有充足的資源支持目標(biāo),。 7.對(duì)每個(gè)重要的經(jīng)營活動(dòng)目標(biāo)確定了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn),。單位在制定內(nèi)部控制的政策和程序的過程中，通過明確管理服務(wù)活動(dòng)目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)應(yīng)關(guān)系,，確保內(nèi)部控制措施的完整性,。 （五）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和要求 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序應(yīng)具有完整性和相關(guān)性,。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的完整性和相關(guān)性。 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)采用定性與定量相結(jié)合的方法,，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響程度等,，對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和排序，確定關(guān)注重點(diǎn)和優(yōu)先控制的風(fēng)險(xiǎn),。 行政事業(yè)單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析,，應(yīng)當(dāng)充分吸收專業(yè)人員，組成風(fēng)險(xiǎn)分析團(tuán)隊(duì),，按照嚴(yán)格規(guī)范的程序開展工作,，確保風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果的準(zhǔn)確性。 五,、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略 具體措施如下： ?。ㄒ唬╋L(fēng)險(xiǎn)規(guī)避 是行政事業(yè)單位對(duì)超出風(fēng)險(xiǎn)承受度的風(fēng)險(xiǎn)，通過放棄或者停止與該風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)以避免和減輕損失的策略,。確保不發(fā)生顛覆性的風(fēng)險(xiǎn),。 （二）風(fēng)險(xiǎn)降低 指行政事業(yè)單位在權(quán)衡成本效益之后,，準(zhǔn)備采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧┙档惋L(fēng)險(xiǎn)或者減輕損失,，將風(fēng)險(xiǎn)控制在風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的策略。 ?。ㄈ╋L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 是行政事業(yè)單位準(zhǔn)備借助他人力量,，采取業(yè)務(wù)分包、購買保險(xiǎn)等方式和適當(dāng)?shù)目刂拼胧?，將風(fēng)險(xiǎn)控制在風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的策略,。 （四）風(fēng)險(xiǎn)承受 指行政事業(yè)單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承受度之內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn),，在權(quán)衡成本效益之后,，不準(zhǔn)備采取控制措施降低風(fēng)險(xiǎn)或者減輕損失的策略。 六,、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的監(jiān)督和評(píng)價(jià) 風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)過程,，包括監(jiān)督和評(píng)價(jià)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的充分性，以及針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)所采取措施的恰當(dāng)性,。風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)考慮的主要因素可能包括： 1.單位是否已建立并溝通整體目標(biāo),，并輔以具體策略和具體管理服務(wù)活動(dòng)的開展計(jì)劃,； 2.單位是否已建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度并保證運(yùn)行，包括識(shí)別風(fēng)險(xiǎn),，估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重大性,，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性以及確定需要采取的應(yīng)對(duì)措施； 3.單位是否已建立某種機(jī)制,，識(shí)別和應(yīng)對(duì)可能對(duì)單位產(chǎn)生重大且普遍影響的變化,； 4.風(fēng)險(xiǎn)控制管理部門是否建立了某種流程，以識(shí)別外部環(huán)境,、內(nèi)部環(huán)境發(fā)生的重大變化,。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的調(diào)整機(jī)制是否運(yùn)行有效。 控制活動(dòng)是一個(gè)方法體系,，應(yīng)對(duì)和防范風(fēng)險(xiǎn)必須要有針對(duì)性的措施,，否則就是空話。將所有業(yè)務(wù)活動(dòng)分離出授權(quán),、批準(zhǔn),、執(zhí)行、記錄及監(jiān)督,，并將這些職能分別授于不同部門或不同人員執(zhí)行,，形成一個(gè)相互牽制、相互制約的過程,，是內(nèi)部控制的精髓,。 一、概念與方法體系 ?。ㄒ唬? 控制活動(dòng)的概念 控制活動(dòng)是指有助于確保管理者的指令得以執(zhí)行,，合理地保證管理服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、指導(dǎo)員工實(shí)施管理指令,、管理和化解風(fēng)險(xiǎn)而采取的政策和程序,。 （二） 控制活動(dòng)的方法體系 控制措施一般包括：不相容職務(wù)分離控制,、授權(quán)審批控制,、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制,、預(yù)算控制,、運(yùn)營分析控制和績(jī)效考評(píng)控制等。 內(nèi)部控制方法和程序是一個(gè)廣義的概念,，包括可以用于控制的所有方法,、手段、措施、程序等,。 二,、授權(quán)審批控制 授權(quán)審批控制指行政事業(yè)單位根據(jù)常規(guī)授權(quán)和特別授權(quán)的規(guī)定，明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍,、審批程序和相應(yīng)責(zé)任,。 一般授權(quán)是指授予各個(gè)部門、各個(gè)職位在日常經(jīng)營管理活動(dòng)中按照既定的職責(zé)和程序處理正常范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)限,。特殊授權(quán)是指授予各個(gè)部門,、各個(gè)職位在特殊情況、特定條件下,，處理超出正常范圍的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者特殊的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)限,。 有效的內(nèi)部控制要求每一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都經(jīng)過適當(dāng)?shù)氖跈?quán)。只有經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)的人員才能對(duì)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行處理,，未經(jīng)授權(quán)和批準(zhǔn)，這些人員不允許接觸和處理這些業(yè)務(wù),。 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)編制常規(guī)授權(quán)的權(quán)限指引,，規(guī)范特別授權(quán)的范圍、權(quán)限,、程序和責(zé)任,，嚴(yán)格控制特別授權(quán)。單位對(duì)于重大的業(yè)務(wù)和事項(xiàng),，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集體決策審批或者聯(lián)簽制度,，任何個(gè)人不得單獨(dú)進(jìn)行決策或者擅自改變集體決策。 三,、不相容職務(wù)分離控制 所謂不相容職務(wù)是指經(jīng)營業(yè)務(wù)的授權(quán),、批準(zhǔn)、執(zhí)行和記錄等完全由一人或一個(gè)部門辦理時(shí),，發(fā)生錯(cuò)誤與舞弊的概率就會(huì)增大的兩項(xiàng)或兩項(xiàng)以上的職務(wù),。 一般情況下，以下這幾類職務(wù)屬于不相容職務(wù)：授權(quán)與執(zhí)行,；執(zhí)行與審核,；執(zhí)行與記錄；保管與記錄,；保管與清查,；會(huì)計(jì)工作崗位分離；計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng) （CIS）部門內(nèi),， 系統(tǒng)分析,、程序設(shè)計(jì)、電腦操作和數(shù)據(jù)控制應(yīng)分離。 不相容職務(wù)分離控制要求單位全面系統(tǒng)地分析,、梳理業(yè)務(wù)流程中所涉及的不相容職務(wù),，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成各司其職,、各負(fù)其責(zé),、相互制約的工作機(jī)制。 四,、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制 會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制要求行政事業(yè)單位嚴(yán)格執(zhí)行國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度,，加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，明確會(huì)計(jì)憑證,、會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的處理程序,，保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)完整。 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依法設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu),，配備會(huì)計(jì)從業(yè)人員,。大中型行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置總會(huì)計(jì)師。設(shè)置總會(huì)計(jì)師的單位不得設(shè)置與其職權(quán)重疊的副職,。 憑證和記錄控制的一般要求是:憑證預(yù)先連續(xù)編號(hào),；對(duì)已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)交易和事項(xiàng)及時(shí)編制憑證并記錄；憑證應(yīng)簡(jiǎn)單明了,，不易被誤解,；格式合理，以便正確編制,；所有作廢的憑證都必須妥善保存,；已登賬的憑證應(yīng)依序歸檔。憑證與記錄控制中程序說明書尤其重要,。 單位會(huì)計(jì)部門應(yīng)建立獨(dú)立稽核控制制度,。獨(dú)立稽核是指對(duì)已記錄的經(jīng)濟(jì)交易和事項(xiàng)及其計(jì)價(jià)由具體經(jīng)辦人之外的獨(dú)立人士進(jìn)行核對(duì)或驗(yàn)證。獨(dú)立稽核是控制記錄使其正確可靠,，以免發(fā)生差錯(cuò)和舞弊的一項(xiàng)重要控制程序,，其應(yīng)用面很廣。 五,、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制 財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制要求行政事業(yè)單位建立財(cái)產(chǎn)日常管理制度和定期清查制度,，采取財(cái)產(chǎn)記錄、實(shí)物保管,、定期盤點(diǎn),、賬實(shí)核對(duì)等措施，確保財(cái)產(chǎn)安全,。 單位常用的防護(hù)措施主要有兩個(gè)方面： 一是對(duì)資產(chǎn)和記錄實(shí)施授權(quán)控制,，未經(jīng)授權(quán)，不相關(guān)人士不得接觸和使用這些資產(chǎn)和記錄。二是對(duì)資產(chǎn)和記錄實(shí)施實(shí)物防護(hù)生,。 行政事業(yè)單位若實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)電算化,，保護(hù)電腦設(shè)備、計(jì)算機(jī)程序和數(shù)據(jù)文件更顯得特別重要,。 六,、預(yù)算控制 （一）預(yù)算的概念 預(yù)算是指行政事業(yè)單位結(jié)合管理服務(wù)目標(biāo)及資源調(diào)配能力,，經(jīng)過綜合計(jì)算和全面平衡,，對(duì)當(dāng)年或者超過一個(gè)年度的管理服務(wù)和財(cái)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行相關(guān)經(jīng)費(fèi)、額度的測(cè)算和安排的過程,。 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算管理體系,，明確預(yù)算編制、審批,、執(zhí)行,、分析、考核等各部門,、各環(huán)節(jié)的職責(zé)任務(wù),、工作程序和具體要求。 ?。ǘ╊A(yù)算的編制 事業(yè)單位預(yù)算管理部門主要負(fù)責(zé)擬訂預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算政策；制定預(yù)算管理的具體措施和辦法,；組織編制,、審議、平衡年度預(yù)算草案,；組織下達(dá)經(jīng)批準(zhǔn)的年度預(yù)算,；協(xié)調(diào)、解決預(yù)算編制和執(zhí)行中的具體問題,；考核預(yù)算執(zhí)行情況,，督促完成預(yù)算目標(biāo)。 單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的控制,，對(duì)編制依據(jù),、編制程序、編制方法等作出明確規(guī)定,，確保預(yù)算編制依據(jù)合理,、程序適當(dāng)、方法科學(xué),。 單位可以選擇或綜合運(yùn)用固定預(yù)算,、彈性預(yù)算、零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算,、概率預(yù)算等方法編制預(yù)算,。 （三）預(yù)算的執(zhí)行 對(duì)預(yù)算指標(biāo)的分解方式,、預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制的建立,、重大預(yù)算項(xiàng)目的特別關(guān)注、預(yù)算資金支出的審批要求,、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告與預(yù)警機(jī)制等作出明確規(guī)定,，確保預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行。建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度,，對(duì)照已確定的責(zé)任指標(biāo),，定期或不定期地對(duì)相關(guān)部門及人員責(zé)任指標(biāo)完成情況進(jìn)行檢查，實(shí)施考評(píng),。 單位預(yù)算管理部門應(yīng)當(dāng)運(yùn)用財(cái)務(wù)報(bào)告和其他有關(guān)資料監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況,，及時(shí)向單位決策機(jī)構(gòu)和各預(yù)算執(zhí)行單位報(bào)告或反饋預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行差異及其對(duì)預(yù)算目標(biāo)的影響,，促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)的全面完成,。 （四）預(yù)算的調(diào)整 需要調(diào)整預(yù)算的,，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)原預(yù)算審批機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),。 （五）預(yù)算分析與考核 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算分析與考核環(huán)節(jié)的控制,，通過建立預(yù)算執(zhí)行分析制度,、審計(jì)制度、考核與獎(jiǎng)懲制度等,，確保預(yù)算分析科學(xué),、及時(shí)，預(yù)算考核嚴(yán)格,、有據(jù),。 七、分析控制 要求單位建立運(yùn)營情況分析制度,，管理層應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用管理,、服務(wù)、投資,、籌資,、財(cái)務(wù)等方面的信息，通過因素分析,、對(duì)比分析,、趨勢(shì)分析等方法,，定期開展管理服務(wù)運(yùn)行情況分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題,，及時(shí)查明原因并加以改進(jìn),。 八、績(jī)效考評(píng)控制 績(jī)效考評(píng)控制要求單位建立和實(shí)施績(jī)效考評(píng)制度,，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)體系,，對(duì)單位內(nèi)部各責(zé)任單位和全體員工的業(yè)績(jī)進(jìn)行定期考核和客觀評(píng)價(jià)，將考評(píng)結(jié)果作為確定員工薪酬以及職務(wù)晉升,、評(píng)優(yōu),、降級(jí)、調(diào)崗,、辭退等的依據(jù),。 客觀、真實(shí),、全面,、及時(shí)的信息，是充分發(fā)揮內(nèi)部控制作用的基本條件,。 行政事業(yè)單位應(yīng)具有廣泛收集各種信息,，加工處理信息，迅速傳播信息,，功能完善的信息系統(tǒng),、相關(guān)制度和保證體系。建立上下級(jí)之間,、不同部門不同崗位之間,、各種管理服務(wù)活動(dòng)之間良好的溝通環(huán)境和條件，保證內(nèi)部控制功能發(fā)揮的信息與溝通的需求,。 一、概念與特征 ?。ㄒ唬┬畔⑴c溝通的概念 信息與溝通指能夠保證員工得以搜集和交換為開展從事管理服務(wù)和進(jìn)行控制等活動(dòng)所需要的信息及交換,，在信息技術(shù)的發(fā)展中注意控制信息系統(tǒng)。 ?。ǘ┬畔⑴c溝通的形式和要素 信息與溝通的基本形式包括：文件化 ,、 數(shù)據(jù)化、 制度化,、 流程化,。 信息交流的基本要素：組織方針手冊(cè)；單位內(nèi)部會(huì)計(jì)制度,、會(huì)計(jì)政策,；業(yè)務(wù)及會(huì)計(jì)處理流程,；例外報(bào)告或重大事項(xiàng)報(bào)告；例外事項(xiàng)的跟蹤報(bào)告,；備忘錄,；計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)及其他信息交換形式。 ?。ㄈ┝己眯畔⑴c溝通的特征 1.信息系統(tǒng)能夠向管理層提供有關(guān)單位管理服務(wù)業(yè)績(jī)的報(bào)告及相關(guān)的外部和內(nèi)部信息,； 2.向適當(dāng)人員提供的信息是充分、具體和及時(shí)的,，使其能夠有效地履行職責(zé),； 3.信息系統(tǒng)的開發(fā)及變更與單位的戰(zhàn)略計(jì)劃相適應(yīng)，與單位整體層面和業(yè)務(wù)流程層面的目標(biāo)相適應(yīng),； 4.管理層能夠提供適當(dāng)?shù)娜肆拓?cái)力,，以開發(fā)必需的信息系統(tǒng)； 5.管理層通過適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督程序監(jiān)督信息與溝通系統(tǒng)的開發(fā),、變更和測(cè)試工作,； 6.主要的數(shù)據(jù)中心，建立了重大災(zāi)難數(shù)據(jù)恢復(fù)措施和計(jì)劃,。 二,、獲取內(nèi)部和外部信息 信息系統(tǒng)是指收集、處理和報(bào)告信息的系統(tǒng),。 各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)收集與本部門相關(guān)的內(nèi)部,、外部信息。管理層對(duì)單位管理服務(wù)相關(guān)的信息進(jìn)行監(jiān)控并提供其他補(bǔ)充信息或提請(qǐng)相關(guān)部門采取適當(dāng)措施,，以確保管理服務(wù)成果達(dá)到既定目標(biāo),。 單位相關(guān)部門對(duì)管理服務(wù)相關(guān)的所有法律、法規(guī)和地方政策,、規(guī)章等進(jìn)行統(tǒng)一的收集和整理以確保各部門全面,、準(zhǔn)確、系統(tǒng)地掌握適用的法律法規(guī),。 單位應(yīng)將詳細(xì)的信息及時(shí)地給予適當(dāng)?shù)膯T工,，使其能夠高效率地履行其職責(zé)。管理者應(yīng)能夠獲得分析性的信息來判斷該采取何種行動(dòng),；信息具有不同的詳略程度以滿足不同級(jí)別的管理層的需要,。 單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重視對(duì)信息系統(tǒng)的建設(shè)和維護(hù)，要充分認(rèn)識(shí)到信息系統(tǒng)是管理服務(wù)活動(dòng)發(fā)展的重要支柱,，要不斷投入足夠的人力和財(cái)力予以支持,。建立在信息系統(tǒng)建設(shè)和維護(hù)方面的問責(zé)制。 三,、信息溝通與反饋 應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部控制相關(guān)信息在單位內(nèi)部各管理部門,、責(zé)任單位,、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間，以及單位與外部有關(guān)方面之間進(jìn)行溝通和反饋,。 在信息的處理中,，溝通是必要的環(huán)節(jié)。溝通還包括對(duì)員工與組織的目標(biāo)與職責(zé)的定義和描述,。有效的溝通存在于單位內(nèi)部的上行,、下達(dá)和同級(jí)傳遞中。與外部的溝通同樣非常重要,。 員工的職責(zé)和控制責(zé)任應(yīng)當(dāng)有效的溝通,。使員工知曉他們所進(jìn)行的活動(dòng)的目標(biāo)，以及怎樣履行他們的職責(zé)來達(dá)到這些目標(biāo),。 單位對(duì)全部職位建立統(tǒng)一的職位說明書,，界定職位的工作內(nèi)容、職責(zé),、權(quán)限,、上下級(jí)督導(dǎo)關(guān)系以及任職條件等內(nèi)容。 單位要保證有暢通的渠道以便員工反映其發(fā)現(xiàn)的可疑情況,。員工除可通過正常的匯報(bào)程序反映其發(fā)現(xiàn)的可疑情況外,，亦可以將發(fā)現(xiàn)的可疑問題通過舉報(bào)的方式進(jìn)行反映。 內(nèi)部溝通的充分性,、信息的完整性,、及時(shí)性以及信息是否足夠詳細(xì)以便員工能夠有效的履行其職責(zé)。 單位內(nèi)部充分和及時(shí)的溝通體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 1.管理層就員工的職責(zé)和控制責(zé)任是否進(jìn)行了有效溝通,； 2.針對(duì)可疑的不恰當(dāng)事項(xiàng)和行為是否建立了溝通渠道,； 3.組織內(nèi)部溝通的充分性是否能夠使人員有效地履行職責(zé)； 4.對(duì)于與上級(jí)部門,、監(jiān)管者和其他外部人士的溝通,，管理者是否及時(shí)采取適當(dāng)?shù)倪M(jìn)一步行動(dòng)； 5.單位是否受到某些監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的監(jiān)管要求的約束,； 6.外部單位在多大程度上獲知單位制定的行為守則,。 四、信息系統(tǒng)應(yīng)用與安全 對(duì)信息系統(tǒng)開發(fā)與維護(hù),、訪問與變更、數(shù)據(jù)輸入與輸出,、文件儲(chǔ)存與保管,、網(wǎng)絡(luò)安全等方面的控制，保證信息系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行,。 五,、信息溝通與反舞弊機(jī)制 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立反舞弊機(jī)制,，規(guī)范舞弊案件的舉報(bào)、調(diào)查,、處理,、報(bào)告和補(bǔ)救程序。 行政事業(yè)單位至少應(yīng)當(dāng)將下列情形作為反舞弊工作的重點(diǎn)： 1.未經(jīng)授權(quán)或者采取其他不法方式侵占,、挪用單位資產(chǎn),，牟取不當(dāng)利益。 2.在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和信息披露等方面存在的虛假記載,、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏等,。 3.單位高級(jí)管理人員濫用職權(quán)。 4.相關(guān)機(jī)構(gòu)或人員串通舞弊,。 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立舉報(bào)投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度,。 監(jiān)督是內(nèi)部控制的控制。內(nèi)部監(jiān)督是指對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)合理性的研究和評(píng)估,，監(jiān)督和促進(jìn)內(nèi)部控制運(yùn)行的方法和程序,，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制運(yùn)行有效性的標(biāo)準(zhǔn)和過程的制度體系和實(shí)踐活動(dòng)。 一,、概念與制度 ?。ㄒ唬﹥?nèi)部監(jiān)督的概念 內(nèi)部監(jiān)督是企業(yè)對(duì)其內(nèi)部控制的健全性、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查與評(píng)估,，形成書面報(bào)告并作出相應(yīng)處理的過程,，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要保證。監(jiān)督檢查主要包括對(duì)建立并執(zhí)行內(nèi)部控制的整體情況進(jìn)行持續(xù)性監(jiān)督檢查,，對(duì)內(nèi)部控制的某一方面或者某些方面進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查,，以及提交相應(yīng)的檢查報(bào)告、提出有針對(duì)性的改進(jìn)措施等,。 ?。ǘ﹥?nèi)部監(jiān)督制度 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)制定內(nèi)部控制監(jiān)督制度，明確內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)（或經(jīng)授權(quán)的其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)）和其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限,，規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督的程序,、方法和要求。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制及其實(shí)施情況的監(jiān)督檢查,。 持續(xù)性監(jiān)督檢查,，是指單位對(duì)建立和實(shí)施內(nèi)部控制的整體情況所進(jìn)行的連續(xù)的、全面的,、系統(tǒng)的,、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督檢查。 專項(xiàng)監(jiān)督檢查,，是指企業(yè)對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施的某一方面或者某些方面的情況所進(jìn)行的不定期的,、有針對(duì)性的監(jiān)督檢查,。 行政事業(yè)單位建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者實(shí)際履行內(nèi)部控制監(jiān)督職責(zé)的有關(guān)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律法規(guī)要求和單位領(lǐng)導(dǎo)的授權(quán),，采取適當(dāng)?shù)某绦蚝头椒?，?duì)內(nèi)部控制的建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，形成檢查結(jié)論并出具書面檢查報(bào)告,。 二,、內(nèi)部控制運(yùn)行的監(jiān)控 （一）日常監(jiān)控 日常監(jiān)控發(fā)生在平常的管理服務(wù)過程中,，包括日常管理和監(jiān)督,，及其員工履行評(píng)價(jià)內(nèi)部控制系統(tǒng)運(yùn)行質(zhì)量的職責(zé)的行為。 1.員工能夠獲取內(nèi)部控制正常運(yùn)行的證據(jù) 對(duì)于關(guān)鍵控制崗位,，應(yīng)建立適當(dāng)?shù)穆氊?zé)劃分和監(jiān)督職能,，針對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施和財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)確性方面的監(jiān)控職責(zé)建立必要的問責(zé)制。各級(jí)管理部門根據(jù)職責(zé)權(quán)限對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的內(nèi)部控制正常運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控并在發(fā)生錯(cuò)誤時(shí)承擔(dān)必要的責(zé)任,。 2.能夠與外部進(jìn)行溝通對(duì)內(nèi)部信息加以驗(yàn)證發(fā)現(xiàn)問題 有關(guān)部門與外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期溝通,，并及時(shí)就重要問題反饋。管理層對(duì)重要問題要審視內(nèi)部控制的效率性,，確保遵循外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求,，應(yīng)重新評(píng)估防止和發(fā)現(xiàn)問題的內(nèi)部控制措施并考慮改進(jìn)措施。 3.定期進(jìn)行賬實(shí)核對(duì) 對(duì)固定資產(chǎn),、工程物資,、庫存現(xiàn)金等進(jìn)行定期盤點(diǎn)，以確保財(cái)務(wù)報(bào)表中的數(shù)據(jù)真實(shí)反映資產(chǎn)的實(shí)際情況,。 4.就審計(jì)師的建議及時(shí)做出響應(yīng)以改善和加強(qiáng)內(nèi)部控制 將問題和內(nèi)部控制改善建議提交給單位領(lǐng)導(dǎo),，并由其對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析探討，責(zé)成相關(guān)部門對(duì)重要問題形成改善方案并實(shí)施改善行動(dòng),。 5.定期舉行培訓(xùn)或會(huì)議反饋內(nèi)部控制運(yùn)行的意見 單位應(yīng)定期舉行管理服務(wù)分析會(huì),，并對(duì)管理層注意到的管理服務(wù)過程中與內(nèi)部控制和信息溝通相關(guān)的問題進(jìn)行討論。應(yīng)建立內(nèi)部審計(jì)部門,，每年根據(jù)審計(jì)計(jì)劃對(duì)既定的流程進(jìn)行審計(jì)檢查,，并就發(fā)現(xiàn)的問題以及內(nèi)部控制缺陷向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。 6.員工定期聲明執(zhí)行了重要的內(nèi)部控制程序 單位應(yīng)要求員工就知曉并遵守單位的行為準(zhǔn)則定期做出書面聲明,。管理層通過日常工作中與員工的溝通和定期績(jī)效考核使員工獲知管理層對(duì)其的期望,。 7.內(nèi)部審計(jì)職能的有效性 行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立有專門的內(nèi)審部門，負(fù)責(zé)對(duì)各業(yè)務(wù)流程運(yùn)行中的內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)估,、改進(jìn),。 內(nèi)審部門應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，確定核心業(yè)務(wù)流程，并據(jù)此制定年度審計(jì)計(jì)劃,，對(duì)各業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面審計(jì)，進(jìn)行差距分析,，識(shí)別相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn),，以及確認(rèn)內(nèi)部控制的有效性。 內(nèi)審部門應(yīng)根據(jù)內(nèi)部審計(jì)計(jì)劃配備具有相關(guān)能力和素質(zhì)的內(nèi)部審計(jì)人員,，內(nèi)審部門的大部分員工均應(yīng)具有財(cái)務(wù)背景,，也要配備熟悉業(yè)務(wù)、人力資源,、信息技術(shù)審計(jì)等方面的人員,。 通過不斷的培訓(xùn)使內(nèi)審人員提高審計(jì)知識(shí)和技巧。 ?。ǘ┨貏e監(jiān)控 特別監(jiān)控是指在單位發(fā)展戰(zhàn)略,、組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營活動(dòng),、業(yè)務(wù)流程,、關(guān)鍵崗位員工等發(fā)生較大調(diào)整或變化的情況下，對(duì)內(nèi)部控制的某一或者某些方面進(jìn)行有針對(duì)性的監(jiān)督檢查,。 特別監(jiān)控的范圍和頻率主要取決于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估以及對(duì)內(nèi)部控制的持續(xù)監(jiān)控程序的情況,。 1.內(nèi)部控制系統(tǒng)特別監(jiān)控的范圍和頻率 每年選取若干個(gè)主要的業(yè)務(wù)流程，單位范圍內(nèi)展開內(nèi)部控制系統(tǒng)特別監(jiān)控 2.特別監(jiān)控的流程以及方法的適當(dāng)性 監(jiān)控人員應(yīng)對(duì)單位的管理服務(wù)活動(dòng)充分了解,，包括：內(nèi)部控制系統(tǒng)應(yīng)該如何運(yùn)和實(shí)際如何運(yùn)行,；采用方法的適當(dāng)性;；特別監(jiān)控的權(quán)限分配,；將特別監(jiān)控結(jié)果與既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比,，并進(jìn)行必要的分析。 3.特別監(jiān)控要保持適當(dāng)?shù)臅嬗涗?br> 特別監(jiān)控均要有工作底稿,，需要編寫審計(jì)報(bào)告,，以供單位管理層審閱及制定應(yīng)對(duì)措施。 三,、內(nèi)部控制缺陷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn) ?。ㄒ唬└拍?br> 內(nèi)部控制缺陷包括設(shè)計(jì)缺陷和運(yùn)行缺陷。 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)制定內(nèi)部控制缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),，對(duì)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷,，應(yīng)當(dāng)分析缺陷的性質(zhì)和產(chǎn)生的原因，提出完善內(nèi)部控制制度的方案,。 ?。ǘ﹥?nèi)部控制缺陷的標(biāo)準(zhǔn) 內(nèi)部控制缺陷衡量可以通過以下標(biāo)準(zhǔn)： 1.單位的主要經(jīng)營活動(dòng)是否都有必要的控制政策和程序； 2.管理層對(duì)預(yù)算、利潤(rùn)和其他財(cái)務(wù)和經(jīng)營業(yè)績(jī)方面是否都有清晰的目標(biāo),，在單位內(nèi)部,，是否對(duì)這些目標(biāo)加以清晰的記錄和溝通，并且積極地對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控,； 3.是否存在計(jì)劃和報(bào)告系統(tǒng),，以識(shí)別與目標(biāo)業(yè)績(jī)的差異，并向適當(dāng)層次的管理層報(bào)告該差異,； 4.是否由適當(dāng)層次的管理層對(duì)差異進(jìn)行調(diào)查,，并及時(shí)采取適當(dāng)?shù)募m正措施； 5.不同人員的職責(zé)應(yīng)在何種程度上相分離,，以降低舞弊和不當(dāng)行為發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn),； 6.會(huì)計(jì)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)是否與實(shí)物資產(chǎn)定期核對(duì)； 7.是否建立了適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施,，以防止未經(jīng)授權(quán)接觸文件,、記錄和資產(chǎn)； 8.是否存在信息安全職能部門負(fù)責(zé)監(jiān)控信息安全政策和程序,。 ?。ㄈ﹨R報(bào)內(nèi)部控制缺陷 內(nèi)部控制的缺陷必須向上級(jí)匯報(bào)，重要的內(nèi)部控制的缺陷,，根據(jù)其可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)決定報(bào)告的層次,，影響重大時(shí)要報(bào)告上級(jí)管理部門。單位要制定內(nèi)部控制缺陷記錄報(bào)告制度;設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)膮R報(bào)程序和書面文件格式; 保持業(yè)務(wù)流程問題以及內(nèi)部控制缺陷記錄,；及時(shí)與單位管理層就所發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行溝通,，并負(fù)責(zé)跟進(jìn)問題的解決情況； 各項(xiàng)規(guī)章制度是內(nèi)部控制機(jī)制發(fā)揮作用的載體,，制度本身的科學(xué)性和完整體固然重要,，但更重要的是制度的執(zhí)行以及對(duì)執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)，這正是內(nèi)部控制和內(nèi)部控制制度之間的辨證關(guān)系,。 四,、內(nèi)部控制有效性的自我評(píng)價(jià)和可驗(yàn)證性 （一）有效性的自我評(píng)價(jià) 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合內(nèi)部監(jiān)督情況,，定期對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià),，出具內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告。 考慮的主要因素可能包括： 1.單位是否定期評(píng)價(jià)內(nèi)部控制,；單位的每一種活動(dòng),，是否都存在適當(dāng)?shù)恼吆统绦蜻M(jìn)行規(guī)范 2.單位人員在履行正常職責(zé)時(shí)，能夠在多大程度上獲得內(nèi)部控制是否有效運(yùn)行的證據(jù),； 3.與外部的溝通是否能夠證實(shí)內(nèi)部控制存在的問題,，或者指出存在的問題,； 4.管理層是否采納內(nèi)部審計(jì)人員和監(jiān)督部門有關(guān)內(nèi)部控制的建議； 5.管理層是否及時(shí)糾正控制運(yùn)行中偏差,； 6.管理層根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的報(bào)告及建議是否及時(shí)采取糾正措施,； 7.是否存在協(xié)助管理層監(jiān)督內(nèi)部控制的職能部門（如內(nèi)部審計(jì)部門）； 8.監(jiān)督部門的：①獨(dú)立性和權(quán)威性,；②向誰報(bào)告,；③是否有足夠的人員、培訓(xùn)和特殊技能,；④是否堅(jiān)持適用的專業(yè)準(zhǔn)則；⑤活動(dòng)的范圍,；⑥計(jì)劃,、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和執(zhí)行工作的記錄和形成結(jié)論的適當(dāng)性；⑦是否不承擔(dān)管理責(zé)任,。 內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的方式,、范圍、程序和頻率,，由單位根據(jù)經(jīng)營業(yè)務(wù)調(diào)整,、經(jīng)營環(huán)境變化、業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r,、實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平等自行確定,。 （二）內(nèi)部控制的可驗(yàn)證性 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以書面或者其他適當(dāng)?shù)男问?，妥善保存?nèi)部控制建立與實(shí)施過程中的相關(guān)記錄或者資料,，確保內(nèi)部控制建立與實(shí)施過程的可驗(yàn)證性。 五,、內(nèi)部控制信息披露 行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)分析內(nèi)部控制缺陷產(chǎn)生的原因,，并有針對(duì)性地提出和實(shí)施改進(jìn)方案，不斷健全和完善企業(yè)內(nèi)部控制,。應(yīng)當(dāng)結(jié)合其內(nèi)部控制,，對(duì)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違反內(nèi)部控制規(guī)定的行為，及時(shí)通報(bào)情況和反饋信息,，并嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任,，維護(hù)內(nèi)部控制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。 內(nèi)部控制自我評(píng)估報(bào)告中披露以下內(nèi)容： 1.聲明單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)建立健全和有效實(shí)施內(nèi)部控制負(fù)責(zé),，并履行了指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé),，能夠保證財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)可靠和資產(chǎn)的安全完整； 2.聲明已經(jīng)遵循有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)?nèi)部控制設(shè)計(jì)與運(yùn)行的健全性,、合理性和有效性進(jìn)行了自我評(píng)估,； 3.對(duì)開展內(nèi)部控制自我評(píng)估所涉及的范圍和內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)要描述； 4.聲明通過內(nèi)部控制自我評(píng)估，可以合理保證單位的內(nèi)部控制不存在重大缺陷,； 5.如果在自我評(píng)估過程中發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在重大缺陷,，應(yīng)當(dāng)披露有關(guān)的重大缺陷及其影響，并專項(xiàng)說明擬采取的改進(jìn)措施,； 6.保證除了已披露的內(nèi)部控制重大缺陷之外,，不存在其他重大缺陷； 7.如果內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)與運(yùn)行發(fā)生重大變化的,，應(yīng)當(dāng)說明重大變化情況及其影響,。 |
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