中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法釋義-第三章 固體廢物污染環(huán)境的防治 第一節(jié) 一般規(guī)定

        本章分三節(jié)，共22條,，分別對固體廢物污染環(huán)境防治的一般性規(guī)定,、工業(yè)固體廢物污染環(huán)境的防治、生活垃圾污染環(huán)境的防治作了具體規(guī)定,，體現(xiàn)了固體廢物污染環(huán)境防治的“三化”原則,、污染者依法負責的原則。

        第一節(jié)    一般規(guī)定
        第十六條    產(chǎn)生固體廢物的單位和個人,，應當采取措施,，防止或者減少固體廢物對環(huán)境的污染,。
        【釋義】本條是關于產(chǎn)生固體廢物的單位和個人的污染防治義務的規(guī)定。
        此次修訂本法,，一個很重要的方面是要在固體廢物污染環(huán)境防治工作中全面確立和貫徹污染者依法負責的原則,，本法第五條已經(jīng)對此作了明確規(guī)定。根據(jù)這一原則,，任何造成固體廢物污染環(huán)境的單位和個人都應當依照法律的規(guī)定承擔相應的責任,。至于哪些人屬于“污染者”，承擔什么樣的責任,，要視法律的具體規(guī)定而定,。在實際工作中，可能造成固體廢物污染環(huán)境的單位和個人有很多,。各種固體廢物從產(chǎn)生到最終處置,，將涉及產(chǎn)生、收集,、運輸,、貯存、利用,、處置等多個環(huán)節(jié),，每個環(huán)節(jié)都有污染環(huán)境的可能。因此,，污染者通常也就是各個不同環(huán)節(jié)的參與者,。在固體廢物的產(chǎn)生、收集,、運輸?shù)炔煌h(huán)節(jié),，污染者的作用和地位是不同的，對其防治環(huán)境污染的要求也應當有所區(qū)別,。本條的規(guī)定是專門針對固體廢物的產(chǎn)生者而言的,，也是污染者依法負責原則在固體廢物產(chǎn)生環(huán)節(jié)的具體化。
        從科學的角度看,，固體廢物本身雖然可以被看作放錯地點的資源,，但如果不采取適當?shù)姆椒ǚ乐危瑢ν寥?、水體,、大氣和人體造成比較嚴重的危害。比如,，工業(yè)固體廢物長期露天存放,，其有害物質(zhì)會在地表徑流和雨水的淋溶、滲透作用下通過土壤孔隙向四周縱深的土壤遷移,，導致土壤結構和成份的改變,，并間接危害生長在土壤上的植物,。再如，固體廢物處置不當,，產(chǎn)生的污染物可能直接危害人民群眾的身體健康,。上個世紀七十年代發(fā)生在美國有名的Love  Canal污染事件，就是因為有化學公司利用運河廢棄河谷填埋有機氯農(nóng)藥,、塑料等含有毒有害物質(zhì)的廢物造成的,。考慮到這種情況,，本條規(guī)定,，產(chǎn)生固體廢物的單位和個人，負有法定的義務,，應當按照所產(chǎn)生固體廢物的種類,、特性、數(shù)量等情況,，采取相應的污染防治措施,，防止或者減少固體廢物對環(huán)境造成污染。采取什么樣的措施,，取決于所產(chǎn)生固體廢物的具體情況,。比如，產(chǎn)生的固體廢物屬于工業(yè)固體廢物的,，那么，依照本法第三十三條的規(guī)定,，就應當進行綜合利用,，暫時不利用或者不能利用的，應當按規(guī)定建設貯存場所予以貯存或者進行無害化處置,。進行無害化處置的,，可以根據(jù)所產(chǎn)生固體廢物的不同情況，合理選擇填埋,、焚燒或者堆肥等處置方式,。如果產(chǎn)生的固體廢物屬于生活垃圾，就應當遵守本章第三節(jié)有關生活垃圾污染環(huán)境防治的規(guī)定,，比如在指定的地點放置,、配套建設生活垃圾收集設施等。這里也可以看出,，本條規(guī)定是比較原則的,，它對固體廢物污染環(huán)境防治只是起到指導作用，適用范圍也比較廣泛,，涵蓋工業(yè)固體廢物,、生活垃圾以及危險廢物各個領域,。本法其他條款對固體廢物污染環(huán)境防治還提出了很多具體要求，產(chǎn)生固體廢物的單位和個人都應當遵守,。
        第十七條    收集,、貯存、運輸,、利用,、處置固體廢物的單位和個人，必須采取防揚散,、防流失,、防滲漏或者其他防止污染環(huán)境的措施；不得擅自傾倒,、堆放,、丟棄、遺撒固體廢物,。
        禁止任何單位或者個人向江河,、湖泊、運河,、渠道,、水庫及其最高水位線以下的灘地和岸坡等法律、法規(guī)規(guī)定禁止傾倒,、堆放廢棄物的地點傾倒,、堆放固體廢物。
        【釋義】本條是關于收集,、貯存,、運輸、利用,、處置固體廢物防治污染義務以及禁止違法傾倒,、堆放固體廢物的規(guī)定。
        一,、收集,、貯存、運輸,、利用,、處置固體廢物的單位和個人的污染防治義務
        任何一種固體廢物，從產(chǎn)生到最終處置可能涉及到產(chǎn)生,、收集,、貯存、運輸,、利用,、處置等多個環(huán)節(jié),，按照本法第五條規(guī)定的污染者依法負責的原則，每個環(huán)節(jié)的參與者都應當依法律對其造成的環(huán)境污染承擔相應的責任,。本法第十七條已經(jīng)對固體廢物產(chǎn)生者的污染防治義務作了規(guī)定,，本條第一款則明確了收集、貯存,、運輸,、利用、處置固體廢物的單位和個人的污染防治義務,。按照這一規(guī)定,，收集、貯存,、運輸,、利用、處置固體廢物的單位和個人必須采取防揚散,、防流失,、防滲漏等防止造成環(huán)境污染的措施，并不得擅自傾倒,、堆放,、丟棄、遺撒固體廢物,。具體而言：
        1．本條第一款的規(guī)定適用于收集,、貯存、運輸,、利用,、處置固體廢物的單位和個人。收集,，是指將固體廢物聚集在一起,；貯存,，按照本法第八十八條第五項,，是指將固體廢物臨時置于特定設施或者場所中的活動；運輸,，是指用交通工具將固體廢物從一地運往另一地,；利用，按照本法第八十八條第七項,，是指從固體廢物中提取物質(zhì)作為原材料或者燃料的活動,；處置，按照本法第八十八條第六項,，是指將固體廢物焚燒和用其他改變固體廢物的物理,、化學,、生物特性的方法，達到減少已產(chǎn)生的固體廢物數(shù)量,、縮小固體廢物體積,、減少或者消除其危險成份的活動，或者將固體廢物最終置于符合環(huán)境保護規(guī)定要求的填埋場的活動,。從事上述活動的單位和個人,，都應當遵守本條第一款的規(guī)定，采取措施,，防止造成環(huán)境污染,。
        2．本條第一款規(guī)定的污染防治義務包括兩方面：一是要求采取相應的防止固體廢物污染環(huán)境的措施，具體列舉了三種,，即防揚散,、防流失、防滲漏,。防揚散,，是指防止固體廢物撒開散失。比如生活垃圾收集和運輸時,，應當采取密閉措施,，防止垃圾暴露、散落,；防流失,，是指防止固體廢物流動散失，主要針對液態(tài)廢物而言,。比如,，一般工業(yè)固體廢物的貯存場所，應當設置導流渠,，防止因雨水徑流進入使貯存的工業(yè)固體廢物流失造成環(huán)境污染,；防滲漏，是指防止固體廢物滲透漏出,，主要針對液態(tài)廢物和氣態(tài)廢物而言,。比如，危險廢物貯存場所必須設置泄漏液體收集裝置,，地基必須經(jīng)過防滲處理,，防止危險廢物滲漏污染土壤和地下水。以上三種措施是本條第一款明確列舉的,，當然這并不是說只能或者只需要采取上述三種措施,，有關單位和個人應當針對不同固體廢物的具體情況，按照國家有關法規(guī)和標準的規(guī)定，科學地采取相應的措施,，防止造成固體廢物污染環(huán)境,。二是不得擅自傾倒、堆放,、丟棄,、遺撒固體廢物。傾倒,，是指倒轉或傾斜容器使里面的固體廢物出來,；堆放，是指未采取相應的污染防治措施成堆地將固體廢物放置在一起,；丟棄,，是指放棄固體廢物的所有權或使用權，將其拋棄,；遺撒,，是指拋棄散失固體廢物。要注意的是,，以上幾種行為并非是絕對不允許的,，比如，生活垃圾運輸車將所運輸?shù)睦乖诶盥駡?，也屬于傾倒行為,，但這一行為是合法的。換言之,，法律要禁止的,，不是所有的傾倒、堆放等行為,，而是那些違反有關法規(guī),、規(guī)章或標準，不按照規(guī)定的要求和程序擅自傾倒,、堆放,、丟棄、遺撒固體廢物的行為,。因此,，判斷是否違反本條的規(guī)定，應當結合有關法規(guī),、規(guī)章或技術操作規(guī)程進行具體分析,。
        違反本條第一款規(guī)定的,，根據(jù)工業(yè)固體廢物,、生活垃圾和危險廢物等不同的固體廢物類型，分別依照本法第六十八條,、第七十四條,、第七十五條的規(guī)定追究法律責任,。
        二、禁止任何單位和個人違法向水體等傾倒,、堆放固體廢物
        考慮到江河,、湖泊、運河,、渠道,、水庫等水體的特殊性以及對保障水質(zhì)安全、保護人民群眾身體健康的重要作用,，本條第二款對第一款規(guī)定的禁止違法傾倒,、堆放固體廢物的行為作了補充的特別規(guī)定，禁止任何單位或者個人向江河,、湖泊,、運河、渠道,、水庫及其最高水位線以下的灘地和岸坡等法律,、法規(guī)規(guī)定禁止傾倒、堆放廢棄物的地點傾倒,、堆放固體廢物,。具體而言：
        1．本條第二款的規(guī)定適用于任何單位和個人，產(chǎn)生,、收集,、貯存、運輸,、利用,、處置固體廢物的單位和個人均不得違反本條第二款規(guī)定違法傾倒、堆放固體廢物,。同時,，其他單位和個人也不得妨礙有關單位和個人依法收集、貯存,、運輸,、利用、處置固體廢物,。
        2．適用本條第二款規(guī)定的固體廢物包括所有類型,，即所有工業(yè)固體廢物、生活垃圾,、危險廢物等都不得違法向水體等地點傾倒,、堆放。
        3．禁止傾倒、堆放的地點包括：一是江河,、湖泊,、運河、渠道,、水庫等水體,；二是江河、湖泊,、運河,、渠道、水庫最高水位線以下的灘地和岸坡,，最高水位線是指江河,、湖泊等某一斷面在一定的時期內(nèi)出現(xiàn)的最高的水位；三是其它法律,、法規(guī)規(guī)定禁止傾倒,、堆放廢棄物的地點，比如河道,、湖泊的管理范圍,。1997年8月制定的防洪法規(guī)定，禁止在河道,、湖泊管理范圍內(nèi)建設妨礙行洪的建筑物,、構筑物，傾倒垃圾,、渣土,。有堤防的河道、湖泊,，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域,、沙洲、灘地,、行洪區(qū)和堤防及護堤地,；無堤防的河道、湖泊,，其管理范圍為歷史最高洪水位或者設計洪水位之間的水域,、沙洲、灘地和行洪區(qū),。
        4．本條第二款規(guī)定的禁止行為僅限于傾倒和堆放,。對這一問題，其他有關法律也有類似規(guī)定,。比如水污染防治法第三十二條規(guī)定禁止向水體排放,、傾倒工業(yè)廢渣,、城市垃圾和其他廢棄物。第三十三條規(guī)定禁止在江河,、湖泊、運河,、渠道,、水庫最高水位線以下的灘地和岸坡堆放、存貯固體廢棄物和其他污染物,。
        違反本條第二款規(guī)定的,，依照水污染防治法第四十六條的規(guī)定，可以處一萬元以下的罰款,。
        第十八條    產(chǎn)品和包裝物的設計,、制造，應當遵守國家有關清潔生產(chǎn)的規(guī)定,。國務院標準化行政主管部門應當根據(jù)國家經(jīng)濟和技術條件,、固體廢物污染環(huán)境防治狀況以及產(chǎn)品的技術要求，組織制定有關標準,，防止過度包裝造成環(huán)境污染,。
        生產(chǎn)、銷售,、進口依法被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè),，必須按照國家有關規(guī)定對該產(chǎn)品和包裝物進行回收。
        【釋義】本條是關于過度包裝污染環(huán)境防治以及產(chǎn)品和包裝物強制回收制度的規(guī)定,。
        一,、產(chǎn)品和包裝物的設計、制造應當遵守國家有關清潔生產(chǎn)的規(guī)定
        清潔生產(chǎn),，按照清潔生產(chǎn)促進法的規(guī)定,，是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料,、采用先進的工藝技術與設備,、改善管理、綜合利用等措施,，從源頭削減污染,，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn),、服務和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放,，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害。清潔生產(chǎn)是在回顧和總結世界各國工業(yè)化實踐的基礎上提出的關于產(chǎn)品和生產(chǎn)過程預防污染的一種全新戰(zhàn)略,，突破了以往以末端治理為主的環(huán)境保護對策的局限,，將污染預防納入到產(chǎn)品設計,、生產(chǎn)過程和所提供的服務之中，是實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段,。它包括清潔和高效的能源和原材料利用,、清潔的生產(chǎn)過程和清潔的產(chǎn)品等幾個方面，要求對產(chǎn)品的生命周期進行全過程控制,，對生產(chǎn)進行全過程控制,。實施清潔生產(chǎn)，是貫徹和落實科學發(fā)展觀,，走新型工業(yè)化道路的必然選擇,。產(chǎn)品和包裝物的設計和制造，是實施清潔生產(chǎn)的一個環(huán)節(jié),，應當遵守國家有關規(guī)定,。比如，清潔生產(chǎn)促進法第二十條規(guī)定,，產(chǎn)品和包裝物的設計,，應當考慮其在生命周期中對人類健康和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇無毒,、無害,、易于降解或者便于回收利用的方案。企業(yè)應當對產(chǎn)品進行合理包裝,，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產(chǎn)生,。本條第一款事實上屬于引證條款，是對清潔生產(chǎn)促進法等有關規(guī)定的重申,，企業(yè)進行產(chǎn)品和包裝物的設計和制造應當遵守這一規(guī)定,。除了清潔生產(chǎn)促進法以外，還有一些法規(guī),、規(guī)章或標準也涉及到了產(chǎn)品和包裝物設計,、制造的清潔生產(chǎn)要求。比如,，《包裝廢棄物的處理與利用通則》（GB/T16716-1996)就有相關的內(nèi)容,。按照這一通則，包裝應當采用輕質(zhì),、高強度的新型材料,，限制包裝材料成分中的重金屬含量，減少或完全使包裝材料不含重金屬,。包裝材料中的重金屬應當符合有關標準或規(guī)定,。限制包裝材料構成成分中的鹵素及其他有害物質(zhì)。包裝輔助材料,，如涂料,、粘合劑,、油墨、上光劑等,，應當優(yōu)先選用水基類和有機溶解性材料,。限制使用由氯進行加工處理的包裝材料。同時,，鼓勵使用適合于包裝制品要求的再生材料,。可重復使用的包裝廢棄物應當進行合理分類回收,，處理后重新使用,；可再生處理的包裝廢棄物,，應當在分類回收的基礎上,，采用合理的技術與方法進行再生處理?？芍貜褪褂?、可再生的包裝廢棄物，必須保證易于回收和分揀,。高分子包裝材料在滿足使用條件下,，可采用降解材料，以避免對環(huán)境造成污染,。類似這些規(guī)定,，企業(yè)在進行產(chǎn)品和包裝物的設計、制造時,，都應當遵守,。
        二、制定標準,，防止過度包裝污染環(huán)境
        近年來,，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長和人民生活水平的不斷提高，包裝產(chǎn)業(yè)也得到了快速發(fā)展,。1996年,，我國包裝物的生產(chǎn)量達到了1600萬噸。2004年,，全國包裝工業(yè)的總產(chǎn)值大約可達3200億元,，比上年增長了14%。從總體上看,，一方面,，包裝業(yè)是國民經(jīng)濟的組成部分，是市場經(jīng)濟發(fā)展程度的標志性行業(yè)之一,。包裝的不斷進步,，豐富和改善了人民群眾的生活,，提高了我國產(chǎn)品的市場競爭力，為我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展作出了積極的貢獻,。另一方面,，由于種種原因，包裝的過度化現(xiàn)象在我國也比較嚴重,，不僅浪費了大量本就非常有限的資源,，還造成了大量固體廢物，污染了環(huán)境,。據(jù)統(tǒng)計,，目前我國的城市生活垃圾中，包裝物就占了體積的30％左右,。如何促進包裝產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展,，防止過度包裝污染環(huán)境，是本次法律修訂的重點之一,。
        對過度包裝問題,，清潔生產(chǎn)促進法第二十條已經(jīng)明確要求企業(yè)對產(chǎn)品進行合理包裝，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產(chǎn)生,。同時,，該法第二十七條要求國務院有關部門制定強制回收的包裝物目錄和具體辦法，將防止過度包裝污染環(huán)境的規(guī)定落到實處,。這樣的規(guī)定,，基本上是符合我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平和包裝廢物污染的實際狀況的，為控制包裝廢物的增長提供了強有力的法律依據(jù),。但是,，由于種種原因，過度包裝問題并沒有得到根本解決,，尤其月餅,、部分保健品的過度包裝，廣大人民群眾意見很大,。為解決這一問題,，全國人大環(huán)境與資源保護委員會于2004年10月提請全國人大常委會審議的修訂草案中，規(guī)定了要求有關部門制定相關標準來限制過度包裝的內(nèi)容,。在審議過程中對此存在一些不同看法,。有的意見認為，“過度包裝”的具體含義不明確,，究竟什么樣的包裝是過度包裝,？應當具體化；有的意見認為,，通過標準來限制過度包裝不一定可行,，要采取更強有力的措施,；還有的意見認為，限制過度包裝應當充分考慮我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平,，不能造成負面的影響,。經(jīng)過反復研究并經(jīng)審議通過的本法這一條第一款規(guī)定，國務院標準化行政主管部門應當根據(jù)國家經(jīng)濟和技術條件,、固體廢物污染環(huán)境防治狀況以及產(chǎn)品的技術要求,，組織制定有關標準，防止過度包裝污染環(huán)境,。應該說,，這一規(guī)定充分體現(xiàn)了源頭控制和循環(huán)經(jīng)濟的理念，對防治包裝固體廢物污染環(huán)境必將發(fā)揮積極的作用,。企業(yè)應當從包裝的設計制造開始,，就遵守國家有關標準，對其產(chǎn)品進行合理包裝,，防止過度包裝情況的出現(xiàn),，實現(xiàn)固體廢物的減量化,。
        國外對過度包裝的控制手段主要有三類：第一類是標準控制,，即對包裝物的容積、包裝物與商品之間的間隙,、包裝層數(shù),、包裝成本與商品價值的比例等設定限制標準（韓國、日本,、加拿大）,。第二類是經(jīng)濟手段控制，如對非紙制包裝和不能滿足回收要求的包裝征收包裝稅（比利時）,；再如通過垃圾計量收費,，引導消費者選擇簡單包裝（荷蘭）。第三類是加大生產(chǎn)者責任,，規(guī)定由商品生產(chǎn)者負責回收商品包裝,，通常可以采用押金制的辦法委托有關商業(yè)機構回收包裝,。為了便于回收,，生產(chǎn)者會主動選擇使用材料少、容易回收的包裝設計（德國,、法國）,。本法對過度包裝的規(guī)定基本上采用了兩種辦法,，即標準控制和加大生產(chǎn)者責任,。這也是充分考慮我國實際情況的結果,。至于經(jīng)濟手段控制,，涉及的問題比較多，比如包裝稅的問題,，就需要國家對整個稅收體系進行通盤考慮,，并要符合我國當前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，是否開征,、征收的標準,、適用的范圍等都需要進一步研究，本法沒有作這方面的規(guī)定,。
        本條第一款規(guī)定的通過標準防止過度包裝污染環(huán)境的內(nèi)容包括：
        1．組織制定標準的部門是國務院標準化行政主管部門,。根據(jù)標準化法和“三定”方案的規(guī)定，標準化行政主管部門是指國家標準化管理委員會,。中國國家標準化管理委員會是國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局管理的事業(yè)單位,，是國務院授權履行行政管理職能，統(tǒng)一管理全國標準化工作的主管機構,。
        2.制定標準的依據(jù)主要有三項：一是國家經(jīng)濟和技術條件即我國的經(jīng)濟發(fā)展水平和科技進步水平,。我國是發(fā)展中國家，社會經(jīng)濟發(fā)展程度比較低,，國家發(fā)展包裝產(chǎn)業(yè)的主要目的除了保護產(chǎn)品外,，還要提升產(chǎn)品的市場競爭力，改善人民群眾的生活條件因此,，對包裝的限制不能脫離我國的經(jīng)濟發(fā)展階段,，不能不顧我國的國情照抄照搬西方發(fā)達國家的標準?？傮w而言,，我國包裝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還是遠遠不夠的，還應當大力推動,。立法要限制的,，只是那種大量浪費自然資源，而對保護產(chǎn)品和提升價值上沒有什么意義的無節(jié)制的過度包裝,。此外,，我國的技術進步水平也是制定標準時要考慮的一個因素。包裝作為一種產(chǎn)業(yè),，離不開科技的支撐,。如果國家制定的對某種包裝的限制標準超出了我國的科技水平，企業(yè)基本上無法做到,，那這樣的標準是不可操作的,。總之，制定防止過度包裝污染環(huán)境的標準,，必須從我國的國情出發(fā),，充分考慮我國的經(jīng)濟和技術水平，作出切合實際的規(guī)定,。二是固體廢物污染環(huán)境防治狀況,。限制過度包裝的根本目的在于防止資源浪費，防治過度包裝產(chǎn)生的固體廢物污染環(huán)境,。因此,，必須從我國固體廢物污染環(huán)境的現(xiàn)實狀況出發(fā)，所制定的標準必須有利于防治包裝廢物污染環(huán)境,。三是產(chǎn)品的技術要求,。包裝的主要功能之一在于保護產(chǎn)品，不同的產(chǎn)品自然有其不同的包裝要求,。如果限制過度包裝的標準與產(chǎn)品本身的技術要求不相符,，實踐中無法操作。那就不僅達不到防治包裝固體廢物污染環(huán)境的目的,，還可能對包裝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成不必要的負面影響,。因此，制定標準時,，必須考慮產(chǎn)品的技術要求,。
        3.標準的種類本條第一款未作限制，可以是國家標準,，也可以是行業(yè)標準,，可以是強制性標準,，也可以是推薦性標準,。實際工作中應當制定哪種標準，可以由國家標準化管理委員會按照不同產(chǎn)品包裝的具體要求確定,。
        4.制定標準的目的在于防止過度包裝造成環(huán)境污染,。什么是過度包裝，一般來說,，凡是超出了包裝基本要求,，即保護產(chǎn)品和提升產(chǎn)品價值要求的包裝，都屬于過度包裝,。當然,，這一界定是比較含糊的，實踐中也很難操作,。但是,，如果某種產(chǎn)品，比如群眾意見比較大的月餅，有了明確的包裝標準,，那么,，凡是超出這一標準要求的包裝就可以認定為過度包裝。這就給將來的工作提供了明確的依據(jù),，也是制定有關標準的意義所在,。從固體廢物“三化”原則的角度看，通過制定標準防止過度包裝污染環(huán)境,，可以從根本上解決固體廢物減量化的問題,。《包裝廢棄物的處理與利用通則》對這一問題也規(guī)定,，應當限制過分包裝,，包裝應采用輕質(zhì)、高強度的新型材料,，應當采用集合包裝,、可多次重復使用的包裝和集裝化運輸，并制定特殊規(guī)格的運輸包裝的標準化和通用化要求,。當然,，包裝問題是比較復雜的，不可能一次性地得到解決,，無論是標準的制定,，還是強制回收辦法的執(zhí)行，都需要有一個漸進的過程?，F(xiàn)實生活中的產(chǎn)品種類很多,，不同的產(chǎn)品特性不同，對包裝的要求也有區(qū)別,。要制定適用于所有包裝物的統(tǒng)一標準,，難度很大。因此,，有關部門應當針對月餅等人民群眾意見比較大的產(chǎn)品,，先行制定防止過度包裝污染環(huán)境的標準，要求各生產(chǎn)企業(yè)遵守執(zhí)行,。隨著社會的進步和經(jīng)濟的進一步發(fā)展,，限制的標準可以逐步擴展到其他類別的產(chǎn)品，最終實現(xiàn)包裝廢物的減量化,、資源化和無害化,。
        三、產(chǎn)品和包裝物強制回收制度
        近年來,，西方發(fā)達國家針對電子產(chǎn)品,、廢舊機動車、包裝等物品實行了一項新制度，即生產(chǎn)者責任延伸（EPR）制度,。產(chǎn)品和包裝物的強制回收制度只是生產(chǎn)者責任延伸制度的具體體現(xiàn),。按照生產(chǎn)者責任延伸制度，產(chǎn)品的生產(chǎn)者不僅要對所生產(chǎn)產(chǎn)品的質(zhì)量瑕疵以及生產(chǎn)過程中造成的環(huán)境污染負責,，還要對無瑕疵的產(chǎn)品或包裝物廢棄后承擔回收利用或者處置的責任,。換言之，生產(chǎn)者的責任鏈條要延伸到無瑕疵產(chǎn)品或包裝廢棄之后,。這一制度突破了傳統(tǒng)民法生產(chǎn)者對產(chǎn)品質(zhì)量負責的原則,，它通過延伸生產(chǎn)者的責任，將生產(chǎn),、消費,、廢物回收處置三種不同類型和階段的責任有機地統(tǒng)一在一起。對產(chǎn)品和包裝物的強制回收制度,，清潔生產(chǎn)促進法第二十七條第一款已規(guī)定,，生產(chǎn)、銷售被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè),，必須在產(chǎn)品報廢和包裝物使用后對該產(chǎn)品和包裝物進行回收,。強制回收的產(chǎn)品和包裝物的目錄和具體回收辦法，由國務院經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門制定,。本條第二款在清潔生產(chǎn)促進法規(guī)定的基礎上作了進一步規(guī)定,。具體內(nèi)容包括：
        1．強制回收目錄的制定機構。按照清潔生產(chǎn)促進法的規(guī)定,，對產(chǎn)品和包裝物的強制回收目錄由國務院經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門制定,。2003年國務院機構改革后，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會被撤銷,，其職能分別并入國家發(fā)展和改革委員會,、商務部等有關部門。國家經(jīng)貿(mào)委原有的資源節(jié)約與綜合利用工作劃入國家發(fā)改委,。按照國家發(fā)改委“三定”方案規(guī)定,，國家發(fā)改委推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，研究擬訂資源節(jié)約綜合利用規(guī)劃,，參與編制生態(tài)建設規(guī)劃，提出資源節(jié)約綜合利用的政策,，協(xié)調(diào)生態(tài)建設和資源節(jié)約綜合利用的重大問題,，組織協(xié)調(diào)環(huán)保產(chǎn)業(yè)工作。據(jù)此,，負責這一目錄制定工作的是國家發(fā)展和改革委員會,。國家發(fā)展和改革委員會在開展工作時，也應當加強各部門之間的協(xié)調(diào)和溝通，與國家環(huán)境保護總局等有關部門互相協(xié)作,，做好這項工作,。目前，這一強制回收的目錄還沒有出臺,，國家發(fā)改委正會同有關部門抓緊研究制定,。
        2.強制回收目錄規(guī)范的對象。強制回收目錄既可以針對產(chǎn)品,，也可以針對包裝物,。實行強制回收制度，其意義在于防止固體廢物污染環(huán)境,，危害人體健康,，同時也通過回收和綜合利用，減少原材料的消耗,，提高資源的再利用率,。因此，要求強制回收的,，并非所有的產(chǎn)品和包裝物,，而主要是那些原材料消耗較大、污染環(huán)境嚴重,、危害人體健康的產(chǎn)品和包裝物,，比如，含有毒有害物質(zhì)的廢電器產(chǎn)品,、含有對環(huán)境危害嚴重物質(zhì)的產(chǎn)品（如廢冰箱中的CFC）,、含不回收可能產(chǎn)生危險物質(zhì)的產(chǎn)品（如報廢汽車）、含有危害人體健康物質(zhì)的產(chǎn)品或包裝物（如醫(yī)療廢物）以及一些常用的包裝物（如紙張,、木材,、塑料、玻璃）等,。具體哪些產(chǎn)品和包裝物應當進行強制回收,，要結合我國的經(jīng)濟技術發(fā)展水平、固體廢物污染環(huán)境狀況,、產(chǎn)品和包裝物的技術要求等實際情況確定,。
        3.強制回收義務。根據(jù)本條第二款規(guī)定,，強制回收是有關企業(yè)必須履行的法定義務,。目前，有關部門正在研究起草有關產(chǎn)品和包裝物的強制回收辦法,。從西方國家的情況看,，建立行之有效的回收機制是一件極為復雜的工作,，涉及方方面面，不僅政府部門要加強協(xié)調(diào),，企業(yè)和公眾也要有一個認識的過程,。我國的情況與西方國家有很大的不同，如何從國情出發(fā)建立回收機制,，將是各級政府和有關部門工作中要解決的重點問題,。當然，無論采用什么樣的回收機制,，法律已經(jīng)將強制回收的義務主體確定為生產(chǎn),、銷售、進口依法被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè),。具體地說,，這一義務主體首先須是企業(yè)，個人無須承擔這一義務,；其次,，該企業(yè)包括生產(chǎn)者、進口者和銷售者,，即不僅是生產(chǎn)有關產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)應當承擔強制回收責任,，進口者和銷售者也有同樣的義務。當然,，進口者,、銷售者可以與生產(chǎn)者達成協(xié)議，按照一定的比例分擔義務或者約定由生產(chǎn)者承擔這項義務,；再次,，該企業(yè)必須生產(chǎn)、進口或者銷售了被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物,，從事其他產(chǎn)品和包裝物生產(chǎn),、銷售或進口的，不承擔強制回收義務,。違反本條第二款規(guī)定的強制回收義務的,，依照清潔生產(chǎn)促進法第三十九條的規(guī)定處罰。
        第十九條    國家鼓勵科研,、生產(chǎn)單位研究,、生產(chǎn)易回收利用、易處置或者在環(huán)境中可降解的薄膜覆蓋物和商品包裝物,。
        使用農(nóng)用薄膜的單位和個人,，應當采取回收利用等措施，防止或者減少農(nóng)用薄膜對環(huán)境的污染,。
        【釋義】本條是關于國家鼓勵研究,、生產(chǎn)有利于環(huán)境保護的薄膜覆蓋物和商品包裝物以及防治農(nóng)用薄膜污染環(huán)境的規(guī)定。
        一,、國家鼓勵研究,、生產(chǎn)有利于環(huán)境保護的薄膜覆蓋物和商品包裝物
        本條所指的薄膜覆蓋物和商品包裝物，主要是各種塑料薄膜和塑料包裝袋,。在人們的日常生活中,，薄膜覆蓋物和商品包裝物使用的比例越來越高，造成的環(huán)境污染問題也越來越引起人們的重視,，社會普遍關注“白色污染”,。對這部分產(chǎn)品和包裝物的污染防治，本法第十八條等有關條款已作了規(guī)定,。本條則從加強科學研究的角度針對薄膜覆蓋物和商品包裝物作了專門的鼓勵性規(guī)定,，鼓勵科研、生產(chǎn)單位研究和生產(chǎn)易回收利用,、易處置或者在環(huán)境中可降解的薄膜覆蓋物和商品包裝物,，從源頭上減少固體廢物的產(chǎn)生。從科學的角度看,，如果薄膜覆蓋物和商品包裝物是易回收利用的,，就會減少固體廢物資源化的成本，有利于成為固體廢物的薄膜覆蓋物和商品包裝物回收利用,，使其重新進入產(chǎn)業(yè)鏈,；如果薄膜覆蓋物和商品包裝物是易處置的，就會減少處置的成本,，提高處置的效率,，真正實現(xiàn)無害化處置；如果薄膜覆蓋物和商品包裝物在環(huán)境中是可降解的,，那么即使這部分固體廢物未經(jīng)回收利用和處置直接被排放到環(huán)境中,，也可以在適當?shù)臈l件下得到降解，避免造成環(huán)境污染,?？梢姡獜母旧戏乐喂腆w廢物污染環(huán)境,，加強科學技術方面的研究,，以新的有利于環(huán)境保護的產(chǎn)品取代舊的落后的產(chǎn)品是非常必要的。
        二,、防治農(nóng)用薄膜污染環(huán)境
        我國目前的農(nóng)用薄膜產(chǎn)量和覆蓋面均居世界首位,，每年用量都在百萬噸以上。農(nóng)用薄膜的主要成份是塑料,，其中的有害物質(zhì)主要是有機氯化合物,。由于使用后的農(nóng)用薄膜殘留物往往小而多,，在自然環(huán)境中很難降解，很難拾撿,，也易造成土地退化,。模擬試驗表明，如果土壤中殘留的廢農(nóng)用薄膜達到37-45公斤／公頃,，小麥和蔬菜就將分別減產(chǎn)7％和10%,。農(nóng)業(yè)部1990年對25個省、區(qū),、市的調(diào)查也表明,，我國土壤中農(nóng)用薄膜的平均殘留量已經(jīng)達到60公斤／公頃左右。為防治農(nóng)用薄膜造成的污染,，除了要大力推廣使用易回收,、易處置、可降解的薄膜產(chǎn)品外,，本條第二款規(guī)定,，使用農(nóng)用薄膜的單位和個人，也應當按照污染者依法負責的原則．采取回收利用等措施,，防止或者減少農(nóng)用薄膜對環(huán)境的污染,。實踐中，使用農(nóng)用薄膜的單位和個人對達到一定標準的農(nóng)用薄膜,，應當加以回收重復使用,，以減少薄膜廢物的產(chǎn)生量。不能重復使用的,，由于薄膜的主要成份是塑料,，可以回收進行綜合利用，比如制造管道,，或者利用其高熱值,，通過焚燒產(chǎn)生可利用的能源，或者重復生產(chǎn)PS泡沫餐具,、編織袋等,。考慮到使用農(nóng)用薄膜的主要是農(nóng)民,，因此,，本條第二款規(guī)定強調(diào)的重點是要求其回收利用這些廢棄的農(nóng)用薄膜，并不要求使用者自行進行處置,。有關單位和個人可以通過廢棄物資回收網(wǎng)絡交由廠家或?qū)ｉT的利用單位進行綜合利用,，或者收集后運送至集中的處置場所進行處置，都是允許的,。
        第二十條    從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應當按照國家有關規(guī)定收集,、貯存,、利用或者處置養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的畜禽糞便，防止污染環(huán)境,。
        禁止在人口集中地區(qū),、機場周圍,、交通干線附近以及當?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈,。
        【釋義】本條是關于防治畜禽糞便污染環(huán)境和禁止露天焚燒秸稈的規(guī)定。
        一,、防治畜禽糞便污染環(huán)境
        畜禽糞便中含有大量水分和有機物,，同時也經(jīng)常含有較多的致病菌和寄生蟲卵，處理不善,，不僅會污染水體,、土壤和大氣，而且還會傳播疾病,，危害人體健康,。近年來，伴隨著經(jīng)濟的增長,，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生的固體廢物污染環(huán)境問題日益嚴重,。據(jù)1999年的估算，全國畜禽糞便年產(chǎn)生量約為19億噸,，其中規(guī)?；B(yǎng)殖產(chǎn)生的畜禽糞便相當于工業(yè)固體廢物的30%。畜禽糞便中化學耗氧量的排放量達到7千多萬噸,，遠遠超過我國工業(yè)廢水和生活污水的排放量之和,。目前我國多數(shù)畜禽養(yǎng)殖場糞便處理利用水平很低，不少是直接堆放或排放,，嚴重污染地表水和地下水,。有關研究表明，畜禽糞便的大量排放已經(jīng)對部分地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量造成了嚴重影響,。比如,，國家環(huán)保總局南京環(huán)境科學研究所1999年對太湖流域的研究顯示,，畜禽糞便流入太湖水體的COD為7．339萬噸,，總氮為2.175萬噸，總磷為0.572萬噸,，分別占總污染負荷的7.130.6,、16.67%和10.1%，成為太湖流域主要的污染源之一,，加劇了太湖流域水質(zhì)的富營養(yǎng)化,。再如,，根據(jù)上海市環(huán)保局開展的“黃浦江水環(huán)境綜合整治研究”，1995年黃浦江水系畜禽糞尿產(chǎn)生量達640萬噸,，其中COD產(chǎn)生量為27.4萬噸,，BOD為8.86萬噸，氨氮為2  ．49萬噸,，總氮為13．6萬噸,，總磷為1．25萬噸。如果以25％的流失率計算,，整個黃浦江水系全年畜禽糞尿流失約160萬噸,，可能進人水體中的各類污染物分別為：COD約6.86萬噸、BOD約2．22萬噸,、氨氮約6300噸,、總氮約3．4萬噸、總磷約3100噸,，共占黃浦江上游污染總負荷的36%,，成為上海地區(qū)最主要的污染源之一。以上情況不難看出,，畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的畜禽糞便,，目前已成為我國主要的固體廢物污染源之一，造成了嚴重的環(huán)境污染,。在一些特定的地區(qū),，其危害甚至超過了工業(yè)污染源。因此,，這次修訂本法增加了對畜禽糞便污染環(huán)境的防治規(guī)定,。具體內(nèi)容包括：
        1．本條第一款的規(guī)定適用于從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的單位和個人。所謂畜禽規(guī)模養(yǎng)殖,，是指達到一定規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖場,，不包括畜禽養(yǎng)殖的散戶、家庭等,。按照2001年國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》和《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》(GB18596-2001)的規(guī)定，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖,，通常是指常年存欄量為500頭以上的豬,、3萬羽以上的雞和100頭以上的牛的畜禽養(yǎng)殖場，以及達到規(guī)定規(guī)模標準的其他類型的畜禽養(yǎng)殖場,。從實際情況看,，我國每年的畜禽糞便，主要由這些從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的單位和個人產(chǎn)生。其他養(yǎng)殖散戶,，其養(yǎng)殖的畜禽數(shù)量比較少,，養(yǎng)殖的規(guī)模也不大，對畜禽糞便污染環(huán)境的貢獻率也比較小,，再加上這些養(yǎng)殖散戶往往散布在廣大農(nóng)村地區(qū),，很難統(tǒng)一進行管理。因此本條第一款只對從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的單位和個人提出了防治畜禽糞便污染環(huán)境的要求,。
        2.從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應當按照國家有關規(guī)定收集,、貯存、利用或者處置養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的畜禽糞便,，防止污染環(huán)境,。這里所指的“國家有關規(guī)定”包括《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》以及2002年國家環(huán)?？偩种贫ǖ摹缎笄蒺B(yǎng)殖業(yè)污染防治技術規(guī)范》等。根據(jù)《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》規(guī)定,，畜禽養(yǎng)殖污染防治實行綜合利用優(yōu)先,，資源化、無害化和減量化的原則,。畜禽養(yǎng)殖場的建設必須依法執(zhí)行環(huán)境影響評價制度,、“三同時”制度、排污申報制度等,。禁止下列區(qū)域建設畜禽養(yǎng)殖場：生活飲用水水源保護區(qū),、風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū),；城市和城鎮(zhèn)中居民區(qū),、文教科研區(qū)、醫(yī)療區(qū)等人口集中地區(qū),；縣級人民政府依法劃定的禁養(yǎng)區(qū)域,；國家或地方法律法規(guī)規(guī)定需特殊保護的區(qū)域。在上述地區(qū)已建成的畜禽養(yǎng)殖場應限期搬遷或關閉,。在收集,、貯存方面，畜禽養(yǎng)殖場必須設置畜禽糞便等畜禽廢渣的儲存設施和場所,，采取對儲存場所地面進行水泥硬化等措施,，防止畜禽廢渣滲漏、散落,、溢流,、雨水淋濕、惡臭氣味等對周圍環(huán)境造成污染和危害。畜禽養(yǎng)殖場應當保持環(huán)境整潔,，采取清污分流和糞尿的干濕分離等措施,，實現(xiàn)清潔養(yǎng)殖。在利用方面,，畜禽養(yǎng)殖場應采取將畜禽廢渣還田,、生產(chǎn)沼氣、制造有機肥料,、制造再生飼料等方法進行綜合利用,。用于直接還田利用的畜禽糞便，應當經(jīng)處理達到規(guī)定的無害化標準,，防止病菌傳播,。運輸畜禽廢渣，必須采取防滲漏,、防流失,、防遺撒及其他防止污染環(huán)境的措施，妥善處置貯運工具清洗廢水,。在處置方面,，按照《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術規(guī)范》，畜禽糞便必須經(jīng)過無害化處置,，符合《糞便無害化衛(wèi)生標準》后,，才能進行土地利用，禁止未經(jīng)處理的畜禽糞便直接施入農(nóng)田,。以上規(guī)定,，從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的必須遵守。
        二,、禁止露天焚燒秸稈
        目前我國種植業(yè)產(chǎn)生的固體廢物主要是植物秸稈,、蔬菜花卉等莖葉以及廢棄塑料薄膜等，其中秸稈是最主要的污染物,。據(jù)估算,，全國農(nóng)作物副產(chǎn)的秸稈每年就有6億噸左右，其中可收集利用的約4.8億噸以上,。過去秸稈主要用作日常燃料,，現(xiàn)在由于社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民大多已不再將秸稈作為燃料使用,。除了約有1/3被用作飼料,、原料和肥料外，大量的秸稈都在田間焚燒,，造成了比較嚴重的大氣污染,，并直接威脅機場和高速公路的交通安全,。顯然，防治種植業(yè)產(chǎn)生的固體廢物污染環(huán)境,，當前最緊迫的是要控制秸稈隨意焚燒,，避免造成大氣污染。因此,，本條第二款專門對禁止違法露天焚燒秸稈作了規(guī)定,。大氣污染防治法第四十一條第二款也規(guī)定，禁止在人口集中地區(qū),、機場周圍,、交通干線附近以及當?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì),。具體內(nèi)容包括：
        1．禁止焚燒的對象,。本條第二款規(guī)定的禁止焚燒的對象是農(nóng)業(yè)秸稈。所謂秸稈,，通常是指小麥,、水稻、玉米,、薯類,、油料、棉花,、甘蔗和其他雜糧等農(nóng)作物脫粒后剩下的莖。秸稈焚燒后,，會產(chǎn)生顆粒物等大氣污染物,，不僅危害人體健康，還直接影響空氣環(huán)境的能見度,，妨礙航空和交通運輸安全,。
        2.禁止焚燒的區(qū)域。按照本條第二款的規(guī)定,，以下幾種區(qū)域禁止露天焚燒秸稈：一是人口集中地區(qū),。人口集中地區(qū)主要指的是城鎮(zhèn)中的居住區(qū)、商業(yè)交通居民混合區(qū),、文化區(qū)以及部分工業(yè)區(qū)等人口居住比較密集,，對環(huán)境空氣質(zhì)量要求比較高的區(qū)域。在這類地區(qū)露天焚燒秸稈,，產(chǎn)生的大氣污染物將嚴重影響人體健康,。二是機場周圍。按照1999年國家環(huán)?？偩?、農(nóng)業(yè)部、財政部、鐵道部,、交通部和中國民航總局聯(lián)合發(fā)布的《秸稈焚燒和綜合利用管理辦法》,，機場周圍是指以機場為中心15公里為半徑的區(qū)域。在這一區(qū)域露天焚燒秸稈,，產(chǎn)生的煙塵將嚴重影響飛行安全,。三是交通干線附近。按照《秸稈焚燒和綜合利用管理辦法》規(guī)定,，交通干線附近昌指沿高速公路,、鐵路兩側各2公里和國道、省道公路干線兩側各1公里的地帶,。在這一區(qū)域露天焚燒秸稈,，產(chǎn)生的煙霧將嚴重威脅交通安全。四是當?shù)厝嗣裾畡澏ǖ钠渌麉^(qū)域,。按照《秸稈焚燒和綜合利用管理辦法》,，省轄市（地）級人民政府可以在人口集中區(qū)、各級自然保護區(qū)和文物保護單位及其他人文遺址,、林地,、草場、油庫,、糧庫,、通訊設施等周邊地區(qū)劃定禁止露天焚燒秸稈的區(qū)域。
        3．禁止的行為,。本條第二款規(guī)定的禁止焚燒,，僅指禁止露天焚燒，室內(nèi)的焚燒不在禁止范圍之列,。比如以秸稈作為生活用柴,。另外，要從根本上解決秸稈造成的污染問題,，應當大力推廣機械化秸稈還田,、秸稈飼料開發(fā)、秸稈氣化,、漚肥和工業(yè)原料開發(fā)等多種形式的綜合利用,，使秸稈從固體廢物轉變?yōu)樵牧希嬲龑崿F(xiàn)秸稈的資源化,。違反本條第二款規(guī)定的,，依照大氣污染防治法規(guī)定，由所在地縣級以上環(huán)保部門責令停止違法行為,，可以處200元以下罰款,。
        第二十一條    對收集,、貯存、運輸,、處置固體廢物的設施,、設備和場所，應當加強管理和維護,，保證其正常運行和使用,。
        【釋義】本條是關于固體廢物收集、貯存,、運輸,、處置設施、設備和場所應當加強管理和維護的規(guī)定,。
        對固體廢物進行收集,、貯存、運輸或處置的,，應當建設符合國家規(guī)定的環(huán)境保護標準或要求的設施,、設備和場所，同時應當執(zhí)行建設項目的環(huán)境影響評價,、“三同時”等環(huán)境保護制度,。本條規(guī)定是針對建成后的固體廢物收集、貯存,、運輸,、處置設施、設備和場所而言的,。這些設施,、設備或場所是進行固體廢物收集、貯存,、運輸和處置必不可少的，應當加強管理和維護,，保證其正常運行和使用,。比如，建設部,、國家環(huán)?？偩帧⒖萍疾?000年發(fā)布的《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》規(guī)定,，垃圾收集和運輸設施應密閉化,，防止暴露、散落和滴漏,，鼓勵采用壓縮式收集和運輸方式,，盡快淘汰敞開式收集和運輸方式,。據(jù)此，對從事生活垃圾收集和運輸?shù)脑O施或設備,，比如運輸車輛等,，就應當加強管理和維護，保證其正常使用,，防止生活垃圾收集和運輸過程中出現(xiàn)散落,、滴漏等情況，造成環(huán)境污染,。再如,，按照《一般工業(yè)固體廢物貯存、處置場污染控制標準》（GB18599-2001）的規(guī)定,，貯存,、處置場所的使用單位，應當建立檢查維護制度,，定期檢查維護堤壩,、擋土墻、導流渠等設施,，發(fā)現(xiàn)有損壞可能或異常,，應及時采取必要措施，以保障正常運行,。同時,，貯存、處置場所的使用單位還應當建立檔案制度,，將各種設施和設備的檢查維護資料詳細記錄在案,。對部分場所，還應當定期檢查維護防止?jié)B漏的工程,，定期監(jiān)測地下水水質(zhì),，定期檢查維護滲濾液集排水設施和處理設施等，發(fā)現(xiàn)問題的,，及時采取措施,，保證正常運行。所有這些規(guī)定,，有關單位都應當遵守執(zhí)行,。
        需要注意的是，本條規(guī)定的污染防治義務適用于固體廢物收集,、貯存,、運輸、處置設施,、設備或場所的使用人,，包括單位和個人,。事實上，本條規(guī)定與本法第三十四條和第四十四條的有關規(guī)定是一個有機的整體,。本條從正面的角度強調(diào)加強對收集,、貯存、運輸,、處置固體廢物的設施,、設備和場所的管理和維護，保證正常運行和使用,，第三十四條和第四十四條第二款則從另一角度規(guī)定確有必要關閉,、閑置或拆除時的核準程序，兩者是密不可分的,。
        第二十二條    在國務院和國務院有關主管部門及省,、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定的自然保護區(qū),、風景名勝區(qū),、飲用水水源保護區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)和其他需要特別保護的區(qū)域內(nèi),，禁止建設工業(yè)固體廢物集中貯存,、處置的設施、場所和生活垃圾填埋場,。
        【釋義】本條是關于自然保護區(qū),、風景名勝區(qū)等需要特別保護的區(qū)域禁止建設工業(yè)固體廢物集中貯存、處置的設施,、場所和生活垃圾填埋場的規(guī)定,。
        一、按照本條規(guī)定,，下列區(qū)域不得建設污染環(huán)境的固體廢物貯存,、處置設施、場所：
        1.自然保護區(qū),。根據(jù)1994年10月國務院發(fā)布的《自然保護區(qū)條例》,，自然保護區(qū)是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū),、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域,，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域,。具有下列條件之一的，應當建立自然保護區(qū)：一是典型的自然地理區(qū)域,、有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域以及已經(jīng)遭受破壞但經(jīng)保護能夠恢復的同類自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域,；二是珍稀,、瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)域；三是具有特殊保護價值的海域,、海岸,、島嶼、濕地,、內(nèi)陸水域,、森林、草原和荒漠,；四是具有重大科學文化價值的地質(zhì)構造,、著名溶洞、化石分布區(qū),、冰川,、火山、溫泉等自然遺跡,；五是經(jīng)國務院或者省,、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,，需要予以特殊保護的其它自然區(qū)域,。
        2.風景名勝區(qū)。根據(jù)1985年6月國務院發(fā)布的《風景名勝區(qū)管理暫行條例》,，風景名勝區(qū)是指具有觀賞,、文化或者科學價值，自然景物,、人文景物比較集中,，環(huán)境優(yōu)美、具有一定規(guī)模和范圍,，可供人們游覽,、休息或者進行科學、文化活動的地區(qū),。該條例第八條第三款還規(guī)定,，在風景名勝區(qū)及其外圍保護地帶內(nèi)的各項建設，都應當與景觀相協(xié)調(diào),，不得建設破壞景觀,、污染環(huán)境、妨礙游覽的設施,。
        3.飲用水水源保護區(qū),。飲用水水源保護區(qū)是指為保護生活飲用水而依法劃定的特殊保護區(qū)域。水法規(guī)定,，國家建立飲用水水源保護區(qū)制度,，省,、自治區(qū)、直轄市人民政府應當劃定飲用水水源保護區(qū),，采取措施防止水源枯竭和水體污染,，保證城鄉(xiāng)居民飲用水安全。禁止在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設置排污口,。此外,，根據(jù)水污染防治法和1989年國家環(huán)保局、衛(wèi)生部,、建設部,、水利部、地礦部聯(lián)合發(fā)布的《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》的規(guī)定,，飲用水水源保護區(qū)可以分為飲用水地表水源保護區(qū)和飲用水地下水源保護區(qū),，按照不同的水質(zhì)要求和防護要求均可以劃分為一級保護區(qū)和其他等級保護區(qū)。飲用水水源保護區(qū)的具體范圍按照不同水域特點進行水質(zhì)定量預測并考慮當?shù)鼐唧w條件加以確定,，以保證在規(guī)劃設計的水文條件和污染負荷下,，供應規(guī)劃水量時，保護區(qū)的水質(zhì)能滿足相應的標準,。
        4.基本農(nóng)田保護區(qū),。根據(jù)土地管理法和1998年12月國務院發(fā)布的基本農(nóng)田保護條例的規(guī)定，基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求,，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地,，基本農(nóng)田保護區(qū)就是為對基本農(nóng)田實行特殊保護而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特定保護區(qū)域。劃定基本農(nóng)田保護區(qū)的根本目的在于保護現(xiàn)有耕地,，特別是那些優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)田,，防止耕地流失。依照土地管理法的規(guī)定,，下列耕地應當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)：一是經(jīng)國務院有關主管部門或縣級以上地方政府批準確定的糧,、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地,；二是有良好水利與水土保持設施的耕地,，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田,；三是蔬菜生產(chǎn)基地,；四是農(nóng)業(yè)科研、教學試驗田,；五是國務院規(guī)定應當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其他區(qū)域,。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80％以上,。可見,，基本農(nóng)田保護區(qū)是我國耕地的“紅線”,，對保障我國的糧食安全、滿足人民群眾對農(nóng)產(chǎn)品的需求和國民經(jīng)濟的發(fā)展有著重要意義,，應當實行嚴格制度予以保護,。
        5.其它需要特別保護的區(qū)域。所謂“其它需要特別保護的區(qū)域”是指與自然保護區(qū),、風景名勝區(qū),、飲用水水源保護區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)性質(zhì)相同、功能類似,，對環(huán)境,、資源、民生,、科學等有重要價值的,，需要對固體廢物污染加以特殊控制的區(qū)域。具體哪些區(qū)域應納入,，應依照有關法律,、法規(guī)的規(guī)定確定。
        需要說明的是,，根據(jù)本條規(guī)定,，并不是所有的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等區(qū)域都不得建設工業(yè)固體廢物集中貯存,、處置的設施,、場所和生活垃圾填埋場，只有國務院和國務院有關主管部門及省,、自治區(qū),、直轄市人民政府劃定的區(qū)域，才適用本條的規(guī)定,。按照《自然保護區(qū)條例》,，自然保護區(qū)分為國家和地方兩大類，只有國家自然保護區(qū)和省級自然保護區(qū)適用本條規(guī)定,。按照《風景名勝區(qū)管理暫行條例》的規(guī)定,，風景名勝區(qū)也分為市、縣級風景名勝區(qū),、省級風景名勝區(qū)和國家重點風景名勝區(qū),，只有后兩類風景名勝區(qū)執(zhí)行本條規(guī)定。但是，所有的飲用水水源保護區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)均不得建設工業(yè)固體廢物集中貯存,、處置的設施,、場所和生活垃圾填埋場。
        二,、考慮到上述區(qū)域環(huán)境保護的特殊性,，本條規(guī)定，在上述地區(qū)不得建設以下設施或場所：
        1．工業(yè)固體廢物集中貯存,、處置的設施,、場所。這里所指的工業(yè)固體廢物,，包括一般工業(yè)固體廢物和危險廢物,。所謂集中貯存、處置的設施,、場所,，是指專門用于工業(yè)固體廢物貯存或處置的區(qū)域性設施、場所,。本法第三十三條明確規(guī)定,，對暫時不利用或者不能利用的工業(yè)固體廢物，必須按照國務院環(huán)境保護行政主管部門的規(guī)定建設貯存設施,、場所,，安全分類存放，或者進行無害化處置,。工業(yè)固體廢物貯存,、處置的設施、場所,，必須符合國家環(huán)境保護標準,。《一般工業(yè)固體廢物貯存,、處置場污染控制標準》(GB18599-2001)規(guī)定,，禁止在自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)和其他需要特別保護的區(qū)域內(nèi)建設一般工業(yè)固體廢物貯存,、處置設施,、場所?！段ｋU廢物貯存污染控制標準》（GB18597-2001)要求危險廢物集中貯存設施必須建在距離居民區(qū)800米以外,，地表水域150米以外?！段ｋU廢物填埋污染控制標準》(GB18598-2001)也要求填埋場不得建在自然保護區(qū),、風景名勝區(qū),、生活飲用水水源保護區(qū)等需要特別保護的區(qū)域內(nèi)。
        2.生活垃圾填埋場,。生活垃圾的衛(wèi)生填埋是目前生活垃圾處置必不可少的最終處置手段,，也是現(xiàn)階段我國垃圾處置的主要方式。生活垃圾填埋場是處置生活垃圾的一種陸地處置設施,，它由若干個處置單元和構筑物組成,，主要包括生活垃圾預處理設施、垃圾填埋設施和滲濾液收集設施等,。生活垃圾填埋場的規(guī)劃、設計,、建設,、運行和管理應當嚴格按照《城市生活垃圾衛(wèi)生填埋技術標準》、《生活垃圾填埋污染控制標準》和《生活垃圾填埋場環(huán)境監(jiān)測技術標準》等要求執(zhí)行,。比如,，《生活垃圾填埋污染控制標準》(GB16889-1997  )規(guī)定，生活垃圾填埋場應當合理選址,，不得建設在自然保護區(qū),、風景名勝區(qū)、生活飲用水水源保護區(qū)和其他需要特殊保護的區(qū)域內(nèi),，也不得建設在居民密集居住區(qū),、直接與航道相通的地區(qū)、地下水補給區(qū),、洪泛區(qū),、淤泥區(qū)、活動的坍塌地點,、斷裂帶,、地下蘊礦帶、石灰坑及巖溶地區(qū),。
        需要注意的是,，對自然保護區(qū)等特定的區(qū)域，本條只規(guī)定了禁止建設上述兩種設施或場所,。除此之外的其他固體廢物污染環(huán)境防治設施,，并不在禁止之列。比如,，生活垃圾焚燒,、堆肥設施、生活垃圾臨時貯存設施等只要滿足國家有關環(huán)境保護標準,，在不造成環(huán)境污染的情況下,，是允許在上述區(qū)域建設的,。這是充分考慮到我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平和不同固體廢物貯存、處置設施,、場所的不同特性等現(xiàn)實情況的結果,。如果一律嚴格禁止，即使在類似自然保護區(qū)的實驗區(qū),、外圍保護地帶等區(qū)域也不允許建設所有類型的固體廢物貯存,、處置設施、場所,，實踐中恐怕很難操作,，尤其是一些人多地少的省份，將很難找到合適的有關設施,、場所建設地點,，這也不利于固體廢物污染環(huán)境防治工作的順利開展。
        第二十三條    轉移固體廢物出省,、自治區(qū),、直轄市行政區(qū)域貯存、處置的,，應當向固體廢物移出地的省,、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門提出申請,。移出地的省,、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門應當商經(jīng)接受地的省,、自治區(qū),、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門同意后，方可批準轉移該固體廢物出省,、自治區(qū),、直轄市行政區(qū)域。未經(jīng)批準的,，不得轉移,。
        【釋義】本條是關于固體廢物轉移審批的規(guī)定。
        固體廢物來源于人類的生產(chǎn)和消費活動,，它是可以跨區(qū)轉移的,，在轉移的過程中，如果管理不到位,，就可能造成環(huán)境污染,。因此，對轉移固體廢物的,，實行審批管理是必要的,。本條對原法第二十三條的規(guī)定作了較大的修改,，具體內(nèi)容包括：
        一、適用范圍
        適用本條規(guī)定的行為必須滿足以下幾個要件：一是存在轉移固體廢物的行為,。所謂轉移,，是指改變固體廢物的位置，將其從一地挪到另一地,。至于轉移通過何種方式完成,，不是立法要強調(diào)的。實踐中可以通過交通工具運輸,，也可以人工攜帶,，甚至采用郵寄的方式。不論采取何種方式,，有償還是無償,，都可以構成本條規(guī)定的轉移行為。二是轉移的對象是固體廢物,，包括一般工業(yè)固體廢物、生活垃圾,，但危險廢物適用本法第五十九條的特別規(guī)定,，不適用本條。三是轉移固體廢物出省,、自治區(qū),、直轄市行政區(qū)域。也就是說,，適用本條規(guī)定的轉移行為,，必須是跨省域轉移，即將固體廢物從某一省,、自治區(qū),、直轄市轉移到另一個省、自治區(qū),、直轄市,，發(fā)生在一個省、自治區(qū),、直轄市內(nèi)部的轉移行為,，比如從一個縣轉移到另一個縣，不適用本條規(guī)定,。四是轉移固體廢物出省,、自治區(qū)、直轄市的目的是為了貯存或處置該固體廢物,。實踐中,，當事人將某種固體廢物轉移出省,、自治區(qū)、直轄市可能有多種目的,，有的是產(chǎn)生固體廢物的企業(yè)出于經(jīng)濟利益的考慮將固體廢物轉移到其他省,、自治區(qū)或直轄市進行回收利用，也有的是專門從事固體廢物運輸?shù)钠髽I(yè),，將部分固體廢物轉移出省,、自治區(qū)、直轄市進行回收利用,，類似這樣的情況,，都不適用本條規(guī)定。只有目的是為了貯存或處置固體廢物的,，有關權利人才應當履行本條規(guī)定的審批程序,。
        二、審批程序
        1．申請人,。應當依照本條規(guī)定提出轉移固體廢物申請的,，通常是固體廢物的所有人、使用人等權利人,。這些固體廢物的權利人,，可能是產(chǎn)生固體廢物的單位或個人，也可能是收集,、貯存,、利用、運輸,、處置固體廢物的單位或個人,。只要對固體廢物擁有法定的權利，并試圖將這些固體廢物轉移出省,、自治區(qū),、直轄市貯存、處置的,，當事人都應當依照本條規(guī)定提出申請,。
        2.申請部門。依照本條規(guī)定,，申請人應當向固體廢物移出地的省,、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門提出申請,。固體廢物移出地,，即固體廢物轉移之前所在的省、自治區(qū),、直轄市,。不論申請固體廢物轉移的單位和個人在什么地方,，要轉移該固體廢物的，必須向固體廢物移出地的環(huán)保部門提出申請,。另外,，只有省、自治區(qū),、直轄市環(huán)境保護行政主管部門才有權受理轉移固體廢物的申請,，才可以作出審批決定。
        3．審批程序,。修訂前原法第二十三條規(guī)定,，要轉移固體廢物出省、自治區(qū),、直轄市貯存,、處置的，應當向固體廢物移出地的省級環(huán)保部門報告,，并經(jīng)固體廢物接受地的省級環(huán)保部門許可后方可轉移,。據(jù)此,，申請人首先要向移出地的省級環(huán)保部門報告,，然后再向接受地的省級環(huán)保部門申請。接受地的省級環(huán)保部門收到申請后,，予以審查許可。這一程序?qū)Ξ斒氯吮容^煩瑣,，實際操作時也存在很多困難,。對這一審批程序，有必要作出相應的調(diào)整,。
        按照本條規(guī)定,，轉移固體廢物的審批程序有：
        首先，申請人向固體廢物移出地的省,、自治區(qū),、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門提出申請。其次,，移出地的省,、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門接受申請后,，主動與接受地的省,、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門協(xié)商,。再次,，接受申請的固體廢物移出地的省級環(huán)保部門根據(jù)協(xié)商的情況，決定是否批準該固體廢物轉移出本省,、自治區(qū)、直轄市貯存,、處置。如果接受地的省級環(huán)保部門同意該批固體廢物轉移至該省,、自治區(qū)、直轄市的,，受理申請的移出地的省級環(huán)保部門經(jīng)審查，認為該申請符合法律法規(guī)規(guī)定的其他要件的,，比如文書完備,、要轉移的固體廢物不屬于危險廢物等，可以作出批準轉移的決定,。如果接受地的省級環(huán)保部門不同意這部分固體廢物轉移至該省,、自治區(qū)、直轄市的,，接受申請的固體廢物移出地的省級環(huán)保部門就不得批準轉移。
        未經(jīng)批準的,，不得轉移固體廢物出省,、自治區(qū)、直轄市貯存,、處置,。擅自轉移的違法者應當依照本法第六十八條的規(guī)定追究法律責任。
        第二十四條    禁止中華人民共和國境外的固體廢物進境傾倒,、堆放,、處置。
        【釋義】本條是關于禁止境外固體廢物進境傾倒,、堆放,、處置的規(guī)定。
        固體廢物具有可移動性,，可以作為資源回收利用,，因此，固體廢物跨國界轉移的現(xiàn)象非常普遍。改革開放以來,，隨著我國外貿(mào)進出口額的不斷增長,，我國從境外進口的用以回收利用的固體廢物，如廢鋼鐵,、廢銅,、廢鋁、廢紙等的數(shù)量也越來越大,，對我國經(jīng)濟的發(fā)展和資源的節(jié)約起到了一定的積極作用,。但與此同時，一些發(fā)達國家也利用我國企業(yè)對能源和原材料的迫切需求,，以回收利用為名將一些不能用作原料的固體廢物運進我國境內(nèi)傾倒,、堆放、處置,，給我國造成了嚴重的環(huán)境污染和經(jīng)濟損失,。1995年以前，由于我國對固體廢物進口管理沒有明確的法律依據(jù),，環(huán)保部門沒有規(guī)范的審查制度,，商檢、海關部門沒有統(tǒng)一的檢查,、驗收標準,，僅1995年全國就出現(xiàn)了6起“洋垃圾”入境事件，有的甚至入境3個多月,，造成了嚴重的環(huán)境污染才被發(fā)現(xiàn),。固體廢物污染環(huán)境防治法制定后，對固體廢物進口的管理才逐步納入法制軌道,?？紤]到固體廢物的資源屬性，適當進口符合環(huán)保標準,、可以用作原料的固體廢物加以回收利用，不僅可以有效地緩解我國面臨的資源短缺壓力,，促進經(jīng)濟增長,，也符合固體廢物資源化的原則。因此,，對可以用作原料的固體廢物,，應當允許進口，具體的管理辦法已經(jīng)在本法第二十五條作了規(guī)定,。但是,，如果進口固體廢物的目的不在于回收利用，而是為了進境傾倒,、堆放或處置的,，就適用本條規(guī)定,，嚴格禁止。這與《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》的規(guī)定也是一致的,。具體而言：
        一,、本條規(guī)定適用的對象是中華人民共和國境外的固體廢物，即所有在中華人民共和國領域和管轄的其他海域范圍外產(chǎn)生的固體廢物,。這些固體廢物一律不得進入中華人民共和國境內(nèi)傾倒,、堆放、處置,。
        二,、禁止境外的固體廢物進境傾倒,、堆放和處置。傾倒,，是指倒轉或傾斜容器使里面的固體廢物出來,；堆放，是指成堆地,、未經(jīng)處理地將固體廢物放置在一起,；處置，是指符合本法第八十八條第六項規(guī)定的情況,。無論是傾倒,、堆放還是處置，都將對環(huán)境造成直接的危害,。隨意傾倒,，固體廢物進入水體，會污染水源和地下水,。任意堆放,，固體廢物中的粉煤灰、干污泥等會隨風飛散,，污染大氣,，長期堆放會造成固體廢物中有害物質(zhì)滲透改變土質(zhì)和土壤結構，進而危害農(nóng)作物,。處置不當,，對環(huán)境的危害更大，比如,，以填埋方式處置,，不僅占用大量我國本就非常有限的土地資源，還可能造成水污染或土壤污染。以焚燒方式處置,，如果處置標準不夠,，產(chǎn)生的二次污染，尤其是二惡英等劇毒污染物,，將嚴重威脅人民群眾身體健康,。因此必須嚴格控制固體廢物進入我國境內(nèi)傾倒、堆放和處置,。在我國境內(nèi)產(chǎn)生的固體廢物數(shù)量逐年增多,，而各類固體廢物污染環(huán)境防治設施建設還很不到位的情況下，對境內(nèi)的固體廢物尚且很難進行妥善處理,，如果還要從國外進口固體廢物進行傾倒,、堆放或處置，那國內(nèi)的固體廢物污染防治設施,、環(huán)境與資源的壓力就會大大增加,，一旦不慎，就會造成嚴重的環(huán)境污染,?？紤]到這種情況，本條規(guī)定,，任何固體廢物都不得進入中華人民共和國境內(nèi)傾倒,、堆放或處置。違反本條規(guī)定的,，應當依照本法第七十八條的規(guī)定追究法律責任,。
        第二十五條    禁止進口不能用作原料或者不能以無害化方式利用的固體廢物,；對可以用作原料的固體廢物實行限制進口和自動許可進口分類管理。
        國務院環(huán)境保護行政主管部門會同國務院對外貿(mào)易主管部門,、國務院經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門,、海關總署、國務院質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門制定,、調(diào)整并公布禁止進口,、限制進口和自動許可進口的固體廢物目錄,。
        禁止進口列入禁止進口目錄的固體廢物,。進口列入限制進口目錄的固體廢物，應當經(jīng)國務院環(huán)境保護行政主管部門會同國務院對外貿(mào)易主管部門審查許可。進口列入自動許可進口目錄的固體廢物,，應當依法辦理自動許可手續(xù),。
        進口的固體廢物必須符合國家環(huán)境保護標準，并經(jīng)質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門檢驗合格,。
        進口固體廢物的具體管理辦法，由國務院環(huán)境保護行政主管部門會同國務院對外貿(mào)易主管部門,、國務院經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門、海關總署,、國務院質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門制定,。
        【釋義】本條是關于固體廢物進口管理的規(guī)定,。
        一、背景情況
        近年來,，我國從境外進口的再生資源性廢物,，如廢鋼鐵、廢銅,、廢鋁,、廢紙張等的數(shù)量在不斷增加。到2002年,，各種進口廢物已達到2100萬噸,，比1996年翻了兩番。為防止進口的固體廢物污染環(huán)境,，加強廢物進口管理,，我國自20世紀90年代初開始制定相關政策。1991年3月,，國家環(huán)保局,、海關總署發(fā)布了《關于嚴格控制境外有害廢物轉移到我國的通知》，禁止有害廢物和垃圾,，包括廢殺蟲劑,、石棉廢物、醫(yī)療臨床廢物,、工業(yè)垃圾和污泥等進境傾倒和處置,，但對可以作為原料、能源或有再利用特別需要的固體廢物,，經(jīng)環(huán)境保護部門審批,，可以進口,。1994年11月，國家環(huán)保局發(fā)布了《關于嚴格控制從歐共體進口廢物的暫行規(guī)定》,，對固體廢物進口實行分類管理,。總體而言,，這些管理政策只是對固體廢物進口作了初步規(guī)范,，并沒有從根本上控制住廢物進口造成環(huán)境污染的問題，境外的固體廢物,，尤其是危險廢物向我國非法轉移的事件時有發(fā)生,。如1993年9月，韓國以“其他燃料油”為名向我國非法輸出一批化工行業(yè)產(chǎn)生的危險廢物,；1994年7月,，中國某進出口公司從美國進口70臺含多氯聯(lián)苯的廢變壓器。面對這種非法轉移的現(xiàn)實壓力,，20世紀90年代中,、后期以后，我國采取了更為嚴格的廢物進口管理措施,。1995年的固體廢物污染環(huán)境防治法,、《廢物進口環(huán)境保護管理暫行規(guī)定》及其補充規(guī)定、《進口廢物環(huán)境保護控制標準》等一系列法律,、法規(guī)和標準都在這一時期出臺,，同時還制定了限制進口的一系列目錄，對加強固體廢物進口管理發(fā)揮了積極的作用,。
        按照1995年的固體廢物污染環(huán)境防治法規(guī)定,，對進口的固體廢物基本上實行兩大類別的管理制度：一類是《國家限制進口的可以用作原料的廢物目錄》確定的固體廢物，列入該目錄的廢物限制進口,；另一類是在該目錄之外的其他固體廢物,，這些固體廢物一律禁止進口。這樣規(guī)定的第一個問題是分類不夠細,，除了限制進口外全部禁止進口,，而限制進口又不分情況實行統(tǒng)一的、高度集中的許可制度,，已經(jīng)無法滿足固體廢物進口管理的實際需要,，阻礙了資源性廢物的進口。另一個問題是與世貿(mào)規(guī)則不盡一致,。世貿(mào)規(guī)則明確實行透明的貨物貿(mào)易管理,，任何貨物如果要禁止進口或限制進口，必須提前公示,。目前,，原外經(jīng)貿(mào)部,、海關總署、國家環(huán)境保護總局等部門已經(jīng)先后公布了五批《禁止進口的貨物目錄》和三批《限制進口類可用作原料的廢物目錄》,，并于2002年1月公布了《自動進口許可管理類可用作原料的廢物目錄》。2004年4月,，全國人大常委會對對外貿(mào)易法作了修改,，確立了禁止進口、限制進口和自動許可進口的管理制度,。為了保證法律之間的協(xié)調(diào),，完善固體廢物進口管理制度，本法作出了相應的修訂,。
        二,、固體廢物進口的分類管理
        所謂固體廢物進口，是指固體廢物（含廢料）以任何貿(mào)易方式和無償提供,、捐贈等方式進人中華人民共和國境內(nèi),。按照本條規(guī)定，我國對固體廢物進口實行分類管理,，具體地說,，實行兩種情況三大類的管理模式。兩種情況是指對以利用為目的進口固體廢物的,，按照所進口廢物的屬性和資源化程度分成兩種情況進行管理,，一種情況是不能用作原料或者以我國目前的科技水平不能以對環(huán)境無害化方式加以利用的固體廢物，一律禁止進口,；另一種情況是可以用作原料的固體廢物,，允許進口。三大類是指在上述兩種情況的基礎上,，對可以用作原料的固體廢物進一步分為限制進口和自動許可進口兩大類,。無論是禁止進口、限制進口還是自動許可進口的固體廢物,，都實行目錄管理,。
        1.禁止進口的固體廢物。禁止進口的固體廢物主要包括兩大類：一類是不能用作原料的固體廢物,，即完全不具備回收利用價值的固體廢物,；另一類是不能以無害化方式利用的固體廢物，即雖然可以回收利用,，但由于經(jīng)濟,、技術條件的限制，我國尚不能做到整個回收利用過程對環(huán)境無害化的固體廢物,。當然,，是否可以用作原料,，或者是否可以以無害化方式利用，是從我國當前的經(jīng)濟,、技術水平出發(fā)來衡量的,。從純粹的技術角度而言，并不存在絕對的不能利用的固體廢物,。法律要禁止進口的,，只是從我國當前的經(jīng)濟、技術發(fā)展水平看還不能用作原料或不能達到無害化利用的要求,，但這并不排除隨著科技的進步,，將來可以對該固體廢物加以利用。這也是為什么要對禁止進口的固體廢物實行目錄管理的原因之一,。禁止進口的固體廢物種類很多,，比如，下水道淤泥,、城市垃圾,、瀝青碎石、廢輪胎及其切塊,、舊衣物等都是,。從有關部門發(fā)布的目錄也可以看出，被列入禁止進口目錄的很多固體廢物,，我國境內(nèi)就大量存在,，而且國內(nèi)有關企業(yè)對自己產(chǎn)生的這部分固體廢物尚且未能做到完全以無害化方式處置或回收利用，在這種情況下,，再從國外進口是完全沒有必要的,。
        2.限制進口的固體廢物。限制進口的固體廢物首先必須屬于可以用作原料的廢物,，之所以要限制進口,，是因為該固體廢物的利用存在一定的環(huán)境風險，一旦處理不當,，就可能造成環(huán)境污染,，危害人民群眾身體健康。因此,，有必要通過嚴格的行政許可,，將這部分固體廢物的進口控制在合理的范圍內(nèi)。對外貿(mào)易法也規(guī)定,，為保護人的健康或者安全,，保護動物、植物的生命或者健康,，保護環(huán)境,，需要限制或者禁止進口或者出口的,，國家可以限制或者禁止有關貨物、技術的進口或者出口,。限制進口的固體廢物種類也很多,，比如乙烯聚合物的廢碎料及下腳料、廢汽車壓件,、以回收鋼鐵為主的廢五金電器,、鎢廢碎料等。
        3.自動許可進口的固體廢物,。對外貿(mào)易法第十五條規(guī)定，國務院對外貿(mào)易行政主管部門基于監(jiān)測進出口情況的需要,，可以對部分自由進出口的貨物實行進出口自動許可并公布其目錄,。據(jù)此，自動許可進口的固體廢物除了必須是可以用作原料的廢物外,，還必須是屬于自由進出口的貨物范圍之列,。國家只是出于加強固體廢物進口管理的需要，對這部分自由進口的固體廢物實行自動許可進口管理,，防止造成環(huán)境污染,。自動許可進口的固體廢物也有很多種，比如廢棉紗線,、鑄鐵廢碎料,、銅廢碎料、錫廢碎料等,。
        三,、固體廢物進口的具體管理措施
        1.目錄管理。對不同屬性的固體廢物,，基于環(huán)境保護和資源利用,、經(jīng)濟發(fā)展等各種因素的考慮，可以實行分類進口管理,。如何確定某種固體廢物的進口管理方式,，需要國家通過一定的措施將其具體化。這一措施通常是目錄管理,。按照本條第二款規(guī)定,，禁止進口、限制進口和自動許可進口的具體目錄由國務院環(huán)境保護行政主管部門會同國務院對外貿(mào)易主管部門,、國務院經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門,、海關總署、國務院質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門制定,、調(diào)整和公布,。這里規(guī)定的“會同”是一種工作銜接,，“會同部門”與“被會同部門”之間沒有“主次之分”,，禁止進口,、限制進口和自動許可進口的具體目錄必須在5家共同參與下共同制定,、調(diào)整和公布,。因此,，有關部門應當互相協(xié)作,，加強溝通,，共同做好目錄的制定工作,。另外,，目錄并非固定不變的,，隨著我國技術的進步，社會經(jīng)濟的發(fā)展,，同一種固體廢物在不同的歷史時期需要實行不同的進口管理制度,，這就要對進口的有關目錄進行適時調(diào)整，以滿足實際工作的需要,。比如,，甘蔗蜜糖，在2002年外經(jīng)貿(mào)部,、海關總署,、國家環(huán)保總局發(fā)布的《禁止進口貨物目錄》（第四批）中屬于禁止進口的固體廢物,，但到了2003年,，商務部、海關總署,、質(zhì)檢總局和環(huán)?？偩职l(fā)布的《限制進口可以用作原料的廢物目錄》（第二批）中，甘蔗蜜糖改為列入限制進口的固體廢物類,?？梢姡瑢M口固體廢物實行目錄管理是一個動態(tài)的概念,，不能一成不變地來理解,。情況發(fā)生變化時，目錄也應當相應地加以調(diào)整,。當然,，不論是哪種目錄，都必須予以公布,，以便有關當事人按照目錄規(guī)定的類型履行相應的程序,，簡化手續(xù)，節(jié)約行政資源。未經(jīng)公布的目錄,，不具有法律效力,。截至目前，國務院有關部門已經(jīng)出臺了五批禁止進口的固體廢物目錄,、三批限制進口的固體廢物目錄和一批自動許可進口管理的固體廢物目錄,。
        2.不同類別進口固體廢物的管理措施
        (1)禁止進口列入禁止進口目錄的固體廢物。不論進口者以何種目的,，其技術達到什么水平,，凡是列入禁止進口目錄的固體廢物，一律不得進口,。以含汞礦灰與殘渣為例,，它被列入了第三批禁止進口的固體廢物目錄，應當嚴格禁止進入我國境內(nèi),。在沒有將該固體廢物從禁止進口目錄中取消或者調(diào)整至其他目錄之前,，即使有的企業(yè)擁有了先進技術，可以從中提取汞作為化工原料,，而且這種技術不會造成環(huán)境污染,，也不得擅自進口,。
        (2)進口列入限制進口目錄的固體廢物,，應當經(jīng)國務院環(huán)境保護行政主管部門會同國務院對外貿(mào)易主管部門審查許可。我國目前對列入限制進口目錄的固體廢物實行的是許可證管理,，所有列入限制進口目錄的固體廢物,，都必須獲得有關行政主管部門的許可方可進口。
        (3)進口列入自動許可進口目錄的固體廢物,，應當依法辦理自動許可手續(xù),。按照對外貿(mào)易法第十五條第二款的規(guī)定，實行自動許可的進口貨物,，收貨人,、發(fā)貨人在辦理海關報關手續(xù)前提出自動許可申請的，國務院對外貿(mào)易主管部門或者其委托的機構應當予以許可,；未辦理自動許可手續(xù)的,，海關不予放行。2001年12月國務院發(fā)布的《貨物進出口管理條例》和2001年12月原外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布的《貨物自動進口許可管理辦法》作了進一步的規(guī)定,。進口屬于自動進口許可管理的貨物,，進口經(jīng)營者應當在向海關申報前，向國務院對外貿(mào)易主管部門授權的自動進口許可證發(fā)證機構提交自動進口許可證申請,。海關憑該許可證辦理報關手續(xù),。進口經(jīng)營者申請自動進口許可證的，應當提交自動進口許可證申請表、貨物進口合同,、行政主管部門核準經(jīng)營范圍的法定文件復印件,、屬于委托代理進口的需提交委托人與進口經(jīng)營者簽訂的代理進口合同、進口貨物用途或最終用戶有特別規(guī)定的應提交進口貨物用途或最終用戶符合國家規(guī)定的證明材料以及其他需提交的有關材料,。凡內(nèi)容正確且形式完備的許可申請,，發(fā)證機構收到后應在管理可行的限度內(nèi)立即核準，簽發(fā)自動進口許可證,。特殊情況下,，最多不超過10個工作日。自動進口許可證實行“一批一證”,，同一份自動進口許可證不得分批次累計報關使用,。許可證有效期為6個月，需要延期或變更的一律重新辦理,。同時,，按照國家環(huán)保總局,、外經(jīng)貿(mào)部,、海關總署、國家質(zhì)監(jiān)總局2002年發(fā)布的《關于調(diào)整廢物進口環(huán)境保護管理有關問題的通知》,，對未納入限制進口固體廢物目錄的可以用作原料的銅廢碎料,、鋁廢碎料、鋼鐵廢碎料,、廢紙等,，實行進口自動登記管理。海關暫憑國家環(huán)?？偩趾蜋z驗檢疫機構分別簽發(fā)的《進口廢物批準證書》（標注“自動進口許可”字樣）和《入境貨物通關單》驗放,。以上規(guī)定，都是進口列入自動許可進口目錄的固體廢物應當遵守執(zhí)行的,。
        對違反上述規(guī)定擅自進口的,，應當依照本法第七十八條的規(guī)定追究法律責任。
        3．檢驗檢疫措施
        國家允許進口固體廢物,，是為了滿足我國經(jīng)濟發(fā)展帶來的資源需求,，將進口的固體廢物作為原材料加以利用。為防止進口固體廢物造成環(huán)境污染,，本條第四款規(guī)定,，進口的固體廢物必須符合國家環(huán)境保護標準，并經(jīng)質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門檢驗合格,。據(jù)此,，進口的廢物必須是可以作為原材料使用的，如果該廢物本身是污染源，容易造成二次污染的,，就不允許進口,。我國已于1996年制定了《進口固體廢物環(huán)境保護控制標準》（GB16487-1996），涉及廢五金電器,、廢塑料,、紡織品廢物、廢有色金屬等11種固體廢物,。所有進口廢物都必須符合各自的環(huán)境保護標準,。此外，按照《廢物進口環(huán)境保護管理暫行規(guī)定》,，只有獲得口岸所在地進出口商品檢驗機構的檢驗合格證明,，海關才能放行。進出口商品檢驗部門在對進口的廢物進行檢驗的過程中發(fā)現(xiàn)可能污染環(huán)境的問題,，應及時通知和移交當?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門和海關依法處理,。原國家商檢局于1996年制定了《進口廢物裝運前檢驗管理辦法》（試行），對廢物進口裝運前的檢驗問題作了具體規(guī)定,。按照該辦法,，進口的廢物，必須實行裝運前檢驗,。廢物進口單位和境外貿(mào)易關系人簽訂的進口廢物合同中,，必須訂明進口廢物符合我國環(huán)境保護標準的要求和裝運前檢驗條款，注明嚴禁夾帶生活垃圾和《巴塞爾公約》控制的危險廢物和其他廢物,，約定進口廢物必須由國家商檢機構指定或認可的檢驗機構實施裝運前檢驗,，檢驗合格后方可裝運,。認可的檢驗機構憑貿(mào)易關系人的申請辦理進口廢物裝運前檢驗,，必須按照中國的環(huán)境保護標準對進口廢物檢驗把關，保證運往中國的廢物符合這些標準的要求,。外貿(mào)運輸部門在接受進口廢物的承運申請時,，必須提供上述檢驗機構簽發(fā)的進口廢物裝運前檢驗合格證明。廢物進口單位應于進口的廢物抵達口岸10天之前通知口岸的商檢機構以備檢查,。進口廢物抵運我國口岸后,，上貨人應先向海關申報，然后收貨人向口岸商檢機構報驗,?？诎渡虣z機構對進口廢物進行檢驗，檢驗合格后出具檢驗情況通知單,，海關憑此放行,。各個檢驗機構的檢驗內(nèi)容和分工如下：（一）實施裝運前檢驗的境外檢驗機構承擔進口廢物原料的環(huán)保項目檢驗；對其中集裝箱裝載的廢物原料，檢驗內(nèi)容包括監(jiān)裝,，防止換貨,。（二）口岸商檢局對已經(jīng)裝運前檢驗的進口廢物原料負責環(huán)保項目查驗；對因故未進行裝運前檢驗的進口廢物原料在口岸作環(huán)保項目檢驗,；有條件的可接受貿(mào)易關系人的申請,，進行品質(zhì)、重量檢驗,。（三）到貨地商檢局對合同約定有品質(zhì),、重量要求的進口廢物原料進行品質(zhì)、重量檢驗（已在口岸進行品質(zhì),、重量檢驗的除外）,。未經(jīng)檢驗合格的進口廢物，不得進人我國境內(nèi),。
        四,、制定進口固體廢物具體管理辦法的授權
        考慮到固體廢物進口涉及多個部門，各種具體情況比較復雜,，為進一步落實法律的有關規(guī)定,，本條第五款授權國務院環(huán)境保護行政主管部門會同國務院對外貿(mào)易主管部門、國務院經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門,、海關總署,、國務院質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門制定進口固體廢物的具體管理辦法。1996年國家環(huán)保局,、外經(jīng)貿(mào)部,、海關總署、國家工商局,、商檢局聯(lián)合發(fā)布的《廢物進口環(huán)境保護管理暫行規(guī)定》就是有關固體廢物進口的具體管理辦法,。今后，各有關部門應加強溝通,，互相協(xié)作,，共同做好固體廢物進口的管理工作。
        第二十六條    進口者對海關將其所進口的貨物納入固體廢物管理范圍不服的,，可以依法申請行政復議,，也可以向人民法院提起行政訴訟。
        【釋義】本條是關于進口者不服海關將其進口的貨物納入固體廢物管理范圍的救濟程序的規(guī)定,。
        一,、本法第二十五條對進口固體廢物的管理作了規(guī)定，所有進口固體廢物的單位都必須執(zhí)行,。通常情況下,，對進口固體廢物的管理要嚴于普通貨物,。由于種種原因，對進口的貨物是否屬于固體廢物,，實踐中往往會產(chǎn)生一些爭議,，比較典型的情況是廢與舊的爭議，如廢電腦與舊電腦并無明顯界線,，是否屬于固體廢物,，實踐中很難區(qū)分。此外,，還有一些可能發(fā)生爭議的情況,，比如廢物與副產(chǎn)品的爭議；廢物經(jīng)過加工或處理后到何種程度,，可不歸入廢物范疇,；不符合標準的產(chǎn)品是否屬于廢物等。有的進口者以舊貨,、副產(chǎn)品等非固體廢物貨品申報進口,，待廢物到港后，海關按照固體廢物的管理制度進行監(jiān)管,，對進口者的影響比較大,。當然，實踐中也存在故意以舊貨的名義進口固體廢物的情況,。為了保護進口者的合法權益,，同時保障和監(jiān)督海關依法行使職權，防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為,，減少類似糾紛的發(fā)生,，本條專門規(guī)定了救濟程序。
        二,、本條規(guī)定適用于進口者對海關將其所進口的貨物納入固體廢物管理范圍不服的情況,。由于實踐中進口的貨物比較復雜，存在各種各樣的情形,。進口者通常將所進口的貨物作為原材料運入我國境內(nèi),，未必意識到需要辦理相關的固體廢物審批程序,。海關可能根據(jù)不同的實際情況,，將進口者進口的貨物視為固體廢物進行監(jiān)管，這是一個具體行政行為,，如果進口者不服的,，即進口者認為其所進口的貨物并非固體廢物，不需要履行與進口固體廢物相配套的審批程序的,，適用本條規(guī)定,。進口者即為申請人或原告,。
        三、本條規(guī)定的救濟途徑有兩種：
        1．行政復議,。依照行政復議法規(guī)定,，進口者對海關將其進口的貨物納入固體廢物管理范圍不服，認為這一具體行政行為侵犯了其合法權益的,，可以向作出這一決定的海關的上一級海關提出行政復議,。上一級海關應當依照行政復議法的有關規(guī)定作出決定。
        2.行政訴訟,。進口者對海關將其進口的貨物納入固體廢物管理范圍不服,，認為這一具體行政行為侵犯了其合法權益的，也可以按照行政訴訟法的有關規(guī)定,，直接向有管轄權的法院提起以作出具體行政行為的海關為被告的行政訴訟,。法院應當按照行政訴訟法的有關規(guī)定作出裁決。
        要注意的是,，本條規(guī)定的兩項救濟途徑,，進口者可以自行選擇。行政復議并非提起行政訴訟的前置程序,。