《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》講座（一） 

財政部教科文司

    一,、《辦法》出臺的意義
   
　　《辦法》是今后一個時期規(guī)范和加強(qiáng)事業(yè)資產(chǎn)管理的指導(dǎo)性文件，是財政部門在部門預(yù)算,、國庫集中收付,、政府采購和收支兩條線等各項財政改革的基礎(chǔ)上，不斷充實和完善財政管理職能,，拓展政府理財領(lǐng)域,，提高政府為民理財能力的一項重大舉措?！掇k法》的出臺,，標(biāo)志著我國事業(yè)資產(chǎn)管理工作進(jìn)入了一個嶄新的階段，將對我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制及節(jié)約型社會,、和諧社會建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響,。以《辦法》為指導(dǎo)，進(jìn)一步加強(qiáng)事業(yè)資產(chǎn)管理,，具有十分重要的意義,。

    --加強(qiáng)事業(yè)資產(chǎn)管理是健全國有資產(chǎn)管理體制，完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的必要舉措,。事業(yè)資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分,，但長期以來我們對國有資產(chǎn)的認(rèn)識和運作往往偏重于國有企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn),，對事業(yè)資產(chǎn)關(guān)注不夠。1998年至今,，財政部門,、主管部門、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu),、政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)等部門均從不同角度對事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行了監(jiān)管,，并取得了一定成效。但由于具體監(jiān)管職責(zé)不很清晰,，造成事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理具體工作中,，存在著職責(zé)交叉和管理的真空，使得事業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管成為國有資產(chǎn)管理體制中十分薄弱的環(huán)節(jié),。因此,，加強(qiáng)事業(yè)資產(chǎn)管理，是當(dāng)前形勢下健全我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制,，完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的一項必要舉措,。

    --加強(qiáng)事業(yè)資產(chǎn)管理是完善公共財政體制，切實轉(zhuǎn)變政府職能的客觀需要,。按照公共財政的要求,，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),，這也正是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能由傳統(tǒng)的管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的核心要求,。近年來，財政部門積極推進(jìn)部門預(yù)算改革,、國庫集中收付改革等各項財政改革,，不斷完善公共財政框架體系，從財政資金的管理層面實現(xiàn)了公共財政改革的重大突破,。但由于在資產(chǎn)管理方面還缺乏有效的措施和手段,，很大程度上制約了公共財政功能的發(fā)揮，也限制了政府公共服務(wù)水平的進(jìn)一步提高,。為此,，各級財政部門必須拓展政府理財領(lǐng)域，通過加強(qiáng)事業(yè)資產(chǎn)管理,，合理配置和有效利用國有資產(chǎn),，充分發(fā)揮其在事業(yè)單位履行職能方面的物質(zhì)基礎(chǔ)作用，以實現(xiàn)公共財政的目標(biāo)要求,，切實推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,。

    --加強(qiáng)事業(yè)資產(chǎn)管理是理順收入分配關(guān)系，構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),。健全的收入分配制度和規(guī)范的收入分配秩序,，是社會穩(wěn)定,、和諧的前提和保證。隨著我國經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和公共財政建設(shè)步伐的加快,，國家對公共事業(yè)的保障力度將進(jìn)一步加大，事業(yè)單位國有資產(chǎn)的規(guī)模也將快速增長,。從完善事業(yè)資產(chǎn)管理體制入手,，強(qiáng)化對事業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)管，可以切實推進(jìn)事業(yè)單位津貼補(bǔ)貼規(guī)范工作和工資制度改革,，從源頭上遏制津貼補(bǔ)貼發(fā)放混亂的現(xiàn)象,，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供保證。

    --加強(qiáng)事業(yè)資產(chǎn)管理是降低事業(yè)運行成本,，建設(shè)節(jié)約型社會的必然要求,。建設(shè)節(jié)約型社會，首先應(yīng)從降低政府和事業(yè)單位運行成本做起,。因此,，必須強(qiáng)化節(jié)約意識，加強(qiáng)管理,，采取有效措施維護(hù)事業(yè)資產(chǎn)的安全完整,、防止國有資產(chǎn)流失，并對現(xiàn)有存量資源進(jìn)行有效整合,，使其發(fā)揮最大使用效益,，堅決杜絕資產(chǎn)的閑置浪費。同時,，根據(jù)事業(yè)單位履行職能的需要,，結(jié)合存量資產(chǎn)使用狀況，合理安排預(yù)算,，實現(xiàn)以存量制約增量,、以增量激活存量，從而有效降低政府運行成本,，節(jié)約社會資源,，加快推進(jìn)節(jié)約型政府、節(jié)約型社會建設(shè),。

    二,、適用范圍

    《辦法》第二條規(guī)定“本辦法適用于各級各類事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理活動。”要準(zhǔn)確把握《辦法》的適用范圍,，必須明確以下幾點內(nèi)容:

    第一,，《辦法》所稱事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)是按照國家有關(guān)事業(yè)單位登記管理的規(guī)定登記或備案的事業(yè)單位。根據(jù)2004年6月27日《國務(wù)院關(guān)于修改〈事業(yè)單位登記管理暫行條例〉的決定》,，修訂后的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條:“本條例所稱事業(yè)單位,，是指國家為了社會公益目的,，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育,、科技,、文化,、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織,。” 另外，《辦法》附則中明確了占有,、使用國有資產(chǎn)的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位需參照本《辦法》執(zhí)行,。

    第二，“各級”是指包括中央和地方各級政府管轄的事業(yè)單位,。按照現(xiàn)行規(guī)定,，事業(yè)單位實行分級登記管理，縣級以上各級人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)所屬的事業(yè)單位登記管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實施事業(yè)單位的登記管理工作,?！掇k法》是全國性的，對全國各級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理具有普遍約束力,，即在各級政府事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)登記或備案的事業(yè)單位,，均適用本辦法。

    第三,，“各類”是指包括各種類型的事業(yè)單位,。事業(yè)單位類型眾多，從涉及的行業(yè)來劃分,，有教育類,、科技類、文化體育類,、衛(wèi)生類,、經(jīng)濟(jì)建設(shè)類、農(nóng)林水氣類,，等等,。從經(jīng)費來源劃分，主要包括財政補(bǔ)助和經(jīng)費自理兩大類,。盡管各種類型的事業(yè)單位有其各自特殊的活動規(guī)律,，但作為事業(yè)單位，其在資產(chǎn)管理上存在共性要求,，均適用本《辦法》的原則規(guī)定,。

　　第四，《辦法》適用范圍限定在“國有資產(chǎn)管理活動”。這是因為,，雖然事業(yè)單位本身和其舉辦資產(chǎn)來源均屬于國有,，但在事業(yè)單位的業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動中必然也會涉及一些非國有資產(chǎn)，而這些“非國有資產(chǎn)”不屬于本辦法規(guī)范的范圍,。

　　第五,，《辦法》附則中規(guī)定了屬于上述范圍，但不適用本《辦法》的特例,。即企業(yè)化管理并執(zhí)行企業(yè)財務(wù)會計制度的事業(yè)單位應(yīng)由財政部門按照企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的有關(guān)規(guī)定實施監(jiān)督管理;參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位和社會團(tuán)體則應(yīng)執(zhí)行行政辦法。

    三,、主要特點

    《辦法》與1995年原國家國有資產(chǎn)管理局、財政部頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法〉的通知》（國資事發(fā)［1995］17號）（以下簡稱17號文件）相比,，有以下幾個特點:

    --進(jìn)一步明確了管理機(jī)構(gòu)及其管理職責(zé)?！掇k法》構(gòu)建了“財政部門-主管部門-事業(yè)單位”三級管理模式，并進(jìn)一步明確了三個管理主體在資產(chǎn)管理工作中的具體職責(zé)和權(quán)限,。按照新的體制，財政部門,、主管部門、事業(yè)單位要明確管理機(jī)構(gòu)和人員,，分別對事業(yè)資產(chǎn)實施綜合管理,、監(jiān)督管理和具體管理?？紤]到事業(yè)單位性質(zhì)及事業(yè)資產(chǎn)管理工作的復(fù)雜性,，規(guī)定“財政部門根據(jù)工作需要，可以將國有資產(chǎn)管理的部分工作交由有關(guān)單位完成”,，這為各級財政部門結(jié)合實際需要安排工作重點,、提高工作效率增加了靈活性。

    --體現(xiàn)了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理,、財務(wù)管理相結(jié)合的新理念,。以往資產(chǎn)管理的突出弊病在于與預(yù)算管理,、財務(wù)管理相脫節(jié),，這既不利于資產(chǎn)管理的規(guī)范,，也限制了預(yù)算和財務(wù)管理水平的提高,?！掇k法》突出強(qiáng)調(diào)了資產(chǎn)管理應(yīng)堅持與預(yù)算管理,、財務(wù)管理相結(jié)合的原則,，并在多個條款予以了具體體現(xiàn),。如規(guī)定限額以上資產(chǎn)購置事項經(jīng)財政部門審批方可納入預(yù)算;規(guī)定資產(chǎn)處置批復(fù)是財政部門安排預(yù)算的重要依據(jù)等等,。

    --體現(xiàn)了資源整合和共享共用的新理念,。針對事業(yè)資產(chǎn)普遍存在的閑置浪費、使用效率不高的現(xiàn)象,，《辦法》強(qiáng)調(diào)財政部門,、主管部門和事業(yè)單位要積極推動事業(yè)資產(chǎn)的有效整合和共享共用，并明確了主管部門,、財政部門對事業(yè)單位長期閑置,、低效運轉(zhuǎn)或超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)的調(diào)劑權(quán),，體現(xiàn)了優(yōu)化事業(yè)資產(chǎn)配置,、整合事業(yè)資源的要求,。

　　--取消了“非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)”的概念。過去將事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出租,、出借作為“非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)”行為來規(guī)范和管理,，《辦法》取消了這一概念,。這主要是考慮：一是“經(jīng)營性”與“非經(jīng)營性”往往較難界定,，且存在相互轉(zhuǎn)化而不是單向轉(zhuǎn)化的問題。二是部分資產(chǎn)雖然已用于投資或出租、出借、擔(dān)保,，但在事業(yè)單位的會計賬面中仍然反映為事業(yè)單位占有的資產(chǎn)，只是資產(chǎn)的使用方向發(fā)生了變化，本質(zhì)上還是非經(jīng)營性質(zhì),，有別于國資委管理的“經(jīng)營性資產(chǎn)”,。因此《辦法》不再采用“非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)”的概念，明確“事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用包括單位自用和對外投資、出租,、出借,、擔(dān)保等方式,。”

    --強(qiáng)化了國有資產(chǎn)收益的管理,。事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益監(jiān)管不嚴(yán),，是導(dǎo)致收入分配秩序混亂的根源之一,。《辦法》按照政府非稅收入管理的有關(guān)規(guī)定,，結(jié)合事業(yè)單位財務(wù)制度改革的方向,，強(qiáng)調(diào)了對事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入和有償使用收入的管理要求。

　　--實現(xiàn)了對事業(yè)單位各項資產(chǎn)的全面管理,。《辦法》包含的資產(chǎn)范圍不僅指實物資產(chǎn),，也包括非實物資產(chǎn);不僅包括固定資產(chǎn)管理,，還包括流動資產(chǎn)、對外投資,、無形資產(chǎn)等其他形態(tài)的資產(chǎn)管理,?！掇k法》涵蓋的管理內(nèi)容也比較全面,，既包括了資產(chǎn)配置,、使用,、處置各個不同環(huán)節(jié)的管理要求,，也對產(chǎn)權(quán)登記,、糾紛處理,、資產(chǎn)評估,、資產(chǎn)清查和資產(chǎn)報告等基礎(chǔ)管理工作進(jìn)行了全面規(guī)范,。

　　--增加了對事業(yè)資產(chǎn)實行信息化管理的新規(guī)定,?！掇k法》明確提出要建立和完善事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對事業(yè)資產(chǎn)實行動態(tài)管理,，體現(xiàn)了信息化時代資產(chǎn)管理的突出特點和要求。

    四、管理原則

    《辦法》第四條規(guī)定:“事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理活動，應(yīng)當(dāng)堅持資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則，推行實物費用定額制度,，促進(jìn)事業(yè)資產(chǎn)整合與共享共用，實現(xiàn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的緊密統(tǒng)一;應(yīng)當(dāng)堅持所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則;應(yīng)當(dāng)堅持資產(chǎn)管理與財務(wù)管理,、實物管理與價值管理相結(jié)合的原則。”

    --關(guān)于資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則

　　預(yù)算管理與資產(chǎn)管理是互為前提和基礎(chǔ)，既相互促進(jìn)，又相互制約,。一方面,，財政預(yù)算是資產(chǎn)形成的主渠道,預(yù)算管理水平的高低決定著資產(chǎn)配置的合理性,。事業(yè)單位資產(chǎn)的日常維持運轉(zhuǎn)和價值補(bǔ)償主要依靠預(yù)算安排來實現(xiàn)，其增量更直接來源于單位的年度預(yù)算,。預(yù)算安排的不合理，將造成資產(chǎn)配置的不公平,，導(dǎo)致資產(chǎn)的閑置浪費,，降低資產(chǎn)使用效益。另一方面,，資產(chǎn)存量是核定單位預(yù)算的重要基礎(chǔ),，資產(chǎn)管理水平影響著預(yù)算資金分配的科學(xué)性和有效性。只有在準(zhǔn)確掌握單位資產(chǎn)存量、建立科學(xué)的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上,，才能結(jié)合單位履行職能的需要,，科學(xué)核定單位資產(chǎn)收益、資產(chǎn)配置,、資產(chǎn)消耗等預(yù)算,。

    --關(guān)于所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則

　　所有權(quán)屬于國家,，使用權(quán)在單位。所有權(quán)是財產(chǎn)主體對財產(chǎn)客體的排他的最高支配權(quán)，是財產(chǎn)權(quán)的核心,。占有權(quán)是對財產(chǎn)的實際控制權(quán),。使用權(quán)以占有權(quán)為前提，不占有就不能使用,。當(dāng)所有權(quán)與財產(chǎn)分離后，所有人的所有權(quán)與使用權(quán)發(fā)生分離,。所有權(quán)與使用權(quán)分離的情況下，收益權(quán)可以由法律規(guī)定由所有人和使用人共同享有,。對國有企業(yè)來講,，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離是政企分開的要求;而對事業(yè)單位來講,，所有權(quán)和使用權(quán)相分離是政事分開的要求。事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有權(quán)由財政部門代表國家來行使，占有使用權(quán)由事業(yè)單位行使,，二者必然要求分離,。

    --關(guān)于資產(chǎn)管理與財務(wù)管理,、實物管理與價值管理相結(jié)合的原則

    資產(chǎn)管理是財務(wù)管理的重要組成部分。現(xiàn)行《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》中,，將資產(chǎn)管理作為專門一章做了詳細(xì)規(guī)定和闡述,。從單位內(nèi)部管理的角度看,，資產(chǎn)管理也不能脫離財務(wù)管理，并要做到賬賬相符,、賬實相符,，實物與資產(chǎn)賬、資產(chǎn)賬與財務(wù)賬都應(yīng)銜接一致,。

    --關(guān)于實物管理與價值管理相結(jié)合的原則

　　這是從不同的側(cè)面,、不同的角度對資產(chǎn)進(jìn)行的全面管理。價值管理側(cè)重于以貨幣形式記錄單位占有,、使用資源的規(guī)模,、消耗和結(jié)構(gòu)，與經(jīng)費的收支緊密相連;實物管理則是從資產(chǎn)具體形態(tài)的購置,、使用,、處置等各個環(huán)節(jié)入手，對資產(chǎn)實施全方位的管理,、維護(hù),。在配置環(huán)節(jié)，實物資產(chǎn)既要能滿足工作和業(yè)務(wù)活動需要,，又要經(jīng)濟(jì),、節(jié)約，資產(chǎn)價值要及時準(zhǔn)確入賬,，按制度規(guī)定真實予以反映;在處置環(huán)節(jié),，實物資產(chǎn)的毀損、滅失都要證明齊全,、手續(xù)齊備,，資產(chǎn)價值則要按照財務(wù)制度規(guī)定及時進(jìn)行賬務(wù)處理，做到賬實相符;在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié),，不僅要考慮實物形態(tài)的資產(chǎn)運行和維護(hù),，同時要考慮其價值鏈條。此外,，事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資,、出租、出借等行為,，還涉及國有資產(chǎn)權(quán)益,、收益的財務(wù)管理。

    五,、管理體制

    《辦法》第五條規(guī)定:“事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理實行國家統(tǒng)一所有,，政府分級監(jiān)管，單位占有,、使用的管理體制,。”

    --關(guān)于“國家統(tǒng)一所有”

    事業(yè)資產(chǎn)是以國有資產(chǎn)初始投入,，并由國家財政資金不斷補(bǔ)償積累形成，因此屬于國家所有,。事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用目的是提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品,，公共產(chǎn)品的非競爭性、非排他性的特點決定了其資產(chǎn)的國家所有和國家提供,。

    --關(guān)于“政府分級監(jiān)管”

    各級政府代表國家對本級事業(yè)資產(chǎn)實施監(jiān)管,。一級政府一級財權(quán)一級事權(quán)，各級政府代表國家行使著所有者權(quán)利,。中央政府和地方政府的財權(quán)分離后,，一級政府一級財權(quán)，每級政府都承擔(dān)著對等的財權(quán)和事權(quán),，每級政府都要為本轄區(qū)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的滿足和發(fā)展提供必要的財力支持和管理支持,，所以，政府分級監(jiān)管是財權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一的體現(xiàn),，也是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理,、財務(wù)管理相結(jié)合的體現(xiàn)，是資產(chǎn)管理的內(nèi)在規(guī)律的要求,。
 
   --關(guān)于“單位占有使用”

    事業(yè)單位擁有對本單位資產(chǎn)的占有使用權(quán)和事業(yè)法人的自主經(jīng)營權(quán),，并在國家資產(chǎn)管理的法律,、行政法規(guī)的規(guī)范下,，占有、使用國有資產(chǎn),；國有資產(chǎn)管理部門不能隨意干涉事業(yè)單位正常的業(yè)務(wù)活動,。但是，事業(yè)單位享有占有,、使用權(quán),，并不意味可以任意安排資產(chǎn)的使用方向。國家配備給事業(yè)單位資產(chǎn)是保證其完成事業(yè)發(fā)展任務(wù)的重要資源,，單位若將資產(chǎn)用于對外投資,、出租、出借等經(jīng)營活動,，則必須經(jīng)過財政部門的批準(zhǔn),。