不動(dòng)產(chǎn)分割合并如何辦理審批手續(xù)

不動(dòng)產(chǎn)（指土地和房屋,，下同）分割合并申請(qǐng)是地方不動(dòng)產(chǎn)登記中心經(jīng)常遇到的業(yè)務(wù)類型，按照自然資源部《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)范）的要求,，同一權(quán)利人分割或合并不動(dòng)產(chǎn)登記屬于變更登記,，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定提交相關(guān)部門同意分割或合并的批準(zhǔn)文件。如果只是涉及國(guó)有建設(shè)用地的分割合并,，提交自然資源主管部門同意分割或合并的批準(zhǔn)文件,。登記人員之所以對(duì)這項(xiàng)業(yè)務(wù)特別是分割登記感到為難，除了規(guī)范對(duì)相關(guān)部門語(yǔ)焉不詳,，對(duì)自然資源主管部門如何出具缺乏明確的指引外,，還因?yàn)橄鄬?duì)人很可能分割登記后就進(jìn)行抵押或者轉(zhuǎn)讓，規(guī)避了法律的規(guī)定,，違反了出讓合同的限制性規(guī)定，影響了政府行政管理的目的實(shí)現(xiàn),，登記人員可能因此承擔(dān)責(zé)任,。特別是2022年8月自然資源部出臺(tái)《關(guān)于開展不動(dòng)產(chǎn)登記隊(duì)伍作風(fēng)常態(tài)化建設(shè)的通知》（以下簡(jiǎn)稱作風(fēng)通知），嚴(yán)禁違法違規(guī)辦理登記,，要求不得以不動(dòng)產(chǎn)登記代替審批管理,。各地對(duì)不動(dòng)產(chǎn)分割合并的登記申請(qǐng)更為謹(jǐn)慎。本文試從相關(guān)規(guī)定出發(fā),，根據(jù)法學(xué)原理分析確定不動(dòng)產(chǎn)分割合并審批部門,，并提出具體的操作建議。

一,、不動(dòng)產(chǎn)分割轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)

按照國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱55號(hào)令）第二十五條的規(guī)定,，土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的,，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市,、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)。這是我國(guó)現(xiàn)行效力最高的涉及不動(dòng)產(chǎn)分割轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定,。但此條指的是分割轉(zhuǎn)讓,，并非獨(dú)立的登記類型，在登記實(shí)務(wù)中是分為兩個(gè)登記類型,，變更登記和轉(zhuǎn)移登記,。相對(duì)人可以分別申請(qǐng),，為避免相對(duì)人分割登記后通過(guò)抵押法拍等方式轉(zhuǎn)讓或者變相轉(zhuǎn)讓，登記人員往往在變更登記環(huán)節(jié)落實(shí)審批要求,，要求相對(duì)人提交允許分割的審批文件,，或者按照相關(guān)規(guī)定或者合同約定不予分割登記。但又會(huì)遇到相對(duì)人的詰責(zé),，政府相關(guān)部門也會(huì)從營(yíng)商環(huán)境建設(shè),、緩解企業(yè)融資難等角度要求提供不能分割登記的法律依據(jù)。作風(fēng)通知重申了規(guī)范的內(nèi)容,，明確要求涉及不動(dòng)產(chǎn)用途變化,、分割或者合并等情形，必須依據(jù)相關(guān)批準(zhǔn)文件辦理,。但作為規(guī)范性文件,，該項(xiàng)批準(zhǔn)事項(xiàng)并不只是依據(jù)55號(hào)令，在分割登記的審批是否就是55號(hào)令規(guī)定的分割轉(zhuǎn)讓審批,，是否可以轉(zhuǎn)移登記環(huán)節(jié)設(shè)立審批要求,，并不明確。另一方面,，兩個(gè)文件都沒有明確相關(guān)批準(zhǔn)文件是什么,，由哪個(gè)部門或者哪些部門出具，實(shí)踐中難以操作,。

2002年國(guó)務(wù)院《關(guān)于取消第一批行政審批項(xiàng)目的決定》取消了住建部門對(duì)地上建筑物,、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的行政審批項(xiàng)目，自然資源部在相關(guān)權(quán)責(zé)清單中保留了該條規(guī)定的土地使用權(quán)分割轉(zhuǎn)讓審批事項(xiàng)?，F(xiàn)行法律法規(guī)并無(wú)不動(dòng)產(chǎn)合并需要審批的規(guī)定,。要求住建部門在法律上對(duì)不動(dòng)產(chǎn)分割合并出具批準(zhǔn)文件缺乏依據(jù)，各地住建部門少有出具批準(zhǔn)意見的情形,。其他55號(hào)令沒有涉及到的政府部門更是不會(huì)出具相關(guān)意見,，連自然資源主管部門也難以明確該審批由哪個(gè)業(yè)務(wù)處(科)室主辦，如何審批,。

不動(dòng)產(chǎn)登記中心是輔助不動(dòng)產(chǎn)登記局開展不動(dòng)產(chǎn)登記的事業(yè)單位,，沒有行政職權(quán)出具審批意見。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)都是自然資源主管部門,，委托不動(dòng)產(chǎn)登記中心行使登記相關(guān)的職能,，能否將不動(dòng)產(chǎn)分割合并的審批權(quán)限一并委托，目前沒有明確,。該審批業(yè)務(wù)是不動(dòng)產(chǎn)登記局還是在其他業(yè)務(wù)處(科)室,，審查哪些內(nèi)容，莫衷一是,。

二,、不動(dòng)產(chǎn)分割合并應(yīng)符合產(chǎn)業(yè)用地政策和出讓合同約定

2008年原國(guó)土資源部和原國(guó)家工商行政管理總局發(fā)布了《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本,，明確出讓合同不僅在于保護(hù)建設(shè)用地使用權(quán)人的土地物權(quán)，還要通過(guò)出讓合同的履行落實(shí)政府土地調(diào)控政策目標(biāo),，促進(jìn)節(jié)約集約用地,。自然資源部辦公廳印發(fā)的《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》明確提出，對(duì)于落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策供應(yīng)的宗地,，相關(guān)規(guī)范性文件有限制改變用途,、限制轉(zhuǎn)讓或分割轉(zhuǎn)讓等規(guī)定的，原則上應(yīng)當(dāng)將限制要求寫入劃撥決定書或有償使用合同,，在分割轉(zhuǎn)讓審批中予以落實(shí),。

對(duì)不動(dòng)產(chǎn)分割轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定散見于各個(gè)產(chǎn)業(yè)用地政策文件，如《自然資源部關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃和用地保障支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求單獨(dú)成宗的養(yǎng)老用地應(yīng)當(dāng)整宗登記,，不得分割登記,，配建醫(yī)療設(shè)施供地時(shí)可明確不得分割轉(zhuǎn)讓?！蹲》砍青l(xiāng)建設(shè)部 國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善城市停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)及用地政策的通知》明確,，市、縣國(guó)土資源管理部門應(yīng)當(dāng)在核發(fā)劃撥決定書,、簽訂出讓合同時(shí)明確規(guī)定或者約定：停車場(chǎng)建設(shè)用地使用權(quán)不得分割轉(zhuǎn)讓,。國(guó)土資源部聯(lián)合其他部委發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見》要求，現(xiàn)有制造業(yè)企業(yè)通過(guò)提高工業(yè)用地容積率,、調(diào)整用地結(jié)構(gòu)增加的服務(wù)型制造業(yè)務(wù)設(shè)施和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所,，不得分割轉(zhuǎn)讓?？平逃玫丶嫒萦猛镜耐恋亍⒎慨a(chǎn)不得分割轉(zhuǎn)讓,。等等

考慮到行政行為的公信力,，保護(hù)相對(duì)人的知情權(quán)，上述限制分割轉(zhuǎn)讓的規(guī)定應(yīng)按照要求寫入劃撥決定書或有償使用合同,。另外各地在出讓土地時(shí)為招商引資等目的,，會(huì)在土地出讓合同中約定不得分割轉(zhuǎn)讓，要求自持一定年限等,。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)將此權(quán)利限制事項(xiàng)記載于登記簿附記欄中,。但江蘇蘇州姑蘇區(qū)法院在城開公司訴昆山市國(guó)土局不動(dòng)產(chǎn)行政登記及行政賠償案中判決認(rèn)為在不動(dòng)產(chǎn)登記簿的附記欄記載限制轉(zhuǎn)讓的事項(xiàng)沒有法律依據(jù)，后被蘇州大學(xué)法學(xué)院教授及《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》裁判要旨認(rèn)為屬于違反物權(quán)法定原則,，是一種誤讀,。

物權(quán)法定主義是為了確保物權(quán)的特性，便于物權(quán)的公示,。立法者將物權(quán)的種類和內(nèi)容法定化,，使交易的當(dāng)事人對(duì)于其交易的對(duì)象,，無(wú)需反復(fù)調(diào)查即可確定其內(nèi)容和范圍，有利于交易的迅速進(jìn)行,，確保交易的安全,。物權(quán)法定原則要求當(dāng)事人不得任意創(chuàng)設(shè)法律所不認(rèn)可的新種類物權(quán)，也不得創(chuàng)設(shè)與物權(quán)法定內(nèi)容相異的物權(quán),。本案對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利限制轉(zhuǎn)讓的附記來(lái)自當(dāng)事人與政府的協(xié)議,，屬于自愿承諾或者有條件許可的條件，不屬于新設(shè)立物權(quán)種類或者法定內(nèi)容以外的物權(quán)內(nèi)容,，對(duì)于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓限制乃至分割限制,，并非是創(chuàng)設(shè)新的物權(quán)種類或者物權(quán)內(nèi)容，而是對(duì)原物權(quán)的合理限制,，且經(jīng)過(guò)相對(duì)人的同意,。出讓合同承載了諸多行政目的和宏觀調(diào)控職能，55號(hào)令規(guī)定未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā),、利用土地的,，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。相對(duì)人違反了出讓合同限制分割轉(zhuǎn)讓的約定,，如果不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)不予以把關(guān),，不但出讓合同的目的落空，相對(duì)人取得違法收益,，損害了國(guó)家出讓行為的效力,，還有可能被認(rèn)定為履職不到位。

三,、合理確定不動(dòng)產(chǎn)分割合并的審批部門

鑒于法律法規(guī)并未對(duì)不動(dòng)產(chǎn)合并進(jìn)行限制性或者禁止性規(guī)定,，合并不動(dòng)產(chǎn)也不會(huì)影響不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值，造成國(guó)有資產(chǎn)流失,，因此不應(yīng)將不動(dòng)產(chǎn)合并和分割同等對(duì)待,。對(duì)于申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)合并的，無(wú)需提交審批意見,，滿足不動(dòng)產(chǎn)單元設(shè)定的要求即可,。申請(qǐng)合并的不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)在物理上相鄰，權(quán)屬性質(zhì),、權(quán)利類型和用途一致,。對(duì)于期限不一致的，通過(guò)允許申請(qǐng)人放棄部分使用期限或者補(bǔ)簽出讓合同延長(zhǎng)期限的方式,，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)屆期時(shí)間一致,。

另一方面，在土地上建設(shè)需要根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃出具規(guī)劃條件,，并按照建設(shè)工程規(guī)劃許可的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)。故每塊建設(shè)用地上都存在不同的規(guī)劃建設(shè)條件,，容積率,、綠地率,、建筑高度、建筑密度等指標(biāo)都不盡相同，不能直接分割,。鑒于目前不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是自然資源局，規(guī)劃職能已經(jīng)并入自然資源局,，建議由所有者權(quán)益或利用處（科）室牽頭,，會(huì)同規(guī)劃處（科）室出具不動(dòng)產(chǎn)能否分割的批準(zhǔn)文件,。所有者權(quán)益及利用處（科）室重點(diǎn)審查不動(dòng)產(chǎn)分割登記是否符合出讓合同約定及產(chǎn)業(yè)政策要求等,，規(guī)劃處（科）室重點(diǎn)審查分割后的不動(dòng)產(chǎn)是否符合詳細(xì)規(guī)劃,，能否獨(dú)立滿足規(guī)劃用途，并重新出具分割后的規(guī)劃條件,，確保不出現(xiàn)自建房按層分割轉(zhuǎn)讓后,，一樓將樓梯挪為他用,，二樓、三樓業(yè)主只能搭梯子入戶的笑話,。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)分割合并中可能涉及的消防或者結(jié)構(gòu)安全，建議與公安部和住建部溝通協(xié)調(diào),，如果相關(guān)部門不要求進(jìn)行審批或者不愿不能出具審批文件,，建議明確在分割不動(dòng)產(chǎn)時(shí)不要求其他部門的意見,。