《中華人民共和國民法典》第二編物權(quán),，第二分編所有權(quán)，第五章國家所有權(quán)和集體所有權(quán),、私人所有權(quán),，第二百六十條：“集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)包括：(一)法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺,、草原,、荒地、灘涂,；(二)集體所有的建筑物,、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施,；(三)集體所有的教育,、科學(xué)、文化,、衛(wèi)生,、體育等設(shè)施；(四)集體所有的其他不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)”。

本條是關(guān)于集體所有財(cái)產(chǎn)范圍的規(guī)定,。

一,、本條的歷史由來

《民法通則》第七十四條 ：“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有，包括： （一） 法律規(guī)定為集體所有的土地和森林,、山嶺,、草原,、荒地,、灘涂等； （二） 集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn),； （三） 集體所有的建筑物,、水庫、農(nóng)田水利設(shè)施和教育,、科學(xué),、文化、衛(wèi)生,、體育等設(shè)施,； （四） 集體所有的其他財(cái)產(chǎn)”。 “集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營,、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”,。 “集體所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個(gè)人侵占,、哄搶,、私分、破壞或者非法查封,、扣押,、凍結(jié)、沒收”,。

《物權(quán)法》第五十八條：“集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)包括：（一）法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林,、山嶺、草原,、荒地,、灘涂；（二）集體所有的建筑物,、生產(chǎn)設(shè)施,、農(nóng)田水利設(shè)施；（三）集體所有的教育、科學(xué),、文化,、衛(wèi)生、體育等設(shè)施,；（四）集體所有的其他不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)”,。

本條在內(nèi)容上完全承繼了《物權(quán)法》第五十八條的內(nèi)容，在《民法典》編纂過程中,，前后沒有作任何修改,，學(xué)界對本條也未產(chǎn)生爭議。

較之于《民法通則》的規(guī)定,，《物權(quán)法》修改的內(nèi)容主要有四個(gè)方面：一是將“勞動(dòng)群眾集體組織”修改為“集體”,，淡化了法律表述中的所有制色彩；二是采用國際市場經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)物權(quán)客體之分類的通行做法,，將作為物權(quán)客體的“財(cái)產(chǎn)”修改為“不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)”;三是在分類中刪除了“集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)”這種籠統(tǒng)的表述,，避免了與列舉的其他類型在范圍上產(chǎn)生混淆；四是將第三項(xiàng)列舉的內(nèi)容一分為二,，修改為《物權(quán)法》第五十八條列舉的第二項(xiàng),、第三項(xiàng)規(guī)定。上述修改使《物權(quán)法》中關(guān)于集體所有權(quán)的客體范圍的規(guī)定更清晰,，也讓實(shí)踐中具體認(rèn)定集體所有權(quán)的客體范圍變得更為便利,。

二、本條規(guī)范目的或功能

本條是說明性法條,，旨在界定集體所有權(quán)的客體范圍,。集體所有權(quán)作為所有權(quán)的一種類型，是集體對自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)依法享有占有,、使用,、收益和處分的權(quán)利。由于集體所有權(quán)是社會(huì)主義公有制的法律實(shí)現(xiàn)形式,，故其與傳統(tǒng)民法中以私有制為基礎(chǔ)構(gòu)建的所有權(quán)具有諸多區(qū)別,。其中，集體所有權(quán)的行使受到更多限制,，而這些限制往往與客體的具體類型相聯(lián)系,，如根據(jù)《憲法》第十條第四款的規(guī)定，集體土地不得買賣,。因此,，確定集體所有權(quán)的客體范圍和具體類型，可以針對不同的集體財(cái)產(chǎn)明確集體所有權(quán)的運(yùn)行空間,，從而對集體所有權(quán)的行使予以充分保護(hù),。

三,、本條規(guī)范的具體內(nèi)容

（一）、集體所有權(quán)的客體之來源

我國《憲法》第六條第一款規(guī)定,，中華人民共和國的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制,，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。

同時(shí),，《憲法》第九條第一款和第十條第二款明確了集體有權(quán)擁有的自然資源和土地的范圍,。集體所有權(quán)是勞動(dòng)群眾集體所有制在法律上的能動(dòng)反映，是對勞動(dòng)群眾集體所有制中的生產(chǎn)資料之歸屬關(guān)系的法律確認(rèn)和保護(hù),。在我國,，集體所有制經(jīng)濟(jì)分為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)，由此決定了集體所有權(quán)的主體包括農(nóng)民集體和城鎮(zhèn)集體兩種類型,。作為集體所有權(quán)之客體的集體財(cái)產(chǎn)源于廣大勞動(dòng)群眾的多年辛勤積累,，它們是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)和確保勞動(dòng)群眾實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

作為我國社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,，黨和國家一直都對發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)高度重視。在黨的十七大報(bào)告提出“探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式”和黨的十七屆三中全會(huì)決定要求“發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能”后,，黨的十八大報(bào)告、十八屆三中全會(huì)決定和十九大報(bào)告仍然繼續(xù)強(qiáng)調(diào)應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力,。

從法律制度上來看,，集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)就是提高集體經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)集體成員利益,，確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)制度,、調(diào)整集體經(jīng)濟(jì)關(guān)系、促進(jìn)和保障集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大,。因?yàn)楦黜?xiàng)集體財(cái)產(chǎn)是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的最主要的物資資源,，所以，清楚劃定集體所有權(quán)的客體范圍,，列舉集體所有權(quán)客體的具體類型,，可以為集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供明確的法律依據(jù)。

集體所有權(quán)的客體種類繁多,，土地是其中最重要的客體,。中華人民共和國成立后，通過土地改革,，農(nóng)民的土地私有制取代了地主的土地私有制,，廣大農(nóng)民由此取得了農(nóng)村土地所有權(quán)，新民主主義革命的任務(wù)得以順利完成,。由于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公有制是中國共產(chǎn)黨長期奮斗的目標(biāo),，因而在制定《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》時(shí)便已經(jīng)確定,，新民主主義是一個(gè)過渡性質(zhì)的階段，新中國一定要向更高級的社會(huì)主義和共產(chǎn)主義階段發(fā)展,，這就決定了農(nóng)民的土地所有制必將逐步走向農(nóng)村土地公有制,。農(nóng)村土地的集體化正是社會(huì)主義公有制的具體表現(xiàn)，可見,，經(jīng)過土地改革形成的農(nóng)民私人的土地所有權(quán)制度不可避免地具有臨時(shí)性的特點(diǎn),。

按照馬克思、恩格斯,、列寧等經(jīng)典理論,，新生的社會(huì)主義國家應(yīng)以合作社的方式，對小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改造,，把小農(nóng)引上社會(huì)主義道路,，因此，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)作為我國對農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造的重要手段被推行,。在初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社中,，農(nóng)民仍然擁有價(jià)值化形態(tài)的土地所有權(quán)，農(nóng)民私人的土地所有權(quán)制度沒有發(fā)生改變,，這也決定了初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社只能是半社會(huì)主義性質(zhì)的合作經(jīng)濟(jì)的過渡形式,，其還需向社會(huì)主義性質(zhì)的合作經(jīng)濟(jì)形式——高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展，并進(jìn)一步通過人民公社的形式過渡到共產(chǎn)主義,。

可見,，土地作為農(nóng)村集體所有權(quán)的客體是我國在1956年基本完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上形成的，盡管之后農(nóng)村集體所有權(quán)的主體幾經(jīng)變遷,，但土地作為農(nóng)村集體所有權(quán)的客體在法律上卻被保持下來,。

根據(jù)原國土資源部第二次全國土地調(diào)查，農(nóng)村集體土地總面積有66.9億畝,，其中農(nóng)用地有55.3億畝(耕地18.1億畝),、建設(shè)用地有3.1億畝，分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn),、村和村民小組三級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,。

作為集體所有權(quán)客體的其他資產(chǎn)大多源于集體積累、集體成員集資,、社會(huì)捐助和國家扶持等,，這些集體資產(chǎn)的規(guī)模和數(shù)量同樣極其龐大。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是,，除土地外,，農(nóng)村集體所有權(quán)的客體還包含大量的經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，其中經(jīng)營性資產(chǎn)截至2015年年底,，全國(不含西藏)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬目資產(chǎn)(不含資源性資產(chǎn))總額為2.86萬億元,，村均493.9萬元,。改革開放以來，城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)在全社會(huì)資產(chǎn)中的比重出現(xiàn)持續(xù)下降,，但到2010年仍然有10383.4億元的產(chǎn)值,，可見，城鎮(zhèn)集體所有權(quán)的客體從總量來看依然較為可觀,。

（二）,、集體所有權(quán)的客體類型

集體所有權(quán)的客體是屬于該集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，其主要類型包括以下幾個(gè)方面,。

(一)法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林,、山嶺、草原,、荒地,、灘涂

土地、森林,、山嶺,、草原、荒地,、灘涂等只能屬于國家和集體所有,，這是由我國實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公有制的性質(zhì)所決定的。我國《憲法》針對不同的自然資源在確立所有權(quán)主體時(shí)采取了不同的立法模式,。

1、集體所有的森林,、山嶺,、草原、荒地,、灘涂的范圍,。

我國《憲法》規(guī)定，礦藏,、水流,、森林、山嶺,、草原,、荒地、灘涂等自然資源,，都屬于國家所有,，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺,、草原,、荒地,、灘涂除外?？梢?，由于這些重要的自然資源是維系國民經(jīng)濟(jì)命脈的生產(chǎn)資料，是保證國民經(jīng)濟(jì)得以持續(xù),、穩(wěn)定,、協(xié)調(diào)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是關(guān)系國計(jì)民生的基本資源,，故《憲法》明確規(guī)定森林和山嶺,、草原、荒地,、灘涂以屬于國家所有為原則,，以屬于集體所有為例外，而且通過法律劃定了上述自然資源屬于集體所有的情形,，如《森林法》《草原法》等法律對屬于集體所有的森林,、草原等作出了具體界定。

2,、集體所有的土地的范圍,。

我國《憲法》規(guī)定，城市的土地屬于國家所有,；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有,；宅基地和自留地,、自留山，也屬于集體所有,?！稇椃ā穼儆诩w所有的土地的范圍采用了排除性規(guī)定，即農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地原則上屬于集體所有,，但以法律規(guī)定屬于國家所有為例外,。

在實(shí)踐中，如果農(nóng)村土地的所有權(quán)主體不明,，土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界限范圍,，且一直由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織連續(xù)使用，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有證據(jù)證明其權(quán)屬,，行政機(jī)關(guān)也無法證明土地屬于國家所有的情況下,，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定土地性質(zhì)屬于集體所有。集體所有的土地按照用途可以分為農(nóng)用地,、建設(shè)用地和未利用地,，其中農(nóng)用地包括耕地,、林地、草地,、農(nóng)田水利用地和養(yǎng)殖水面等,；建設(shè)用地包括宅基地和集體公共設(shè)施和公益設(shè)施用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等,；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地,。盡管集體所有權(quán)有農(nóng)村集體所有權(quán)和城鎮(zhèn)集體所有權(quán)兩種類型，但法律規(guī)定屬于集體所有的土地只能是農(nóng)村集體所有權(quán)的客體,，城鎮(zhèn)集體所有權(quán)的客體不包含土地,，即城鎮(zhèn)集體不能享有土地的所有權(quán)。

由于我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度一直存在性質(zhì)模糊,、主體缺位和權(quán)能不全的缺陷,，致使實(shí)行農(nóng)村集體土地國有化或私有化的呼聲在學(xué)界一直存在，無論是國有化還是私有化,，其最終的結(jié)果都是將土地從農(nóng)村集體所有權(quán)的客體范圍中排除,，但這些建議均不具有可行性和可接受性，因此,，在繼續(xù)維持土地作為農(nóng)村集體所有權(quán)之客體的情況下,，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行完善不僅是法學(xué)界的主流觀點(diǎn)，而且也是國家在推行土地改革時(shí)確立的目標(biāo),。

(二)集體所有的建筑物,、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施

為了促進(jìn)集體的生產(chǎn)及滿足集體成員的生產(chǎn)生活需要,，集體需要建造一定的建筑物,、生產(chǎn)設(shè)施和農(nóng)田水利設(shè)施。其中,，集體所有的建筑物，包括辦公用房,、企業(yè)廠房,、倉庫等；集體所有的生產(chǎn)設(shè)施包括農(nóng)業(yè)機(jī)械,、交通運(yùn)輸工具,、機(jī)器設(shè)備等；集體所有的農(nóng)田水利設(shè)施包括水庫,、抽水站,、灌溉渠道等。

(三)集體所有的教育,、科學(xué),、文化,、衛(wèi)生、體育等設(shè)施

集體所有的教育,、科學(xué),、文化、衛(wèi)生,、體育等設(shè)施是集體舉辦的,，向全體集體成員開放，并為全體集體成員服務(wù)的公益設(shè)施,，其主要包括村辦小學(xué),、圖書室、衛(wèi)生室等,，有的集體還有農(nóng)業(yè)科技推廣站,、畜牧獸醫(yī)站、體育健身設(shè)施,、文藝演出器材等,。

(四)集體所有的其他不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)

由于集體所有權(quán)的客體種類繁多，無法在法律制度中對其一一列舉,，故本條對集體所有權(quán)的客體作出了兜底規(guī)定,，這是對上述列舉的集體所有權(quán)的各種客體的補(bǔ)充。一般來說,，在上述列舉的常見的集體所有權(quán)的客體之外,，法律未規(guī)定專屬于國家所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，集體均可依法取得并享有所有權(quán),，如集體企業(yè)的原材料,、半成品和產(chǎn)品，村建公路等,。

四,、其他問題

農(nóng)村集體所有制是社會(huì)主義公有制的一種形式，作為集體所有權(quán)客體的集體資產(chǎn)既具有公共職能,，又具有財(cái)產(chǎn)職能,。就農(nóng)村集體所有權(quán)而言，集體資產(chǎn)的公共職能是農(nóng)民集體將其擁有的土地分配給成員以維護(hù)他們的基本生產(chǎn)生活條件,，并對成員負(fù)擔(dān)一定的保障義務(wù)和安置義務(wù)等,。由于這些職能與國家應(yīng)當(dāng)履行的公共職能與義務(wù)正相吻合，體現(xiàn)出了一定的公權(quán)屬性,，故有學(xué)者以此為由主張集體所有權(quán)不是私法意義上的所有權(quán),。這是對集體資產(chǎn)的公共職能的忽視所導(dǎo)致的對集體所有權(quán)的性質(zhì)的誤解。

正是基于上述原因，我國農(nóng)村土地立法在集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)這兩種權(quán)利中獨(dú)“厚”土地承包經(jīng)營權(quán)制度,，使得“集體公有制既不是一種共有的,、合作的私有產(chǎn)權(quán),也不是一種純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種社會(huì)主義制度安排,。反映在法律制度上,，土地公有制造成農(nóng)村集體土地上本屬于私權(quán)性質(zhì)的不少權(quán)利賦予了政府，使得基層政府具有了對土地私權(quán)的不恰當(dāng)?shù)墓苤茩?quán),。在當(dāng)下的法制建設(shè)中,，將集體土地所有權(quán)界定為一種公權(quán)，已經(jīng)成為農(nóng)村土地科學(xué)立法的最大障礙,。

集體土地所有權(quán)是勞動(dòng)群眾集體所有制的法律表現(xiàn)形式,，《物權(quán)法》將集體所有權(quán)與國家所有權(quán)、私人所有權(quán)一并作為民事權(quán)利加以規(guī)范,，在法律上確立了集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性是一個(gè)顯而易見的事實(shí),。集體資產(chǎn)無論是實(shí)現(xiàn)其應(yīng)具有的公共職能還是財(cái)產(chǎn)職能，其實(shí)都不會(huì)也不應(yīng)改變集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性,，只是作為私權(quán)的集體土地所有權(quán)在運(yùn)行時(shí)要將符合其成員利益作為重要考量因素,。同時(shí)，在基于集體土地所有權(quán)運(yùn)行獲得利益后,，不能將其財(cái)產(chǎn)職能的實(shí)現(xiàn)作為唯一目標(biāo),，而應(yīng)當(dāng)將其公共職能的實(shí)現(xiàn)也作為重要追求，即在使用集體土地所有權(quán)運(yùn)行獲得的利益時(shí),，必須符合集體土地所有權(quán)的公共職能之要求,。

關(guān)于本條的適用，需要注意的是,，法律對土地與森林,、草原等不動(dòng)產(chǎn)的規(guī)定是有差異的。在農(nóng)村和城市郊區(qū)土地,，以農(nóng)民集體所有為一般原則,，以法律規(guī)定為國有為例外情形；而在森林,、草原方面,，則以國家所有為一般原則，以法律規(guī)定為集體所有為例外情形,。