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最高人民法院 “行政審判講堂”第六期答疑 編者按 2024年9月6日,，最高人民法院舉辦“行政審判講堂”第六期,，在答疑環(huán)節(jié)，針對通過法答網(wǎng)提出的五個疑難復雜問題,，受最高人民法院行政審判庭委派,，一級高級法官王曉濱審判長進行了現(xiàn)場答疑。  答疑實錄 問題1：復議機關(guān)作出行政復議調(diào)解書,，復議申請人或者第三人未按調(diào)解內(nèi)容履行,，復議機關(guān)可否向人民法院申請強制執(zhí)行？（提問人：湖南省高級人民法院行政審判第一庭谷國艷） 問題2：行政機關(guān)對違法行為立案多年后嚴重超過法定期限作出行政處罰決定,，相對人起訴到人民法院后,，人民法院對行政處罰決定的合法性及效力如何評價？（廣東省深圳市中級人民法院行政審判庭王惠奕） 答疑意見： 行政處罰是行政機關(guān)代表國家懲處違法行為,，追究行政違法行為當事人行政責任的一種重要方式,，其功能作用是維護行政管理秩序，實現(xiàn)行政管理目的,?！缎姓幜P法》第36條第1款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰,；涉及公民生命健康安全,、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年,。法律另有規(guī)定的除外,。”《治安管理處罰法》第22條第1款規(guī)定：“違反治安管理行為在六個月內(nèi)沒有被公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)的,，不再處罰,。”行政機關(guān)對相對人的違法行為立案后,，應當依法及時作出行政處罰決定,，讓社會秩序盡快歸于穩(wěn)定，此為法之安定性的要求,?！缎姓幜P法》第60條規(guī)定：“行政機關(guān)應當自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定。法律,、法規(guī),、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定,?！薄吨伟补芾硖幜P法》第99條第1款規(guī)定：“公安機關(guān)辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日,；案情重大,、復雜的，經(jīng)上一級公安機關(guān)批準,，可以延長三十日,。”該條第2款規(guī)定：“為了查明案情進行鑒定的期間,，不計入辦理治安案件的期限,。” 行政處罰的處理期限是行政程序法規(guī)制的重要內(nèi)容之一，無正當理由超出法定期限作出行政處罰,，即構(gòu)成程序違法,。在行政處罰超出法定期間的計算上，應該自受理之日或者立案之日起至處罰決定作出之日止,，扣除應當扣除的期限（例如管轄權(quán)異議,、專業(yè)檢測、檢驗和鑒定,、公告等）后得出的實際處理期限,，進而判斷是否超期和超期的嚴重程度。 對于超出法定期限作出行政處罰決定的合法性及效力問題,，法律未作明確規(guī)定,。《行政訴訟法》第74條第1款第2項規(guī)定,，行政行為程序輕微違法,，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的，人民法院判決確認違法,，但不撤銷行政行為,。《行訴法解釋》第96條第1項規(guī)定,，處理期限輕微違法,，且對原告依法享有的聽證、陳述,、申辯等重要程序性權(quán)利不產(chǎn)生實質(zhì)損害的,，屬于《行政訴訟法》第74條第1款第2項規(guī)定的“程序輕微違法”,。 超期并非肯定或者否定行政處罰效力的唯一考量因素,，最終的判斷和選擇同樣也是基于法的安定性價值和行政法治的價值權(quán)衡。實踐中要結(jié)合超過處理期限的時間長短,，違法行為的性質(zhì),、情節(jié)、社會危害程度,，超過處理期限的原因與責任,，是否存在第三人，是否影響公共利益與他人合法權(quán)益,，相對人是否存在欺騙,、賄賂等不正當手段逃避行政處罰或者不配合行政機關(guān)調(diào)查取證等因素進行綜合判斷。人民法院可以視情并結(jié)合原告的訴訟請求,，對于相對人主張的超期處罰不能成立的,，依法判決駁回訴訟請求；行政處罰輕微超期、一般超期,，穩(wěn)定的社會秩序尚未形成的,，宜判決確認行政處罰違法而保留其效力；對于行政處罰嚴重超期,，因處罰時穩(wěn)定的社會秩序已經(jīng)形成,，其不再屬于程序輕微違法或者一般違法情形，宜判決撤銷行政處罰,；行政處罰雖然存在嚴重超期,，依法應予撤銷，但撤銷會給國家利益,、社會公共利益造成重大損害的,，則不得判決撤銷。對于審判過程中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)怠于行使職權(quán)而導致的超期處罰,，人民法院可將違法違紀線索依法向有關(guān)部門移送,。 問題3：用人單位在職工發(fā)生傷亡事故前始終正常繳納工傷保險費，但發(fā)生傷亡事故當月因繳費期限未屆滿尚未繳納當月工傷保險費或者因單位未及時繳納而事后繳納的,，能否享受工傷保險待遇,？（提問人：內(nèi)蒙古自治區(qū)高級人民法院行政審判庭王保保） 首先，根據(jù)《工傷保險條例》第14條第1項規(guī)定精神,，職工在工作時間和工作場所內(nèi),，因工作原因受到事故傷害的，應當認定為工傷,。原則上不因用人單位繳費原因而阻卻其被認定為工傷,。我國所實行的工傷保險制度，其目的在于保障工傷職工的救治權(quán)與經(jīng)濟補償權(quán),，促進工傷預防與職業(yè)康復,，分散用人單位的用工風險。 其次,，用人單位應當依法依規(guī)繳納工傷保險費用,，否則有法定義務直接支付工傷保險待遇?！豆ｋU條例》第10條第1款明確規(guī)定,，“用人單位應當按時繳納工傷保險費。職工個人不繳納工傷保險費,?！薄渡鐣ｋU法》第41條規(guī)定的“用人單位未依法繳納工傷保險費用的情形”，包括用人單位未為職工參加工傷保險,，自始未繳納工傷保險費和用人單位為職工參加了工傷保險后未按時足額繳納工傷保險費兩種情形,?！渡鐣ｋU費征繳暫行條例》第10條第1款規(guī)定：“繳費單位必須按月向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)申報應繳納的社會保險費數(shù)額，經(jīng)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)核定后,，在規(guī)定的期限內(nèi)繳納社會保險費,。”《工傷保險條例》第62條規(guī)定：“用人單位依照本條例規(guī)定應當參加工傷保險而未參加的,，由社會保險行政部門責令限期參加,，補繳應當繳納的工傷保險費，并自欠繳之日起,，按日加收萬分之五的滯納金,；逾期仍不繳納的，處欠繳數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款,。依照本條例規(guī)定應當參加工傷保險而未參加工傷保險的用人單位職工發(fā)生工傷的,，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險待遇項目和標準支付費用?！币虼?，原則上只有用人單位按照所在地主管部門明確規(guī)定的法定繳費期限足額繳納工傷保險費，才能由工傷保險基金支付相應的工傷保險待遇,。對于用人單位自始不繳納工傷保險費或者征繳部門催繳后仍不繳費等惡意欠繳的行為,，由用人單位支付工傷保險待遇。 司法實踐中,，用人單位應當對其非故意不繳納工傷保險費承擔相應的舉證責任,，提供合理有說服力的證據(jù)，人民法院應當結(jié)合用人單位是否存在主觀故意,、欠繳工傷保險費的期限等因素進行嚴格審查,，以維護職工的合法權(quán)益和工傷保險基金的安全。 問題4：建筑企業(yè)對所承包的建設(shè)項目按項目參保后未及時更新申報用工名單,，發(fā)生工傷的勞動者不在建筑企業(yè)申報的用工名單內(nèi),，但勞動者確實是在該建筑項目參保時段內(nèi)、參保的建筑工地上發(fā)生了工傷,，能否請求社會保險基金支付工傷保險待遇,？（山東省高級人民法院行政審判庭溫貴能） 根據(jù)人力資源和社會保障部,、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部,、安全監(jiān)管總局、全國總工會《關(guān)于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》（人社部〔2014〕103號）第1條的規(guī)定,，建筑施工企業(yè)應當依法參加工傷保險,。針對建筑行業(yè)的特點，建筑施工企業(yè)對相對固定的職工,，應當按用人單位參加工傷保險,；對不能按用人單位參保,、建筑項目使用的建筑業(yè)職工特別是農(nóng)民工，按項目參加工傷保險,。該意見第5條規(guī)定,，建筑施工企業(yè)應當依法與其職工簽訂勞動合同，加強施工現(xiàn)場勞務用工管理,。施工總承包單位應當在工程項目施工期內(nèi)督促專業(yè)承包單位,、勞務分包單位建立職工花名冊、考勤記錄,、工資發(fā)放表等臺賬,對項目施工期內(nèi)全部施工人員實行動態(tài)實名制管理,。施工人員發(fā)生工傷后，以勞動合同為基礎(chǔ)確認勞動關(guān)系,。對未簽訂勞動合同的,，由人力資源社會保障部門參照工資支付憑證或者記錄、工作證,、招工登記表,、考勤記錄及其他勞動者證言等證據(jù)，確認事實勞動關(guān)系,。相關(guān)方面應當積極提供有關(guān)證據(jù),；按規(guī)定應當由用人單位負舉證責任而用人單位不提供的，應當承擔不利后果,。 據(jù)此,，原則上社會保險基金支付工傷保險待遇應當以花名冊為準；建筑企業(yè)主張不在花名冊的職工傷亡確系因工作時間,、工作地點,、工作原因造成的，應當承擔舉證責任,；建筑企業(yè)不能舉證的,，工傷保險待遇應當由建筑企業(yè)支付。建筑企業(yè)對項目施工期內(nèi)全部施工人員未實行動態(tài)實名制管理的,，也應當承擔相應的責任,。 總之，職工花名冊之外的勞動者發(fā)生工傷后能否請求社會保險基金支付工傷保險待遇的問題,，應當考慮職工花名冊之外的勞動者是否符合項目參保時間,、范圍，是否實際參與了參保項目的施工,，是否可以依據(jù)上述規(guī)定確定勞動關(guān)系或者事實勞動關(guān)系等因素,，結(jié)合具體案件的證據(jù)、事實等實際情況,，依法予以處理,。 問題5：集體土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地出租給他人種植苗木,，在苗木的所有權(quán)人已經(jīng)與征收單位通過簽訂協(xié)議方式解決了苗木補償費用的情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)人是否有權(quán)對行政機關(guān)強制清除地上物的行為提起訴訟?（江西省景德鎮(zhèn)市中級人民法院行政審判庭程麗君） 判斷土地承包權(quán)人是否有權(quán)起訴的法定標準之一,，系行政機關(guān)強制清除地上物的行為是否對其權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響,。一方面，《行政訴訟法》第2條第1款規(guī)定,，公民,、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟,。另一方面,，《行訴解釋》第3條第1款第8項將“行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的”規(guī)定為該款所列舉的“有下列情形之一，已經(jīng)立案的,，應當裁定駁回起訴”的情形之一,。土地承包經(jīng)營權(quán)人基于承包合同持有承包經(jīng)營權(quán)證，享有集體土地合法物權(quán),；同時,，其作為出租人又與土地承租人之間形成租賃法律關(guān)系。針對行政機關(guān)強制清除地上物的行為提起訴訟,，相關(guān)訴權(quán)的考量要綜合審查起訴人的原告主體資格,、起訴時機、起訴主張的權(quán)利類型和訴訟請求等要素,，其中最為核心的標準系對其合法權(quán)益是否明顯產(chǎn)生實際影響,，這種實際影響一定程度上也可以解讀為是否具有“利害關(guān)系”。 如果土地承包經(jīng)營權(quán)人對苗木具有合法權(quán)益且受到強制清除地上物影響的,，有權(quán)依法提起訴訟,；如果土地承包經(jīng)營權(quán)人對苗木不具有合法權(quán)益，僅是對后續(xù)的行政機關(guān)占用土地行為不服,，且強制清除地上物行為和占用土地行為屬于兩個可分的不同行政行為時,，人民法院應當釋明，要求起訴人變更訴訟請求,，引導其針對可能存在違法占用土地的行為起訴,，起訴人拒絕變更的，人民法院可以裁定駁回起訴,。此外,，除承租人種植的地上苗木外，有證據(jù)顯示土地承包經(jīng)營權(quán)人已經(jīng)足額獲得了其作為集體經(jīng)濟組織成員的承包權(quán)益和其他合法權(quán)益的補償,，且已實際交付土地,，其又針對上述行政行為提起訴訟，亦可視為“對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響”,，人民法院不予支持,。 |
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