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最高院行政庭法官會議紀要（第一輯）
行政糾錯行為對正當程序和信賴保護原則的遵循
涉案土地原為甲市乙村組集體所有。1992年,，區(qū)計劃統(tǒng)計部門同意乙村組自籌資金在涉案土地新建丙廠。1993年,，丙廠獲準核發(fā)營業(yè)執(zhí)照,，經(jīng)濟性質為個體工商戶。1995年,，乙村組與丙廠以該廠系村辦企業(yè)名義向主管部門提交補辦征地手續(xù)的申請,。甲市土地管理部門同意補辦并下達批復，丙廠在其后所提交的相關申請表中經(jīng)濟性質欄填寫了 “個體”,。同年12月,，甲市政府為丙廠頒發(fā)國有土地使用證。2006年,，乙村組向甲市政府申 請撤銷該國有土地使用證,。甲市政府以丙廠與乙村組采取欺騙手段、未如實登記獲頒土地使用證為由,，作出注銷該國有土地使用證的決定（以下簡稱注銷決定）,。丙廠不服注銷決定，向人民法院提起行政訴訟,，請求撤銷注銷決定,。涉案土地現(xiàn)已被用于房地產開發(fā)。 行政機關在糾正過往錯誤頒證行為時,，是否應當遵循正當程序原則,，同時兼顧保障相對人的信賴利益,？
由于申請人提供虛假材料導致行政機關登記錯誤的，行政機關有義務對錯誤登記行為予以撤銷,，且對于相對人的所得利益無須保障,。行政機關在辦理登記的過程中應當盡到審慎審查的職責。在沒有充分證據(jù)證明行政相對人在申請登記的過程中存在故意欺瞞的情況下,，錯誤登記行為不可完全歸因于行政相對人,。行政機關在糾正錯誤登記行為、作出對行政相對人或利害關系人不利的行政決定之前,，應當按照正當程序的基本要求,，告知相關人并給予其陳述和申辯的機會，且應當對相關人在證照存續(xù)期間的信賴利益予以適當考量和保護,。采乙說
行政機關對于自己或者所屬部門作出的行政行為違反法律規(guī)定的,，有權亦有職責加以糾正，但在糾正錯誤時必須遵循法定程序,，尤其是擬作出對行政相對人權益影響較大的行政處理決定之前,，應當給予行政相對人陳述、申辯的權利,，且須準確判明造成錯誤行政行為的原因,，分清行政機關與行政相對人各自的責任，同時要保護行政相對人的信賴利益,，不能機械地作出行政處理決定,。按照依法行政原則的要求，行政機關對于自己或者所屬部門作岀違反法律規(guī)定的行政行為,，有權亦有職責加以糾正,。行政機關自我糾錯的價值在于減少或者避免行政爭議的產生，盡早結束行政行為效力的不確定狀態(tài),，維護行政法律關系的穩(wěn)定,，增強公眾對行政機關的認同和信賴。行政機關可以采取的糾錯方式主要包括撤銷,、補正,、改變原行政行為、確認違法等,。從嚴格依法行政的角度而言,，對于所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正,。但是從行政效率和效益的角度考慮,，基于保護行政相對人的信賴利益和減少行政爭議產生的考量，行政機關應當釆取足夠審慎的態(tài)度,，如必須依照法律法規(guī)規(guī)定的程序作出相關行政行為,、對行政相對人與行政機關的各自過錯大小進行分析以 及給予行政相對人權益的合理保障等,。正當法律程序源于古老的自然正義原則,。其包含兩個最基本的程序規(guī)則：（1）任何人或團體在行使權力可能使別人受到不'利影響時,，必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權利,；（2）任何人或團體不能作為自己案件的法官,。①行政機關作岀行政行為時，不僅要在實體法上遵守依法行政的基本原則, 在行政管理過程中（行政行為的作出,、變更,、撤銷與廢止等）也要符合正當法律程序的基本要求。正當程序源于“自己不做自己的法官”和“對他人做出不利行為要事先告知,、說明理由和聽取申辯”的“自然正義”原則 （Natural Justice ）,之后其內涵擴展到包括公開,、公正、公平和參與等現(xiàn)代民主程序原則,。最初正當程序主要適用于司法領域,，之 后其適用領域擴展到行政領域和其他所有國家公權力領域，甚至擴展適用到社會公權力領域,。按照正當程序的基本要求,，行政機關作出對行政管理相對人、利害關系人不利的行政決定之前,，應當告知并給予其陳述和申辯的機會,。與任何法律原則一樣，正當程序原則沒有固定的內容和適用范圍,，而是隨著時代的發(fā)展不斷得到充實。這一原則至少表達了這樣一個樸素的信念：行政機關實施行政行為,，應當遵循起碼的合理程序,。根據(jù)我國學者的闡述，一個合理的行政行為應當遵循如下程序：事先告知行政相對人,，向行政相對人公開行政過程中的有關材料（公開原則）,；在作出對行政相對人不利的決定前應當聽取申辯（聽取意見原則）；與行政相對人有利害關系的行政 機關工作人員應當回避,、不得參與相關事務的處理（回避原則）,；在裁決利益沖突的案件時不與一方當事人私下接觸，接受當事人的賄賂（禁止單方接觸原則）,；作出對行政相對人不利決定時應當說明理由（說明理由原則）,；等等?！笆孪雀嬷姓鄬θ恕敝饕窃谛姓C關擬對行政相對人作岀不利處分之前,，給予其事前的告知,，以給其作出陳述或者申辯或者申請聽證等的準備時間，使其能夠充分地應對即將來臨對其不利的行政處理決定,?！肮_有關材料”主要具有雙重功能：一方面，行政機關在行使行政職權時,，應當依照法律法規(guī)的規(guī)定或者遵循正當程序原則對涉及行政相對人重大權益的相關材料及時對行政相對人進行公開,，這種 公開本身就是行政機關應當承擔的法定義務，也是行政機關接受行政相對人監(jiān)督的一種有效手段,；另一方面,，行政相對人在涉及對其權益有影響的行政處理決定，也有權要求行政機關公開相關信息,，有權知曉與自身緊密相關的信息,，以便于更好地保護合法權益?！奥犎￡愂?、申辯”是行政機關獲取更全面信息的重要渠道，更是行政相對人積極主張自身權利,，保護合法權益的正當權利,。“回避原則”也是為了保障行政機關公正,、公平地履行行政職責,，避免“因私廢公”?！敖箚畏浇佑|”同“回避原則” 一 樣,，制度的出發(fā)點也在于避免行政機關處理相關行政事務存有偏私、損害行政相對人合法權益以及不公正地行使行政職權,， “說明理由”是正當程序原則中重要的組成部分,，行政機關在行使行政職權時，必須嚴格依照法律法規(guī)的規(guī)定實施,，且須遵循法定程序,，尤其是在作出對行政相對人不利的行政處理決定時，應當向行政相對人說明作出處理決定的法律依據(jù),、事實證據(jù)以及正當理由等,。一方面，應當充分保護行政相對人的合法權益,，尊重其享有的知情權,；另一方面，通過說明理由加強與行政相對人的充分溝通，減少因信息不對等而引發(fā)的爭議,，由此取得行政相對人的理解與信賴,，順利達成行政管理目標。行政機關行使行政職權遵循正當程序原則,，歸根結底是由其公益性決定的,，行政職權也是 行政職責，行政機關既要維護社會公共利益,，又要保障行政相對人的合法權益,，二者缺一不可。我國法律史上并沒有正當程序的傳統(tǒng),，但隨著學術界和實務界程序意識的不斷增強,，正當程序原則已經(jīng)在我國司法實務中晨光初現(xiàn)。在“田某訴北京科技大學” “劉某文訴北京大學” “張某銀訴徐州市人民政府”等多個典型行政案件中,，人民法院認為, 雖然沒有任何制定法的明確依據(jù),，但行政機關作出的決定沒有事先告知利害關系人或者聽取利害關系人的申辯，或者沒有將處理結果直接送達當事人,，是不合法的,。在行政機關行使行政職權的過程中，涉及“程序正義”與 “實體正義”二者之間的關系處理問題,?！皩嶓w正義”指的是行政機關通過合法合規(guī)的行政處理行為對于行政相對人的合法權益以及社會公共利益均進行了恰當?shù)姆峙渑c維護?！皩嶓w正義”是行政機關及行政相對人追求的最終目標,，行政機關作岀一個行政決策或者行政處理決定均會按照法定或者行政慣例之中的步驟、順序等,，而此處的“步驟” “順序”是在長期的行政實踐中逐步形成的,，是有一定之規(guī)的。所謂的“步驟” “順序”需滿足幾個條件：如,，能夠充分保障行政機關作出的行政決策或者行政處理決定經(jīng)過了詳盡的調查與研究,，是深思熟慮且全面的行政決定；再 如,，能夠保障可以從行政相對人及其他相關主體獲取充分的信息等,。由此可見,，行政程序的重要性和必要性,。未經(jīng)過縝密周到的行政程序作出的行政決策或者行政處理決定很少能夠成為最優(yōu)的行政決策或者行政處理決定。該案被訴的注銷決定剝奪了丙廠繼續(xù)使用案涉土地的權利,， 對其重大財產權益產生了不利影響,，甲市政府既未事前告知丙廠擬作出注銷決定，亦未給予其陳述和申辯的機會，程序明顯不當,。盡管相關法律法規(guī)對于行政機關注銷土地權屬證書沒有規(guī)定明確的告知等程序,，但由于注銷決定涉及行政相對人的重大財產權益，對其財產的處置極其不利,，行政機關在作出該不利處置前應當告知行政相對人并給予其陳述,、申辯的權利。程序權利的享 有是保障行政相對人實體權益的重要環(huán)節(jié),，程序權利與實體權益緊密相關,。有的行政機關認為，只要其作岀的處理決定在實體上是正確的就可以了,，程序的缺漏影響不大,。這種認識依然停留在過去“重實體、輕程序”的老觀念,，與現(xiàn)代法治理念存在差距,。由于行政權力是所有國家公權力中使用最為頻繁、對于行政相對人權益影響最直接的權力,，因此,，行政法的重要研究課題就是如何控制行政權力的濫用，現(xiàn)代法治政府的建設也著力于解決促使 政府及其職能部門依照法定程序,、遵循法律法規(guī)規(guī)定行使行政職權,。在行政機關行使行政職權時，行政程序都是保障行政處理決定合法合規(guī)以及行政相對人合法權益不受侵害的基礎性保障,，就如同在行政訴訟中,，無論是對案件事實的査明還是對行政相對人實體權益的保護，人民法院都需要遵循法定訴訟程序,，才能保證審理工作的公正性和權威性,。該案中行政機關決定注銷行政相對人持有的土地權屬證書，該注銷權證行為實質上剝奪了行政相對人對土地的占有,、使用及轉讓等權利,，對其影響較大。無論行政相對人在土地權屬證書被注銷中是否有過錯,，其均有權利在注銷決定作出之前知曉相關信息并有權向行政機關作出陳述及申辯, 以維護其合法權益,。一般來說，行政機關基于其信息渠道的多樣化以及可行使行政權力的廣泛性,，可通過多種方式獲取較豐富的 信息,，但行政相對人提供的信息也非常重要。就一個具體的行政事務而言,，行政機關如何處理直接關系到行政相對人的切身利益,，而且有大量相關信息均由行政相對人保存或者知曉,，因此, 行政機關在作出行政處理決定之前尤其是作岀對行政相對人不利的決定前應當聽取行政相對人及利害關系人的意見，尤其是聽取行政相對人的申辯意見,，這對于保障行政處理決定作出的正確性及妥當性具有重要價值和意義,。信賴利益是基于行政機關的先期行為而使當事人對于公權力機關產生信賴而由此投入成本等相關利益,，其中某些利益要受到法律保護,。信賴利益保護原則，是指行政相對人對行政主依作岀的行政行為的合理性,、正當性的信賴利益應當被保護,，行政主體非經(jīng)法定條件和法定程序不得隨意更改已經(jīng)生效的授益行政行為，如果的確因為公共利益需要而撤銷和廢止的,，應對由此撤銷和廢止給行政相對人造成的損失進行補償,。就行政主體而言，行政行為一經(jīng)作出就產生行政法上的法律效力,，非經(jīng)法定條件和法定程序,，不得隨意撤銷、更改行政行為的內容或者重新作出新的行政行為,。就行政相對人而言,，行政相對人在行政行為作岀之后不得擅自否定行政行為的具體內容或者歪曲地理解其內容，非依法定條件和法定程序也不得擅自更改其內容,。在本案中,，甲市政府以丙廠釆取“欺騙手段”為由作出了注銷其持有的土地權屬證書的決定，該注銷決定注銷了十幾年前給丙廠頒發(fā)的土地權屬證書,。在甲市政府對丙廠作岀注銷決定的過程中,，甲市政府將注銷土地權屬證書的過錯全部歸責于丙廠，但我們注意到,，根據(jù)一,、二審及再審法院查明的事實，丙廠在辦理案涉被注銷的土地使用證申請時提交的相關申請表中經(jīng)濟性質欄填寫為“個體”,，當時的行政機關并未盡到審慎審查的法定職責,，并沒有以丙廠的經(jīng)濟性質不符合當時的法律法規(guī)及政策規(guī)定和要求為由拒絕為其辦理土地權屬證書，而是在收到丙廠提交的申請材料后給其頒發(fā)了案涉的國有土地使用權證,，其中載明土地性質為劃撥,。之后，甲市政府啟動注銷該國有土地使用權證的行政程序也是因為乙村組與丙廠因涉案土地權屬發(fā)生爭議,、乙村組向甲市政府申請撤銷涉案土地權屬證書才開始的調查處理等,。在甲市政府給丙廠頒發(fā)涉案土地權屬證書以及時隔十幾年之后又作 出本案注銷涉案土地權屬證書決定的整個過程中，甲市政府也存在過錯,，并不能把注銷涉案土地權屬證書的過錯全部推到丙廠身上,，而且在當年給丙廠頒發(fā)涉案的國有土地使用權證時，乙村組也曾和丙廠一同向甲市土地管理局提交《關于違章用地的檢查及補辦征地手續(xù)的申請》,，以丙廠系乙村村辦企業(yè)名義申請補辦征地手續(xù),。且乙村組與丙廠還共同向甲市土地管理局遞交免交征地費用申請，其中載明,，丙廠是乙村組新建工廠,。按照當時當?shù)氐摹蛾P于清查處理違法用地若干問題的通知》的規(guī)定，市內五個區(qū)于1995年12月8日以前的違法用地,，符合下列情況之一的,，由用地單位寫出檢查，填寫違法用地清查登記表,，經(jīng)區(qū)土地管理部門審查后到市土地局辦理國有土地用地手續(xù)：（1）有規(guī)劃用地許可證,、建筑許可證或經(jīng)有關部門處理過的用地項目，土地利用效益顯著,，與城市建設無重大矛盾的,；（2）有集體土地使用證，土 地利用效益顯著,，與城市建設無重大矛盾的,；（3）農村集體經(jīng)濟組織興辦的經(jīng)濟實體，由于城市建設的發(fā)展,，逐漸被包圍進市區(qū)內,，其土地利用效益顯著，與城市建設無重大矛盾的,；（4）農村集體經(jīng)濟組織興辦的經(jīng)濟實體和文化,、福利事業(yè)用地，曾經(jīng)市政府認可,，土地利用效益顯著,，與城市建設無重大矛盾的；（5）農 村集體經(jīng)濟組織遠離市區(qū)興辦的經(jīng)濟實體,，土地利用效益著,。本案中，被訴的注銷決定所注銷的涉案土地使用證,，即是甲市政府在此次清查期間于1996年12月25日為丙廠辦理的,。實踐中, 現(xiàn)實生活遠遠比法律能夠預設的情況更加復雜，行政機關在處理各種涉及行政相對人的行政事務時,，尤其是針對各種復雜因素導致爭議且年代較久遠的情形,，應當更多地秉持一種審慎周密的處理態(tài)度，不能簡單地“一刀切”,，除了依照法律規(guī)定進行處理,，也需要考慮行政相對人及其他主體的過錯程度以及行政相對人是否還有值得保護的利益等因素,。行政管理和行政執(zhí)法是法律法規(guī)的最直接實現(xiàn)方式，對行政相對人及其他利害關系人影響最大,。同時,，行政管理和行政執(zhí)法并非機械適用法律法規(guī)，行政權行使最終追求的依然是整個社會共同體的福祉和穩(wěn)定的社會秩序,。如何妥善處理行政爭議,、維護好社會秩序也是行政學研究的課題, 因此，行政管理和行政執(zhí)法也是一門藝術,，在處理具體行政事務時需要綜合考量各方面的影響,、利益等因素，采取社會成本和損耗最小且有利于各方當事人的處理方式解決實際問題,。就本案具體案情而言,，一方面，盡管丙廠的經(jīng)濟性質并不符合當年當?shù)厥褂脟型恋氐恼?，但當時一方面有乙村組的申請說明丙廠是村辦企業(yè),；另一方面，丙廠在向甲市政府提交國有土地使用權辦理申請時也將其真實的經(jīng)濟性質在申請表上載明了,，盡管在客觀上確實存在對于其經(jīng)濟性質的表述前后不一的情形,，但尚不構成對真實經(jīng)濟性質的刻意隱瞞。行政機關對涉案的土地權屬證書作出注銷決定之后,，并未考慮過丙廠在案涉國有土地上經(jīng)營多年的客觀事實,，也未考慮過當年給丙廠辦理被注銷的國有土地使用權證時未能認真審查的自身過錯。行政機關盡管有自我糾錯的權限,，但也要考慮自我糾錯行為對行政相對人權益的實際影響,，這里面有一個利益衡量的問題。具體到案件中,，丙廠在“顯露”自身經(jīng)濟性質的真實身份的情形下依然獲得了甲市政府頒發(fā)的國有土地使用權證,，而且在涉案國有土地上經(jīng)營了十幾 年，此種背景下,，于丙廠而言,，其是有一定理由相信甲市政府是允許其使用國有土地且使用該國有土地不違反法律法規(guī)或是政策規(guī)定的。也就是說,，盡管從實質上丙廠不能使用涉案國有土地, 但經(jīng)過甲市政府批準丙廠申請及若干年的實際使用事實的長久存續(xù),，丙廠對于甲市政府的頒證行為確實產生了信賴利益，即相信甲市政府已經(jīng)批準其“合法”使用涉案國有土地,。這種信賴利益是值得保護的權益,，關涉行政機關的誠信，也關系到民眾對國家 公權力的信任以及社會秩序和法律秩序的安定性,。為了保護行政相對人的信賴利益,，人民法院對被訴行政行為的違法性尤其是錯誤頒證過程中行政機關未盡審慎審查職責的行為作出確認,。盡管被訴的注銷決定之法律效力依然存續(xù)，但確認該注銷決定違法依然有著重要意義,。一方面,，人民法院通過行政訴訟充分發(fā)揮了監(jiān)督行政機關依法行政的重要功能，促使行政機關在今后的行政管理活動中嚴格遵循正當程序原則實施行政行為,，而且也提醒行政機關在作岀一個行政處理決定時綜合考量各種復雜因素等；另一方面,，人民法院作岀確認被訴的注銷決定違法的判決也有利于推動當?shù)厝嗣裾咨铺幚碜N決定作出之后的相關事宜,，能夠將丙廠的相關權益考慮進來，尋求能夠妥善解決實際問題的途徑, 對于丙廠權益的保護也有一定價值,。對于行政相對人而言,，就其因國有土地使用權證被注銷而導致的損失補償問題，則可以由其向相關行政機關提出請求,，可以由行政機關在法院判決后組織調查并作出相應的處理,。來源于：《最高人民法院行政審判庭法官會議紀要（第一輯）》
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