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根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第十六條第二款，對于行政執(zhí)法案卷信息,，除法律,、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定外，可以不予公開,。該規(guī)定為2019年《條例》修訂后新增,，實踐中，有關行政執(zhí)法案卷信息公開的理解尚未形成統(tǒng)一,。本文結合司法裁判觀點1,，對此進行探討,。 司法實踐中主要有三種理解，一是包含在行政執(zhí)法案卷之中,；二是與執(zhí)法活動關聯(lián),，為執(zhí)法案件所需,；三是在執(zhí)法或履職過程中制作或獲取。三種理解分別強調了申請信息所保存的位置,、與案件的關系,，以及信息形成的時間。對于上述理解,，哪些行政行為屬于行政執(zhí)法,，尚無定論。除至少包括行政許可,、行政處罰,、行政強制、監(jiān)督檢查等相對狹義理解下的執(zhí)行性行政活動外2,，部分法院有更寬泛的理解,，如行政復議3、行政處理決定4,、行政裁決5等具有行政司法性質的行為,，舉報投訴也被法院廣泛認為屬于6。根據(jù)不同理解可能指向的信息范圍,，基于合法,、合理和效率原則，在行政執(zhí)法過程中形成或包含在卷宗之中的信息,，更宜認定為行政執(zhí)法案卷信息,。對于案卷之中的信息，應參照有關執(zhí)法程序的案件材料歸檔規(guī)定（如《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》《福建省行政執(zhí)法條例》等）,，具體可能包括法律文書,、證據(jù)材料、程序性材料,、決定性材料等7,，若案涉信息并不在有關規(guī)定中，也并非在行政執(zhí)法過程中形成,，則不宜認定為行政執(zhí)法案卷信息,；對于沒有案卷的情況，也不宜直接將并非在行政執(zhí)法過程中形成的信息認定為行政執(zhí)法案卷信息,。行政執(zhí)法案卷信息與同時規(guī)定在《條例》第十六條的內部事務信息,、過程性信息的實際范圍可能存在交叉。法院曾作出雙重,、籠統(tǒng)的認定8,。如對于過程性信息，若從信息本身的事實性與意見性，信息來源的行政性和專業(yè)性,，以及信息公開時間節(jié)點的確定性與階段性三個維度考量,，過程性信息更側重于意見性信息，或來源為行政性信息,，或處于階段性的信息9,。在行政執(zhí)法案卷信息中，磋商信函,、內部審批材料和會議紀要等具有意見性,、行政性和階段性特征，就可能同時屬于這兩種信息,；執(zhí)法中形成的鑒定報告,、勘驗筆錄等則更具有事實性、專業(yè)性,，可能不屬于過程性信息,。
對于行政執(zhí)法案卷信息,，還可從不公開的原因,，或者說制度功能的角度輔助理解。司法裁判中,，體現(xiàn)出以下方面,。一是相關法律對知情權保障已有規(guī)定10。若對案涉信息的公開已有規(guī)定,，能夠保障當事人知情權,，此時，無論是從特別法優(yōu)于一般法的法律適用規(guī)則,，還是從行政效率或當事人實質權利保障的角度出發(fā),，不宜再依據(jù)《政府信息公開條例》公開。二是維護行政執(zhí)法秩序和第三方合法權益,。行政執(zhí)法案卷信息涉及行政執(zhí)法的具體情況,，特別是行政處罰和行政檢查等，可能涉及相關主體的敏感信息,，不當公開也可能影響執(zhí)法工作的正常開展,。美國《信息自由法》允許執(zhí)法機關保留執(zhí)法材料，其中指出,，公布行政執(zhí)法案卷信息可能導致執(zhí)法行為受到其他不正當?shù)母深A,，如影響執(zhí)法程序、影響公平執(zhí)法,、泄露執(zhí)法技術,、導致規(guī)避法律、泄露個人隱私、影響個人安全等,。我國司法裁判中,，也體現(xiàn)出類似觀點,。三是案卷信息查閱機制與政府信息公開制度功能和目的不同,。案卷查閱權，一般是針對具體行政行為相對人或利害關系人,，側重保障的是程序性權利,，目的在于使當事人充分了解行政程序中對方及行政機關掌握的信息，從而維護自身合法權益11,；政府信息公開制度更側重保障知情權,，是實體權利，更側重于提高政府工作的透明度,，建設法治政府,。二者是完全不同的兩項制度，前者對查閱主體,、程序,、范圍，以及信息復制范圍等均有相對明確規(guī)定,，后者則限制較少,。如果允許通過政府信息公開的途徑獲取行政執(zhí)法案卷，將出現(xiàn)無權查閱卷宗卻有權申請公開行政執(zhí)法案卷,，通過申請信息公開途徑獲取不應予以公開的案卷信息等明顯權利失衡的現(xiàn)象12,。
一般情況下,，行政機關對行政執(zhí)法案卷信息是否公開享有裁量權,，但當法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定時,，則應當公開,。另外，確定行政執(zhí)法案卷信息是否公開,，還需要綜合考慮信息的類型,、對申請人知情權的影響，以及各方利益平衡等因素,。 一是法律,、法規(guī)和規(guī)章等有特殊規(guī)定。根據(jù)《條例》第十六條第二款,，法律,、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定的，行政執(zhí)法案卷信息應當公開。例如,，根據(jù)《火災事故調查規(guī)定》第三十四條,，公安機關消防機構應依法提供火災事故調查信息，不能直接以屬于行政執(zhí)法案卷信息為由拒絕公開,。二是屬于責令整改通知等執(zhí)法決定,。責令整改通知事關行政相對人、利害關系人的合法權益,，不及時公開將影響其實體和程序性權利,。根據(jù)行政執(zhí)法“三項制度”的要求，行政執(zhí)法機關要在執(zhí)法決定作出之日起7個工作日內社會公布執(zhí)法結論等信息,。有法院因此不采納行政機關認為此類信息可以不予公開的主張13,。三是當事人的知情權無法通過信息公開以外的其他途徑保障。若案涉信息屬于行政執(zhí)法案卷信息,，但不予公開將導致申請人的權利無法得到救濟,，則需要考慮公開。有法院認為,，法律之所以作出行政執(zhí)法案卷信息可不予公開的規(guī)定,，是因為其可以從復議、訴訟等程序中獲取,，當事人的知情權可以得到保障,，被訴行政機關明確表示不允許查閱，相關訴訟也超過起訴期限被裁定駁回,，若不予公開,，當事人的知情權無法獲得保障，行政機關沒有考慮應當考慮的因素14,。四是公開行政執(zhí)法案卷信息沒有不利影響,。根據(jù)《條例》的立法精神，行政機關應堅持“公開為常態(tài),、不公開為例外”的原則,，凡是能主動公開的一律主動公開，切實滿足人民群眾獲取政府信息的合理需求15,。如果公開相關行政執(zhí)法案卷信息沒有不利影響,，不會干擾行政執(zhí)法，也不會損害第三方合法權益,，行政機關應考慮公開有關信息,，滿足申請人的使用需求。政府信息公開語境下行政執(zhí)法案卷信息的內涵與外延還需立法層面的進一步明確,。擴張適用可能妨礙政府工作的透明性,，也不利于法治政府的建設,。行政執(zhí)法案卷信息的范圍界定涉及公民知情權與公民隱私權、政府行政效率,、公共利益間的權衡,，更事關國家宏觀民主政治體制的運作16，應予以重視,。注釋： 1.搜索工具為北大法寶裁判文書板塊,，時間范圍為2019年《條例》施行后至2020年9月，關鍵詞為“行政執(zhí)法案卷信息”,，也包括部分《條例》公布后施行前參照適用《條例》第十六條第二款的判例,，剔除其中無效,、與行政執(zhí)法案卷信息認定無關的案例,，共篩選出有效裁判文書164篇，涵蓋各級人民法院,。2.《行政執(zhí)法案卷信息的解釋與適用》,，梁藝，載《政治與法律》,，2020年(02),。3.(2019)最高法行申7259號、(2019)最高法行申214號行政裁定書,。5. 參見梁藝：《行政執(zhí)法案卷信息的解釋與適用》。6. (2020)蘇01行初127號,、(2019)豫05行終306號等25份法院裁判,。7. (2019)浙0203行初198號、(2019)冀0581行初58號行政判決書,。8. 雙重認定：參見(2019)京0112行初550號（內部性）,、(2019)浙0281行初48號（過程性）法院裁判等；籠統(tǒng)認定：參見(2020)蘇06行終126號行政判決書,。9.王敬波：《過程性信息公開的判定規(guī)則》,，載行政法學研究，2019(04),。10. 有關裁判參見：(2019)浙03行終801號和(2019)黑1085行初91號,。11. 參見章劍生：《知情權及其保障——以政府信息公開為例》，載中國法學,，2008(04),，姜妮妮：《案卷閱覽權與信息公開請求權的界限》，載人民司法,，2017(22)12. (2019)蘇8602行初441號行政判決書中,，法院認為：“如果允許通過政府信息公開的途徑獲取行政執(zhí)法案卷,，將出現(xiàn)無權申請查閱卷宗卻有權申請公開行政執(zhí)法案卷，通過申請信息公開途徑獲取不應予以公開的案卷信息等明顯權利失衡的現(xiàn)象,?！?/span>13. (2019)浙0603行初177號行政判決書。15.《堅持“公開為常態(tài),、不公開為例外”——司法部負責人就政府信息公開條例修訂答記者問》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-04/15/content_5383135.htm,，最后訪問日期：2021年2月22日,。16.涂四溢：《政府信息公開條例》的價值缺陷，載《行政法學研究》,，2010年(01),。
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