《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)從2008年實(shí)施,，到現(xiàn)在已經(jīng)九年多。整體來講,，《條例》具有良好的實(shí)施效果,，既讓公民時(shí)不時(shí)地想到去申請信息公開，也讓政府在公開信息問題上感覺比較頭疼,，這說明這個(gè)法在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中已經(jīng)發(fā)揮了一定作用,。 但在實(shí)施中，《條例》也產(chǎn)生了一些階段性的問題,，比如當(dāng)下社會對“信息公開”的期待和《條例》規(guī)定之間的不協(xié)調(diào),；有的地方政府對信息公開工作還存在一些抵觸情緒…… “信息公開”本來的作用應(yīng)該在于促進(jìn)政府的透明化，讓行政運(yùn)營得到民主監(jiān)督,。但在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中,，有的公民或其他組織把它作為救濟(jì)個(gè)人性權(quán)利的一種迂回手段。實(shí)際上,，個(gè)人性權(quán)利的保障本應(yīng)該從行政復(fù)議,、行政訴訟中獲得。這些途徑失敗后,，他們會嘗試以信息公開的形式繼續(xù)進(jìn)行,。于是就會給負(fù)責(zé)信息公開的行政機(jī)關(guān)帶來一定的壓力。 這樣來看的話,，社會對“信息公開”的期待有兩種,，一是政府信息的公開透明化，保障公民的知情權(quán),，這是公共的職能,；一是讓權(quán)利受到侵害的個(gè)人獲得他們本應(yīng)該在行政程序中了解的信息，這是服務(wù)于個(gè)人權(quán)利的救濟(jì),。兩種功能的交叉影響下,，就可能使制度的運(yùn)作會產(chǎn)生偏差，原告方就可能得不到期望的結(jié)果,。 ▌為什么政府會感覺為難,，有的公民會感覺受到阻礙,？ 那為什么在實(shí)際操作中，政府有時(shí)候會感覺到為難,，老百姓有時(shí)候又會認(rèn)為《條例》不太有用呢,？ 剛才提到“信息公開”有保障公民知情權(quán)的功能，是服務(wù)于公共利益的,。至于在個(gè)人利益層面,，在普通的行政程序中——例如在行政處罰或者行政許可過程中——想掌握相關(guān)信息，當(dāng)事人有閱覽卷宗的權(quán)利,。 現(xiàn)行立法中,，閱覽卷宗權(quán)主要規(guī)定在《行政復(fù)議法》里，其中明確規(guī)定了“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為申請人,、第三人查閱有關(guān)材料提供必要條件”,；“（依規(guī)定）申請?jiān)壭姓?fù)議的案件，由原承辦具體行政行為有關(guān)事項(xiàng)的部門或者機(jī)構(gòu)提出書面答復(fù),，并提交作出具體行政行為的證據(jù),、依據(jù)和其他有關(guān)材料”……此外，《行政處罰法》,、《行政許可法》中也有一些暗含的意思,，例如在聽證程序中的“質(zhì)證”規(guī)定，能為閱覽卷宗提供根據(jù),，但是不夠明確,。 在實(shí)踐當(dāng)中，公民如果在涉及個(gè)人利益的訴訟中無法獲取相關(guān)資料,，他就可能會通過后續(xù)的行政訴訟去要求獲得相關(guān)的公開信息,。于是有兩個(gè)途徑，一是閱覽卷宗,，一是信息公開,。二者的功能有所區(qū)別。“閱覽卷宗”在一般的,、個(gè)案的行政程序當(dāng)中,，僅當(dāng)事人和利害關(guān)系人有權(quán)申請。但信息公開不是,，它所服務(wù)的知情權(quán)由全體公民享有,，即一般人所有，并不對申請主體加以限制,。 按照現(xiàn)行《條例》的第13條，“公民,、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn),、生活,、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門,、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息,。”有“特殊需要”時(shí)候才可以申請,，但從理論上說,，根據(jù)《憲法》保障的公民知情權(quán)，只要存在政府信息,，就可以依法申請,。當(dāng)然，會有一些信息不符合公開的條件,，比如屬于國家秘密,、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及涉及“三安全一穩(wěn)定”的信息,。但這些以外的信息應(yīng)該都可以公開,。 在一般的行政程序中，例如申請行政許可,，要看申請人有無相應(yīng)的資質(zhì),、是否符合法定的條件。“信息公開”的申請則不需要看個(gè)人的資質(zhì)條件,，而是看信息是否屬于法定不公開的范圍,。但是按照現(xiàn)行《條例》的規(guī)定，在后續(xù)審查中,，公民如果沒有特殊需要的話,，申請有可能被駁回。 ▌“信息公開”和“閱覽卷宗”有什么區(qū)別,？ 所以服務(wù)于公共利益(公民知情權(quán))的“信息公開”和服務(wù)于個(gè)人權(quán)利的“閱覽卷宗”有很大的區(qū)別,。 “閱覽卷宗”是一般行政程序中的附屬權(quán)利，是個(gè)人在行政程序中要求公開與具體利害人相關(guān)的信息,，并用以維護(hù)個(gè)人權(quán)益的一種方式,。理論上，一般不說閱覽卷宗是一種“信息公開”的活動,，而僅僅把它看作普通的行政程序,。 “信息公開”則不同，它在于對公民知情權(quán)的滿足,，知情權(quán)是公民擁有的獨(dú)立權(quán)利,，因此“信息公開”是一個(gè)維護(hù)公共利益的關(guān)鍵性的請求制度。 在實(shí)際運(yùn)用中,，用以保障知情權(quán)的“信息公開”更受關(guān)注,，而“閱覽卷宗權(quán)”則因?yàn)榉梢?guī)定的不明確,，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中受到很多阻礙。因此,，如果在一般行政程序中得不到充分保障,，公民就有可能通過“信息公開”這一制度來獲取相關(guān)信息。 ▌“惡意,、多次,、重復(fù)起訴”有什么問題？ 實(shí)踐中也有一些被認(rèn)為是“濫用信息公開申請權(quán)”的案例,，《最高人民法院公報(bào)》上曾提到當(dāng)事人存在濫用訴權(quán),、濫用申請權(quán)的現(xiàn)象。我認(rèn)為這其中有值得商榷的地方,。在一般的行政程序或者普通的行政復(fù)議,、行政訴訟中，確實(shí)可能存在申請權(quán),、訴權(quán)濫用的問題,。但在信息公開領(lǐng)域，說“權(quán)利濫用”則可能跟信息公開制度的宗旨目的相違背,。 法院有時(shí)候會提到“惡意,、多次、重復(fù)起訴”,，這樣的用詞在最高人民法院判決中也多次出現(xiàn),。惡意和善意相對，如果不能證明申請者具有主觀惡意,，那申請行為就應(yīng)被推定為“善意”的,。法院往往不去證明什么叫“惡意”，判決里所稱的“惡意”很大程度上只是“明知”的代名詞——明知不能維護(hù)自己的個(gè)人性權(quán)利,，還一直提起申請,。 其實(shí)對于“重復(fù)起訴”的行為，司法解釋中已經(jīng)有明確規(guī)定——對于重復(fù)起訴的,，已經(jīng)立案的裁定駁回起訴,。既然已經(jīng)有規(guī)定，那就按規(guī)定執(zhí)行,，沒有必要再說申請人還存在濫用訴權(quán),、申請權(quán)的問題。所以從“惡意”,、“濫用”這些字眼,，可以看出政府、法院對這“信息公開”申請活動的一些態(tài)度,。 申請“信息公開”應(yīng)該是不論主體,、不論次數(shù)的,。現(xiàn)在有關(guān)信息公開的行政訴訟中,，有的會被判定為“濫用訴權(quán)”,，其理由是申請人的申請不符合信息公開的立法宗旨，其目的在于給行政機(jī)關(guān)制造麻煩,。另外,，“反復(fù)多次”申請也可能會被認(rèn)為是濫用訴權(quán)。但是這樣的判斷就可能跟《憲法》,、《條例》所保障的知情權(quán)相違背,。 以滿足公民知情權(quán)為目的的信息公開，最終公開與否,，判斷依據(jù)是信息本身,，即相關(guān)部門應(yīng)該去審查信息能否公開,，而不是審查申請人的資質(zhì),。政府信息是公共資源，申請公開應(yīng)該是不問主體,、動機(jī),、目的、次數(shù)的,。申請人是誰,、他為什么申請信息公開、獲得信息后用于何處,，這些是不應(yīng)過問的,。一般情況下，知情權(quán)服務(wù)于公民監(jiān)督的目的,，還可能用于公民的生產(chǎn),、生活、科研中,。 法院會用“輕率”,、“多次”等詞來描述一些申請行為。但是,，要提起相關(guān)的訴訟,、申請，都是有代價(jià)的,，申請人要付出相應(yīng)的時(shí)間,，如果提起訴訟，還會有訴訟成本,。因此難以說這是輕率的舉動,。至于對“瑣碎”的判斷,，在一般的行政訴訟中，因?yàn)榉ㄔ旱倪\(yùn)作是有成本的,，國外確實(shí)有不受理瑣碎之事的做法,，以此避免公共資源的大量浪費(fèi)。但是“不理瑣事”這種觀念在中國能否被廣泛接受,，還是存在疑問的?，F(xiàn)在也時(shí)常能看到“一元錢”官司，公民為了看似很小的一件事情就發(fā)起行政訴訟,，但他背后的訴求是他的公民權(quán)利,。 “信息公開”是服務(wù)于公共利益的，我認(rèn)為不存在瑣碎與否,。對“瑣碎”的判斷更多是基于個(gè)人利益的,。但政府公開的相應(yīng)信息，是屬于公共資源,，負(fù)有公共職能。我們很難說公共職能是很小,、很瑣碎的,。一個(gè)看似很小很瑣碎的信息卻可能引起連鎖反應(yīng)，產(chǎn)生巨大的效應(yīng),。 ▌?wù)邌栴}就可以隨意裁量？ 在現(xiàn)實(shí)中,，《條例》的修訂確實(shí)有進(jìn)步的地方，比如刪除了關(guān)于“特殊需要”的規(guī)定,，這實(shí)際上是有利于原告或申請人的。但在征求意見稿中,，也有一些模糊的地方,，讓人感覺對《條例》的修訂不夠真誠——更多是讓公民去獲取政府已經(jīng)主動公開的信息，而在申請未主動公開信息的過程中,，設(shè)置了或大或小的關(guān)卡,。因此我認(rèn)為，修訂過程中的一些思路可能跟“信息公開”的立法宗旨本身有一些不相稱的地方,。 信息公開關(guān)系到公共利益,，到底能放多寬，是一個(gè)政策制定的問題。在現(xiàn)行制度下,，政府在制定政策時(shí)有它的把控。到底允許社會對政府活動有多大強(qiáng)度的監(jiān)督,，的確政策性很強(qiáng),。但這不等于說政策問題就可以隨意處理。因?yàn)?strong>在政策之上,，還有一個(gè)更高的要求,，即《憲法》對公民知情權(quán)的保障,，權(quán)利保障是一個(gè)法律問題,，也是對一項(xiàng)政策合理合法性的判斷依據(jù)。 |
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