摘要：本文通過(guò)以財(cái)金〔2020〕13號(hào)文為依據(jù),，從實(shí)務(wù)層面梳理,、分析PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案的編制思路，為PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案的編制提供操作參考,。關(guān)鍵詞：PPP 績(jī)效評(píng)價(jià) 工作方案 實(shí)務(wù)

一,、工作方案編制目的

自2020年初財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“13號(hào)文”）,，所有在13號(hào)文生效后的PPP項(xiàng)目均需按照此文開展績(jī)效監(jiān)控,、績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作。根據(jù)13號(hào)文規(guī)定,，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)政策要求及項(xiàng)目實(shí)際組織編制績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案,，并根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效情況進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià),，最后將績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中收集的全部有效資料,，包括績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案等歸檔留存。

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案是針對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ),，通過(guò)落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)責(zé)任主體,，明確評(píng)價(jià)目標(biāo)和依據(jù)，規(guī)范評(píng)價(jià)工作程序,，細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,，明確政府按效付費(fèi)等，更有效指導(dǎo)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)各項(xiàng)工作的順利開展,。

由此可見,，績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案為后續(xù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的組織和實(shí)施提供依據(jù)和指導(dǎo)，是每個(gè)PPP項(xiàng)目必不可少的一環(huán),。

二、工作方案編制要素

績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案通常包括項(xiàng)目基本情況,、績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系,、評(píng)價(jià)目的和依據(jù)、評(píng)價(jià)對(duì)象和范圍,、評(píng)價(jià)方法,、組織與實(shí)施計(jì)劃、資料收集與調(diào)查等,。具體內(nèi)容如下表所示：

其中,，項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明,、績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)和指標(biāo)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)方法,、績(jī)效評(píng)價(jià)的組織與實(shí)施,、資料收集與調(diào)查，為編制PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案的核心內(nèi)容,。結(jié)合項(xiàng)目實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn),，部分老項(xiàng)目實(shí)施方案中的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容存在指標(biāo)設(shè)置不合理、權(quán)重分配不科學(xué),、評(píng)價(jià)依據(jù)未更新至最新適用標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題,，因此編制一份可執(zhí)行的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案，最關(guān)鍵的是重新梳理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,。

筆者結(jié)合近期參與的一個(gè)國(guó)內(nèi)某片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目為案例,，從實(shí)務(wù)層面梳理、分析績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案的編制流程,。

三,、工作方案編制流程

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作通常分為三個(gè)階段，即績(jī)效評(píng)價(jià)前期準(zhǔn)備階段,、實(shí)施階段和績(jī)效評(píng)價(jià)管理階段,，績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案的編制屬于前期準(zhǔn)備階段。從實(shí)踐的角度來(lái)看,，編制一份科學(xué)可行的績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案大致需要經(jīng)歷以下六大步驟：

下文以國(guó)內(nèi)某片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目為案例,，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案的編制流程及相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行說(shuō)明。該項(xiàng)目的基礎(chǔ)情況如下：

1明確績(jī)效評(píng)價(jià)組織分工

按照13號(hào)文要求,，PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作組織的主要責(zé)任人為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),。由實(shí)施機(jī)構(gòu)組建績(jī)效評(píng)價(jià)工作小組，績(jī)效評(píng)價(jià)工作小組由5人或5人以上的單數(shù)成員組建,，成員主要包含實(shí)施機(jī)構(gòu),、財(cái)政局、行業(yè)主管部門,、行業(yè)專家等,。實(shí)施機(jī)構(gòu)由于自身開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)不足，通常會(huì)委托第三方咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助其組建工作小組并參與到整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)工作中,。

2科學(xué)制定項(xiàng)目計(jì)劃

（1）了解項(xiàng)目實(shí)施情況

對(duì)于部分已入庫(kù)的落地項(xiàng)目,，部分咨詢機(jī)構(gòu)在編制項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容考慮不夠周全和深入,，存在重點(diǎn)指標(biāo)設(shè)置不合理或無(wú)法執(zhí)行等情況,。社會(huì)資本方在投標(biāo)過(guò)程中，也未對(duì)績(jī)效指標(biāo)設(shè)置的合理性進(jìn)行仔細(xì)研究，導(dǎo)致已簽訂的PPP項(xiàng)目合同中的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)存在缺陷,。

因此在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行階段,，制定績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案之前，需要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行了解,。對(duì)于原績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)置不合理需要變更的項(xiàng)目,，通過(guò)補(bǔ)充協(xié)議的形式對(duì)PPP合同中已約定的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容按照13號(hào)文的要求進(jìn)行調(diào)整。這種情況下,，對(duì)舊績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等內(nèi)容進(jìn)行重新調(diào)整并得到實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司一致認(rèn)可的過(guò)程可能需要花較長(zhǎng)時(shí)間,，雙方可能會(huì)展開多輪討論才能達(dá)成一致，在編制績(jī)效評(píng)價(jià)工作計(jì)劃時(shí)間表時(shí)應(yīng)考慮到該環(huán)節(jié),。

（2）制定項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)間表

科學(xué)合理的項(xiàng)目計(jì)劃是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作推行的保障,，在編制項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案時(shí)應(yīng)充分考慮每一環(huán)節(jié)的工作程序。計(jì)劃時(shí)間應(yīng)與實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)接,，依據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)劃,，制定績(jī)效評(píng)價(jià)工作計(jì)劃時(shí)間表。

工作計(jì)劃表通常包含工作階段,、具體工作內(nèi)容,、時(shí)間進(jìn)度及責(zé)任主體四個(gè)要素。其中,，工作階段的設(shè)置應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況,，盡可能包含每個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，如績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案包含專家評(píng)審環(huán)節(jié),。時(shí)間進(jìn)度的安排則需要考慮項(xiàng)目進(jìn)展,、特定程序的法定時(shí)間要求、避開法定節(jié)假日等因素,。

3項(xiàng)目調(diào)查與資料分析

項(xiàng)目調(diào)查是后續(xù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案編制的基礎(chǔ)工作,，即有針對(duì)性地對(duì)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目所涉及的各利益相關(guān)方開展各種形式的調(diào)查。項(xiàng)目調(diào)查的主要目的是收集績(jī)效評(píng)價(jià)所需的信息資料,，并對(duì)資料進(jìn)行整理和分析,。同時(shí)，對(duì)編制工作正式開展的前期可能存在的問(wèn)題,，如原指標(biāo)體系不符合13號(hào)文要求,，績(jī)效評(píng)價(jià)末級(jí)指標(biāo)不夠細(xì)化、難以執(zhí)行,，通過(guò)項(xiàng)目調(diào)查發(fā)現(xiàn)后盡早提出可行的解決方法，可以提高后續(xù)工作方案的編制效率,。

同時(shí),，在調(diào)查過(guò)程中應(yīng)收集整理項(xiàng)目有關(guān)的國(guó)家、地方相關(guān)政策和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),，并與本項(xiàng)目的指標(biāo)體系進(jìn)行對(duì)比分析,。若出現(xiàn)部分指標(biāo)不符合當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)的評(píng)分依據(jù)已過(guò)期等問(wèn)題,，需及時(shí)與實(shí)施機(jī)構(gòu),、項(xiàng)目公司進(jìn)行溝通。

4明確績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)

從層次結(jié)構(gòu)來(lái)看,，績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)包括總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo),。從內(nèi)容結(jié)構(gòu)來(lái)看,，績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)又包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項(xiàng)目管理等內(nèi)容,。預(yù)計(jì)產(chǎn)出是指項(xiàng)目在一定期限內(nèi)提供公共服務(wù)的數(shù)量,、質(zhì)量、時(shí)效等,，主要包括項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容/運(yùn)營(yíng)服務(wù)內(nèi)容及相關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等。預(yù)期效果即合作期內(nèi)通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)可以為地方帶來(lái)的經(jīng)濟(jì),、社會(huì),、生態(tài)影響，最終滿足的項(xiàng)目公益屬性效果,；項(xiàng)目管理主要從項(xiàng)目預(yù)算管理,、監(jiān)督管理、內(nèi)部管理,、信息公開等角度項(xiàng)目需要達(dá)到的管理效果,。

實(shí)務(wù)中,，績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)設(shè)置應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向,。總體績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)設(shè)置應(yīng)在項(xiàng)目前期項(xiàng)目論證、立項(xiàng)審批,、社會(huì)資本方招采時(shí)確定,，設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)是對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目全生命周期的總體評(píng)價(jià)。年度績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)是根據(jù)總體績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)和項(xiàng)目實(shí)際確定的具體年度預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果,，是依據(jù)PPP合同履約情況及監(jiān)管要求,，對(duì)當(dāng)年度項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方而設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，項(xiàng)目公司、社會(huì)資本方能否實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)是作為按效付費(fèi)的重要依據(jù),。

5梳理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及相關(guān)運(yùn)用

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是實(shí)施機(jī)構(gòu)組織項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)分工作的具體依據(jù),，13號(hào)文明確了績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系的分類項(xiàng)及細(xì)項(xiàng)設(shè)置，從建設(shè)期,、運(yùn)營(yíng)期兩個(gè)階段細(xì)化了指標(biāo)體系內(nèi)容,。對(duì)于老項(xiàng)目而言，原績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置不合理,、不科學(xué)的,，也可以參照最新的指引對(duì)項(xiàng)目自身的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行梳理，認(rèn)為有必要修改原指標(biāo)體系的,，需實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司商定,，重新組織編制績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并簽訂相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議,。

在績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案編制時(shí)需要對(duì)具體的指標(biāo)體系進(jìn)行分值的量化,，科學(xué)合理設(shè)置相關(guān)指標(biāo)，應(yīng)使得指標(biāo)具有合理性,、科學(xué)性,、可操作性，并按照財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見 》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）,，將付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤,。

6編制績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案

需要重點(diǎn)關(guān)注的是，每個(gè)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的評(píng)分依據(jù)設(shè)置是否合理,、可行,，對(duì)于后續(xù)績(jī)效評(píng)分工作至關(guān)重要。因此,，在編制此部分內(nèi)容時(shí),，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與項(xiàng)目公司、行業(yè)主管部門,、財(cái)政部門,，以及審計(jì)單位和監(jiān)理單位等保持緊密溝通，經(jīng)多方討論后形成一套切實(shí)可行的績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù),。

績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案形成后,，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織專家對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期首次及移交完成后績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案進(jìn)行評(píng)審,。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際經(jīng)驗(yàn),，評(píng)審過(guò)程主要關(guān)注績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案中的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系變更是否合理，績(jī)效指標(biāo)體系是否細(xì)化可衡量等,。根據(jù)專家的反饋意見修改完成后,，工作方案將由實(shí)施機(jī)構(gòu),、財(cái)政部門和行業(yè)主管部進(jìn)行復(fù)核，復(fù)核無(wú)誤的,，由實(shí)施機(jī)構(gòu)提交給當(dāng)?shù)卣畬徟?，后續(xù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作依據(jù)該工作方案執(zhí)行。

各級(jí)政府,、各部門、各行政事業(yè)單位一般公共預(yù)算,、政府性基金預(yù)算,、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社?；痤A(yù)算,、財(cái)政重大項(xiàng)目支出、政府投資基金,、政府與社會(huì)資本合作（PPP）,、政府購(gòu)買服務(wù)、地方政府專項(xiàng)債,、財(cái)政部門全成本全過(guò)程財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù),；政府各部門內(nèi)部控制服務(wù)；專項(xiàng)審計(jì)服務(wù),；專項(xiàng)財(cái)務(wù)服務(wù),；政府專項(xiàng)財(cái)務(wù)培訓(xùn)、財(cái)務(wù)檢查服務(wù),；鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道三資專項(xiàng)財(cái)務(wù)服務(wù),，政府專項(xiàng)債、國(guó)有及股份企業(yè)破產(chǎn)兼并重組服務(wù),，地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目策劃及測(cè)算服務(wù),，全過(guò)程工程咨詢服務(wù)，工程造價(jià)預(yù)算,、結(jié)算,、決算審計(jì)咨詢服務(wù)，資產(chǎn)評(píng)估服務(wù),，政府財(cái)政預(yù)算一體化服務(wù),，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估服務(wù)等全方位、全過(guò)程,、全覆蓋的專業(yè)三方咨詢服務(wù)集團(tuán),。

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