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《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第四十一條規(guī)定，行使生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法目的,，并綜合考慮違法行為造成的環(huán)境污染,、生態(tài)破壞以及社會影響、當(dāng)事人的主觀過錯程度,、違法行為持續(xù)的時間等情節(jié),。多因子的裁量規(guī)則和基準(zhǔn)充分考慮環(huán)境違法行為的特點(diǎn)，將主觀標(biāo)準(zhǔn)與客觀標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合,，綜合,、全面考慮違法情節(jié)，對于實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)奶幜P原則具有重要意義,。2019年,，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》后，全國各地生態(tài)環(huán)境部門普遍按照意見要求建立了多因子的裁量規(guī)則和基準(zhǔn),。然而,，在執(zhí)行過程中，困擾各地的一個難題就是有的案件在調(diào)查過程中,，是無法查清違法行為造成的環(huán)境污染,、生態(tài)破壞以及社會影響、當(dāng)事人的主觀過錯程度,、違法行為持續(xù)的時間等部分裁量因子的情節(jié),。那么，這樣的案件在法制審核過程中,，該如何處理,？一種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政處罰案件辦理的基本要求是“案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”,。這里的“案件事實(shí)”包括了裁量事實(shí)情節(jié),，裁量事實(shí)不清，屬于案件事實(shí)不清,，只能退回補(bǔ)充調(diào)查,，如辦案期限內(nèi)仍是調(diào)查不清,，則只能撤案處理。而另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,，僅是裁量情節(jié)調(diào)查不清,，不影響違法行為的成立，處罰仍應(yīng)依法作出,。下面,，筆者結(jié)合《福建省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量規(guī)則和基準(zhǔn)》，談?wù)剬Α掇k法》第四十一條規(guī)定及上述觀點(diǎn)的認(rèn)識,。首先,，應(yīng)對裁量因子進(jìn)行分類，籠統(tǒng)談?wù)摬昧恳蜃硬荒芾迩暹m用規(guī)則,。裁量因子應(yīng)當(dāng)分為“法定裁量因子”及各地裁量規(guī)則和基準(zhǔn)（規(guī)范性文件）增設(shè)的“非法定裁量因子”,。如《水污染防治法》第九十四條規(guī)定“企業(yè)事業(yè)單位違反本法規(guī)定，造成水污染事故的,，除依法承擔(dān)賠償責(zé)任外,，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門依照本條第二款的規(guī)定處以罰款，責(zé)令限期采取治理措施,，消除污染……對造成重大或者特大水污染事故的,，還可以報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉……”這里“重大或者特大水污染事故”即為該法條直接規(guī)定的法定裁量因子,，在案件辦理過程中,，必須調(diào)查清楚，否則案件就會成為錯案,；而《水污染防治法》第八十三條第（二）項(xiàng)“超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的”的處罰法條就沒有規(guī)定要調(diào)查“環(huán)境污染,、生態(tài)破壞以及社會影響”“違法行為持續(xù)的時間”等裁量因子，而這些因子則是裁量規(guī)則和基準(zhǔn)“增設(shè)的非法定裁量因子”,，其性質(zhì)是規(guī)范性文件的規(guī)定，其執(zhí)行效力是低于法定裁量因子的,。其次,，我們要認(rèn)識到部分增設(shè)的“非法定裁量因子”調(diào)查不清是現(xiàn)實(shí)和常態(tài)。以“違法行為造成的環(huán)境污染,、生態(tài)破壞以及社會影響”裁量因子為例,，該因子實(shí)際就是要調(diào)查清楚環(huán)境違法的后果。然而環(huán)境違法行為后果大多具有長期性,、漸進(jìn)性,、隱蔽性特點(diǎn)。從“污染環(huán)境罪”的《刑法》及《兩高司法解釋》演進(jìn)過程看,，從“結(jié)果犯”向“情節(jié)犯”轉(zhuǎn)變,，即是為了破解調(diào)查難,、取證難、立案難的問題,。以刑事手段尚無法查清環(huán)境違法行為的后果,，而要求所有環(huán)境行政違法行為查清后果才能處罰實(shí)為苛求，為了更好執(zhí)行環(huán)境行政法律所創(chuàng)設(shè)的裁量因子,，此時卻成了執(zhí)行法律的障礙,。再次，我們還要認(rèn)識到堅(jiān)持所有裁量情節(jié)都調(diào)查清楚才能處罰,，實(shí)際上是認(rèn)可了下位法可以對上位法進(jìn)行限縮和抵觸,，這實(shí)質(zhì)是一種隱性抵觸。規(guī)范性文件增加裁量因子,，實(shí)質(zhì)即為法律實(shí)施增設(shè)適用條件,。增設(shè)條件，就意味著條件有可能不成立,。當(dāng)法定條件成立,，而規(guī)范性文件增設(shè)的條件不成立時，如果堅(jiān)持不能處罰,，則事實(shí)上限縮和架空了法律,，這就構(gòu)成了執(zhí)行下位法，而背棄了上位法,。因此,，此時不再堅(jiān)持對所有“非法定裁量因子”調(diào)查清楚，恰恰是為了嚴(yán)格執(zhí)行法律,。我們認(rèn)為正確的法律與裁量適用規(guī)則是：當(dāng)所有條件都成立時,，全面執(zhí)法法律與裁量規(guī)則要求；而當(dāng)法定條件成立,，增設(shè)的非法定裁量條件不成立時,，仍應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行法律。這也正是《辦法》第四十一條規(guī)定的“行使生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法目的,，并綜合考慮”的內(nèi)涵,。最后，還有個問題,，那就是當(dāng)裁量規(guī)則和基準(zhǔn)（規(guī)范性文件）增設(shè)的部分“非法定裁量因子”調(diào)查不清,，案件又如何處罰裁量呢？筆者在參與《福建省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量規(guī)則和基準(zhǔn)》制定過程中,，提出的解決方案就是：調(diào)查不清裁量因子的計(jì)算中應(yīng)適用“有利于行政相對人的最低等級”,。因?yàn)椤皩幙v不枉”原則已是現(xiàn)代法制的基本理念，執(zhí)法部門調(diào)查不清的“非法定裁量因子”情節(jié)時，適用“有利于行政相對人的最低等級”既有利于保證裁量體系的健全,、公平,，也有利于減少相對人的執(zhí)法爭議，推進(jìn)案件辦理,。《福建省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量規(guī)則和基準(zhǔn)》在對裁量情節(jié)調(diào)查不清問題進(jìn)行了探索和嘗試,。既要規(guī)范生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作、防范行政執(zhí)法風(fēng)險,、提高執(zhí)法效能,，也要保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益、營造公平競爭市場環(huán)境,。在追求多因子精準(zhǔn),、公平以及現(xiàn)實(shí)、可操作性兩方面做一個平衡,。確立一個適用規(guī)則“本規(guī)定增設(shè)的非法定裁量因素,，因調(diào)查條件限制，無法查清的,，不影響案件定性（合法性）,，不屬于案件事實(shí)不清，應(yīng)當(dāng)在案件調(diào)查報(bào)告中注明,，并在該裁量因素中適用有利于行政相對人的最低等級”,。總結(jié)一句：法定裁量情節(jié)調(diào)查不清，適用“罪疑從無”原則,，裁量規(guī)則增設(shè)的非法定裁量情節(jié)調(diào)查不清時,，適用“罪疑從輕”原則。
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