如何運用行政處罰程序和適用從輕或者減輕處罰自由裁量權

( 2010 - 11 - 24 )

《中華人民共和國行政處罰法》（以下稱處罰法）對行政處罰程序和行政處罰的適用作了一般原則性規(guī)定,，《廣西壯族自治區(qū)行政執(zhí)法程序規(guī)定》（以下稱規(guī)定）對行政處罰程序作了詳細規(guī)定,，一些地方規(guī)章對行政處罰自由裁量權也作了較細的原則規(guī)定（如杭州市），這些規(guī)定無疑對正確運用行政處罰程序和自由裁量權起到了很大作用,。

但筆者近年通過對本市行政執(zhí)法部門的執(zhí)法案卷評查和對部分執(zhí)法機關的執(zhí)法工作調(diào)研,，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關的行政處罰程序和適用從輕或者減輕行政處罰時均不同程度的存在不少問題。如：調(diào)查取證在前,，立案審批在后,；立案和發(fā)出行政處罰決定書在同一天；沒有正確選定簡易程序,、一般程序和聽證程序辦理行政處罰案件,，該告知相對人聽證權利的沒有告知；扣押相對人物品不出具扣押清單,；分不清減輕,、從輕、從重處罰和不予處罰的情形和概念,，隨意行使行政處罰自由裁量權,。這些問題不僅侵害了相對人的權利，影響了執(zhí)法機關的形象,，還直接影響政府和人民群眾的關系,。甚至出現(xiàn)了個別單位的執(zhí)法人員被檢察機關以涉嫌濫用職權（隨意處罰）罪羈押的情況。

筆都認為：存在上述問題的原因主要有下列幾個：

（一）重實體,，輕程序,。認為只要處罰決定正確就行，沒有真正意識到正確運用程序是作出正確處罰決定的重要保證,。（二）沒有弄清楚適用簡易程序,、一般程序和聽證程序的要件，因而適用程序錯誤而導致處罰決定錯誤,。（三）沒有弄清楚減輕,、從輕、從重處罰和不予處罰的概念和適用的要件,，或者只調(diào)查相對人的違法事實,，不調(diào)查相對人的違法行為是否具有減輕、從輕、從重處罰和不予處罰的情形,，導致行政處罰畸輕畸重,。（四）只注重收集對相對人不利的證據(jù)，沒有注重或者不予收集對相對人有利的證據(jù),，因而認定事實不清,，導致處罰決定畸輕畸重或者錯誤。（五）沒有充分聽取相對人的陳述和申辯或者沒有告知相對人申辯和提出聽證的權利,，導致處罰決定畸輕畸重或者錯誤,。（六）適用一般程序作出行政處罰決定前沒有經(jīng)集體討論決定。

解決上述這些問題,，行政執(zhí)法人員不僅要吃透《處罰法》,、《規(guī)定》和相關法律、法規(guī)和規(guī)章精神,，還應當做好以下幾個方面的工作：

（一）必須牢固樹立正確運用處罰程序是作出正確處罰決定的重要保障的觀念，克服重實體,，輕程序的錯誤思想,。

（二）必須熟悉簡易程序、一般程序和聽證程序的概念和適用要件,。

1,、簡易程序又叫當場處罰程序，是指行政處罰主體對符合法定條件的行政處罰事項,，當場作出行政處罰決定的程序,。

適用簡易程序的要件是：

（1）違法事實確鑿并有法定依據(jù)。

（2）處罰種類和幅度分別是對公民處以50元以下,，對法人或者其他組織處以1000元以下的罰款或者警告

注：行政處罰主體對同時具備上述兩個條件的行政違法行為,，可以適用簡易程序，當場作出行政處罰決定,，也可以適用一般程序作出行政處罰決定,。

2、聽證程序,，是指行政處罰主體在作出行政處罰決定之前,，公開舉行專門會議（法律規(guī)定不能公開的除外），由行政處罰機關調(diào)查人員提出指控,、證據(jù)和處理建議,，當事人進行申辯和質(zhì)證的程序。

聽證程序的要件,。

（1）          必須是適用一般程序處理的案件,。

（2）行政處罰機關將要作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照和較大數(shù)額罰款（注：《規(guī)定》對較大數(shù)額罰款有明確規(guī)定）及沒收較大數(shù)額財產(chǎn)的行政處罰,。（注：根據(jù)最高人民法院的司法解釋：人民法院經(jīng)審理認定,，行政機關作出沒收較大數(shù)額財產(chǎn)的行政處罰決定前,，未告知當事人有權要求舉行聽證或者未按規(guī)定舉行聽證的，應當根據(jù)《行政處罰法》的有關規(guī)定,，確認該行政處罰決定違反法定程序,。有關較大數(shù)額的標準問題，實行中央垂直領導的行政管理部門作出沒收處罰決定,，應參照國務院部委的有關較大數(shù)額罰款標準的規(guī)定認定,；其他行政管理部門作出沒收處罰決定，應參照省,、自治區(qū),、直轄市人民政府的相關規(guī)定認定?？梢?，一定數(shù)額以上的沒收處罰決定也適用于聽證程序）

（3）經(jīng)相對人依法提出聽證要求，由行政處罰機關組織,。

3,、一般程序又稱普通程序，是指行政處罰機關進行行政處罰時所遵循的最基本的程序,。與一般程序相比較,，簡易程序和聽證程序均屬于作出行政處罰決定的特殊程序。

除上述可以適用簡易程序處理的案件外,，一律適用一般程序處理案件（注：適用聽證程序的案件也必須按一般程序立案,、調(diào)查和作出處罰決定）

（三）查處案件前，按上述三個程序的要件正確選定行政處罰程序,。因為正確運用行政處罰程序是正確查處行政違法案件的前提和基礎,。

（四）選定查處案件適用的程序后，嚴格按照《處罰法》和《規(guī)定》的程序要求進行立案,、調(diào)查和作出處罰決定（注：適用簡易程序的可按簡易程序辦理,，適用一般程序需要聽證的還必須按聽證程序的要求舉進聽證）

（五）嚴格按程序全面查清案件的事實。保障相對人的合法權益,，充分聽取相對人的陳述和申辯,，既要收集不利于相對人的證據(jù)又要收集有利于相對人的證據(jù)；同時還要收集是否存在減輕,、從輕,、從重處罰和不予處罰的情形和事實。

（六）必須熟悉不予處罰,、減輕,、從輕、從重處罰的概念和情形。

1,、不予行政處罰：是指因法定事由,，行政處罰機關依法對有某種違法行為的相對人不得適用行政處罰。其情形是：

（1）不滿十四周歲的人有違法行為的,；

（2）精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的,；

（3）違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，法律另有規(guī)定的除外（海關法規(guī)定是三年,，治安處罰法規(guī)定是半年）

（4）當事人的同一違法行為,，不得處以兩次以上罰款。

（5）違法行為輕微并及時糾正,，沒有造成危害后果的,。

（6）違法事實不清的，不得給予行政處罰,。

2,、減輕處罰：是指行政處罰機關在法定的處罰方式和處罰幅度最低限以下，對違法行為人適用的行政處罰,。如法律規(guī)定單處罰款在五仟元以上二萬元以下的,，就應在五仟元以下處罰。

3,、從輕處罰：是指行政處罰機關在法定的處罰方式和處罰幅度內(nèi),，對行政違法相對人在幾種可能的處罰方式內(nèi)選擇較低的處罰方式,，或者在一種處罰方式下,，在法律允許的幅度內(nèi)選擇幅度的較低限進行的處罰。如法律規(guī)定單處罰款在五仟元以上二萬元以下的,，就應在五仟元以上一萬貳仟五百元以下處罰,。

依法應當從輕或者減輕行政處罰的法定情形：

（1）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；

（2）受他人脅迫有違法行為的,；

（3）配合行政機關查處違法行為有立功表現(xiàn)的,；

（4）已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的；

（5）其他依法應當從輕或者減輕行政處罰的,；

4,、從重處罰：是指與從輕處罰相對應而言的一種行政處罰適用方法。它指行政處罰機關在法定的處罰方式和幅度內(nèi),，對行政違法行為人在數(shù)種處罰方式中適用較嚴厲的處罰方式,，或者在某一處罰方式法定的幅度范圍內(nèi)適用接近于上限的處罰?！短幜P法》沒有規(guī)定從重處罰的情形,，但對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰時，行政機關的負責人應當集體討論決定。

通常,，行政處罰機關對不予處罰和從重處罰的情形容易認定和掌握,，在此筆者不再贅述。但對何種情形下適用從輕或者減輕處罰卻感到難以操作,。

　　筆者認為：行政處罰機關在行使從輕或者減輕行政處罰自由裁量權時,，應根據(jù)行政違法行為的性質(zhì)、情節(jié)和危害后果從主體（違法相對人）,、客體（違法行為侵害的對象）,、主觀方面和客觀方面，本著公開,、公平,、公正的原則綜合確定（處罰時適用的實體法律有規(guī)定的從其規(guī)定）。

主體方面：未成年人（已滿十四周歲未滿十八周歲）,、和其他非完全民事行為能力人應當從輕或者減輕處罰,。對于初次違法的老年人、殘疾人,、下崗工人,、待業(yè)人員及其他生活困難人員、進城務工農(nóng)民,、不熟悉本地情況的外地人也可以考慮從輕或者減輕行政處罰,。

從客體看：違法行為沒有侵害他人人身健康、生命安全和危害公共安全,、社會穩(wěn)定的,，可以考慮從輕或者減輕行政處罰。

主觀方面：主動消除或者減輕違法行為危害后果的,；受他人脅迫而違法的,；配合行政機關查處違法行為有立功表現(xiàn)的；應當從輕或者減輕行政處罰,。違法行為不是出于故意而是出于過失,，除造成大的危害后果外，一般應當從輕或者減輕行政處罰,；或者雖然出于故意,，但主觀并不惡意，而是為了生計且未造成較大危害后果的,；一般也應從輕或者減輕行政處罰,。違法行為被查處后認識較好的；也可以考慮從輕或者減輕行政處罰 ,。

客觀方面：違法手段不惡劣,；違法行為實施后被違法行為侵害的客體受到損害不大的,，或者造成的社會危害性較少以及初犯造成后果較輕的，可以考慮從輕或者減輕行政處罰,。

減輕,、從輕、從重情節(jié)三者都有的,，減輕或從輕情節(jié)占主導地位的,，適用減輕處罰；從重情節(jié)占主導地位的,，適用一般或從輕處罰,。既有從輕又有從重處罰情節(jié)的，從輕情節(jié)占主導地位的,，適用從輕偏重處罰,；從重情節(jié)占主導地位的，適用從重偏輕處罰,；二者分不清主次的,，按一般處罰。既有從重又有減輕處罰情節(jié)的,，從重情節(jié)占主導地位的,，適用一般處罰；減輕情節(jié)占主導地位的,，適用從輕處罰,。

來源： 桂林市法制辦

作者： 李慶華