沒有規(guī)劃的預(yù)算是瞎算計(jì),，沒有預(yù)算的規(guī)劃是鬼畫符,。JSPS所確定的戰(zhàn)略規(guī)劃文本再完美，沒有充分的軍費(fèi)支持也不可能變成現(xiàn)實(shí),。美軍的PPBES系統(tǒng),，以兩年⑧ 為一個(gè)工作周期，滾動(dòng)制定五年的《國(guó)防規(guī)劃概算》,，具體編制最近兩年的《國(guó)防預(yù)算》,。主要流程分為規(guī)劃、計(jì)劃,、預(yù)算和執(zhí)行四個(gè)階段（參見圖9）,。

圖9  PPBES視角下的戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)制

主要工作是制定《國(guó)防規(guī)劃指南》。與JSPS制定的《聯(lián)合規(guī)劃文件》和《主席計(jì)劃建議》相對(duì)接,。這項(xiàng)工作從偶數(shù)自然年的10月份開始,，到11月結(jié)束，最終產(chǎn)品是國(guó)防部長(zhǎng)簽署發(fā)布的《國(guó)防規(guī)劃指南》,。

主要工作由計(jì)劃制定,、計(jì)劃評(píng)估和計(jì)劃決定三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成,，最終產(chǎn)品是《計(jì)劃決定備忘錄》，具體內(nèi)容在前面中已經(jīng)闡述清楚,，這里不再重復(fù),。

1、計(jì)劃制定,。在規(guī)劃階段結(jié)束后偶數(shù)年的12月至4月,，形成《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》。在奇數(shù)年,，也就是擬制《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》的第二年,，并不需要重新擬制該備忘錄，只是根據(jù)需要對(duì)原定的計(jì)劃目標(biāo)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整,；

2,、計(jì)劃評(píng)估。偶數(shù)年的5月至6月,，形成《主席計(jì)劃評(píng)估》,；

3、計(jì)劃決定,。偶數(shù)年7月至8月初,，形成《計(jì)劃決定備忘錄》并由國(guó)防部長(zhǎng)簽發(fā)。

主要工作由預(yù)算估算,、預(yù)算決定和預(yù)算批準(zhǔn)三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成,，最終產(chǎn)品是國(guó)會(huì)通過的《XX財(cái)年預(yù)算法案》、《國(guó)防授權(quán)法案》和《國(guó)防撥款法案》,。這是一個(gè)將《計(jì)劃決定備忘錄》“貨幣化”的過程,，從奇數(shù)年的9月至第二年9月（即偶數(shù)年9月，第二財(cái)年結(jié)束）,，共歷時(shí)13個(gè)月,。

1、預(yù)算估算,。在偶數(shù)年9月要完成《預(yù)算估算呈報(bào)書》,，該項(xiàng)工作由主管審計(jì)的國(guó)防部次長(zhǎng)（以下簡(jiǎn)稱審計(jì)長(zhǎng))負(fù)責(zé)。主要工作內(nèi)容是：依據(jù)各類規(guī)劃文件,，特別是《計(jì)劃決定備忘錄》,，各軍種部和國(guó)防機(jī)構(gòu)完成并上報(bào)《預(yù)算估算呈報(bào)書》，由審計(jì)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃和預(yù)算辦公室將與國(guó)防部長(zhǎng)辦公室,、總統(tǒng)的管理與預(yù)算辦公室舉行聯(lián)合聽證會(huì),，聯(lián)合參謀部有關(guān)人員出席，需要時(shí)，國(guó)防規(guī)劃與資源委員也要列席聽證會(huì),，審查所提交的預(yù)算估算,。按照《預(yù)算指導(dǎo)手冊(cè)》的要求,，《預(yù)算估算呈報(bào)書》包括前一年,、本財(cái)年、預(yù)算年和計(jì)劃年共4年的數(shù)據(jù),。這項(xiàng)工作每年都進(jìn)行一次,，在偶數(shù)年審查《預(yù)算估算呈報(bào)書》，為擬制預(yù)算做準(zhǔn)備,；在奇數(shù)年審查《預(yù)算調(diào)整建議》,，為預(yù)算微調(diào)做準(zhǔn)備。

2,、預(yù)算決定,。由國(guó)防部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，時(shí)間是偶數(shù)年的10月至12月,。主要工作是：通過一系列預(yù)算估算聽證會(huì),，對(duì)所有預(yù)算估算進(jìn)行審查，以確保計(jì)劃預(yù)算符合國(guó)防部長(zhǎng)確定的目標(biāo),，需求計(jì)算準(zhǔn)確,、執(zhí)行時(shí)間恰當(dāng)。預(yù)算估算討論通過以后形成《計(jì)劃預(yù)算決定》,，由國(guó)防部副部長(zhǎng)簽署后,，送各軍種部和聯(lián)合司令部征求意見。

如果一個(gè)軍種部對(duì)計(jì)劃預(yù)算決定有異議,，應(yīng)當(dāng)通過與起草《預(yù)算估算呈報(bào)書》相同的程序進(jìn)行復(fù)議,，并由國(guó)防部副部長(zhǎng)作出決定。各軍種部長(zhǎng)和軍種參謀長(zhǎng)在審查周期臨近結(jié)束時(shí)(越鄰近結(jié)束越好),，均有一次機(jī)會(huì)與國(guó)防部長(zhǎng)共同討論預(yù)算的主要事項(xiàng),，提出自己有價(jià)值的建議。在PPBES系統(tǒng)運(yùn)作期間,，參聯(lián)和聯(lián)合司令部要評(píng)估《計(jì)劃預(yù)算決定》對(duì)各部隊(duì)作戰(zhàn)能力的影響,，他們可以向參聯(lián)主席提出自己的看法，由參聯(lián)主席在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)同國(guó)防部長(zhǎng)進(jìn)行討論,。如果分歧較大難以協(xié)調(diào)時(shí),，國(guó)防部長(zhǎng)可以向總統(tǒng)提交這些問題，由總統(tǒng)做出最終決定,。經(jīng)過各方反復(fù)協(xié)調(diào),，最終形成《計(jì)劃預(yù)算決定》，由國(guó)防部長(zhǎng)簽署后于偶數(shù)年12月底呈報(bào)總統(tǒng)?！队?jì)劃預(yù)算決定》包括現(xiàn)未來兩年的軍費(fèi)預(yù)算,，以及6年計(jì)劃中其余4個(gè)財(cái)年的經(jīng)費(fèi)概算，它是國(guó)防部在預(yù)算階段的最終成果,。但并不意味著PPBES預(yù)算工作已經(jīng)結(jié)束,，因?yàn)榇藭r(shí)的預(yù)算還沒有變成真正可用的資金，這個(gè)預(yù)算決定要想獲得批準(zhǔn),，還需國(guó)防部與國(guó)會(huì)進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)8個(gè)月的拉鋸作戰(zhàn),。

3、預(yù)算批準(zhǔn),。這項(xiàng)工作由總統(tǒng)與國(guó)會(huì)共同負(fù)責(zé),。主要工作是：在新的奇數(shù)年1月份，總統(tǒng)將國(guó)防部長(zhǎng)呈報(bào)的《計(jì)劃預(yù)算決定》作為國(guó)防預(yù)算部分納入《總統(tǒng)預(yù)算》,，并提交國(guó)會(huì)審議,。從2月直至9月底共8個(gè)月時(shí)間，國(guó)會(huì)參眾兩院的“武裝部隊(duì)委員會(huì)”,、“預(yù)算委員會(huì)”,、“撥款委員會(huì)”等19個(gè)委員會(huì)，將對(duì)國(guó)防預(yù)算進(jìn)行反復(fù)審議,、聽證,，必要時(shí)會(huì)要求參謀主席和聯(lián)合司令官出席并接受質(zhì)詢。國(guó)會(huì)投票表決通過后,，由總統(tǒng)簽字生效,，再依據(jù)《國(guó)防授權(quán)法案》和《國(guó)防撥款法案》進(jìn)行資金分配。由于辯論,、聽證及委員會(huì)的工作流程十分繁雜,，加之很多問題本身的爭(zhēng)議性，議案獲得國(guó)會(huì)通過的日期往往會(huì)推被遲,。在爭(zhēng)議不決的情況下,，國(guó)會(huì)可以通過臨時(shí)法案實(shí)施撥款，即《繼續(xù)決議案》,，以確保國(guó)防建設(shè)仍然能夠順利展開,。

該階段的時(shí)間，從每年10月1日《國(guó)防授權(quán)法案》和《國(guó)防撥款法案》生效時(shí)開始,，到第二年9月底,，貫穿整個(gè)財(cái)年。國(guó)防部收到國(guó)防經(jīng)費(fèi)以后,，審計(jì)長(zhǎng)把經(jīng)費(fèi)撥付給各軍種部和業(yè)務(wù)局,，后者再繼續(xù)分配給使用單位。在整個(gè)執(zhí)行階段，審計(jì)長(zhǎng)和計(jì)劃分析與評(píng)估主任每季度都要通過績(jī)效度量對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估,，分析預(yù)算產(chǎn)生的效益,，最終確定資源是否得到合理使用。如果某個(gè)項(xiàng)目未能實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo),，則可能建議取消該項(xiàng)目,，或適當(dāng)調(diào)整資金。四個(gè)季度的績(jī)效評(píng)估將形成年度績(jī)效評(píng)估報(bào)告,，有關(guān)內(nèi)容將進(jìn)入PPBES的新一輪運(yùn)行內(nèi)容,，作為新財(cái)年預(yù)算調(diào)整的重要參考。

美國(guó)作為一個(gè)“三權(quán)分立”國(guó)家，代表最高“行政權(quán)”的總統(tǒng)和代表最高“立法權(quán)”的國(guó)會(huì)都參與了美軍的戰(zhàn)略規(guī)劃工作,，且牢牢把住戰(zhàn)略規(guī)劃的一頭一尾,，充分表明美軍的戰(zhàn)略規(guī)劃是國(guó)家意志的體現(xiàn)。戰(zhàn)略規(guī)劃的工作成果最終轉(zhuǎn)化為國(guó)防預(yù)算,，并以法案形式進(jìn)行明確,，凡是沒有列入規(guī)劃的項(xiàng)目，都不可能得到經(jīng)費(fèi)支持,，就算是采購一粒子彈都無法操作,。如確有需要，必須經(jīng)過評(píng)估獲得緊急撥款授權(quán),，或列入明年計(jì)劃預(yù)算之后,，才能獲得相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。由此,，戰(zhàn)略規(guī)劃的權(quán)威性和剛性約束力不言而喻,。軍費(fèi)必須通過國(guó)會(huì)審議并撥款，這個(gè)體制也確保了國(guó)家對(duì)于軍隊(duì)的有效掌控,。

美國(guó)防部從新財(cái)年的1月制定《戰(zhàn)略規(guī)劃指南》開始,，到第二年財(cái)年結(jié)束國(guó)會(huì)通過《授權(quán)法案》和《撥款法案》為止，完成一個(gè)完整的戰(zhàn)略規(guī)劃運(yùn)行周期,。但新一輪戰(zhàn)略規(guī)劃工作并不是等到第三財(cái)年才開始啟動(dòng),，而是在第二個(gè)財(cái)年剛開始，就再次制定新的《戰(zhàn)略規(guī)劃指南》,，相關(guān)部門按上一年的時(shí)序重復(fù)規(guī)劃工作,。也就是說，相鄰的兩個(gè)規(guī)劃周期之間,，有1年時(shí)間是重疊在一起的,，上一年的工作結(jié)果，就是下一年工作開始的起點(diǎn)，規(guī)劃工作整體滾動(dòng)發(fā)展,。因此,，美軍戰(zhàn)略規(guī)劃周期雖然是2年，但由于滾動(dòng)運(yùn)行,，實(shí)際上每年都是一個(gè)新周期的開始,，各職能部門每年都在按同樣的流程進(jìn)行規(guī)劃工作。這樣做的最大好處,，就是加快了規(guī)劃計(jì)劃對(duì)于外界環(huán)境變化的反應(yīng)速度,，每年對(duì)于環(huán)境和能力的評(píng)估結(jié)果，都會(huì)對(duì)年度計(jì)劃調(diào)整產(chǎn)生影響,，進(jìn)而在預(yù)算上做出正確回應(yīng),，最大限度地降低決策失誤所造成的損失。

只有復(fù)雜的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)才能具備復(fù)雜的系統(tǒng)功能,，而要想保持復(fù)雜系統(tǒng)穩(wěn)定高效的運(yùn)行,，離不開規(guī)范合理的工作流程。美軍為適應(yīng)復(fù)雜的戰(zhàn)略規(guī)劃體系結(jié)構(gòu),，經(jīng)過多輪的調(diào)整優(yōu)化,，逐漸形成了規(guī)范、合理,、閉環(huán)的工作流程,。如前所述，JSPS的規(guī)劃流程分為4個(gè)階段12個(gè)主要環(huán)節(jié),，在每個(gè)環(huán)節(jié)中,，哪個(gè)部門在何時(shí)完成何種任務(wù)，以何種格式文本提交給哪個(gè)部門,，均有明確規(guī)定,，避免職能部門之間相互推諉扯皮。每個(gè)規(guī)劃文本既是本部門的工作輸出,，又是對(duì)接部門的工作輸入,，經(jīng)過一定循環(huán)之后該文本將成為一個(gè)新的輸入為本部門提供工作起點(diǎn)。在重要文本的制定流程中,，為有關(guān)各方設(shè)置了充分表達(dá)訴求的時(shí)機(jī)和場(chǎng)合,，經(jīng)過上下左右多個(gè)回合的反饋，最終達(dá)成一致意見,。正是這個(gè)復(fù)雜而規(guī)范的流程,，保證了美軍戰(zhàn)略規(guī)劃體系的順暢運(yùn)行，保證了美軍建設(shè)的質(zhì)量效益始終處于較高水平,。

美軍建立了集指導(dǎo)類,、規(guī)劃計(jì)劃類,、預(yù)算類以及評(píng)估類“四位一體”的戰(zhàn)略規(guī)劃文本體系，具有以下特點(diǎn)：一是功能齊全,。美軍的戰(zhàn)略規(guī)劃文本,，既有著眼美軍戰(zhàn)略指導(dǎo)的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》、《國(guó)家軍事戰(zhàn)略》等文本,，也有著眼軍隊(duì)運(yùn)用的《聯(lián)合能力需求》,、《聯(lián)合規(guī)劃文件》等文本，還有著眼國(guó)防資源分配的《戰(zhàn)略規(guī)劃指南》,、《國(guó)防預(yù)算指南》等文本,，戰(zhàn)略規(guī)劃涵蓋了國(guó)防建設(shè)的方方面面。二是層次清晰,。美軍的戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)制注重從不同層面上對(duì)軍事能力發(fā)展進(jìn)行全面設(shè)計(jì)與系統(tǒng)籌劃,。以美軍指導(dǎo)類的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型文件為例，既有國(guó)防部制定的《國(guó)防部轉(zhuǎn)型規(guī)劃指南》,，又有各軍兵種據(jù)此所制定的本軍兵種《轉(zhuǎn)型路線圖》或《轉(zhuǎn)型計(jì)劃》,。三是遠(yuǎn)近銜接。美軍的戰(zhàn)略規(guī)劃,，還按照“以遠(yuǎn)帶近、滾動(dòng)發(fā)展”的思路,，制定了14-20年聯(lián)合構(gòu)想,、6年國(guó)防計(jì)劃、4年防務(wù)評(píng)估報(bào)告,、聯(lián)合戰(zhàn)略評(píng)估年度報(bào)告等規(guī)劃文本,，構(gòu)成了以長(zhǎng)遠(yuǎn)構(gòu)想指導(dǎo)中期規(guī)劃，以中期規(guī)劃指導(dǎo)年度計(jì)劃預(yù)算的完整文本體系,。

美軍在規(guī)劃流程中,，對(duì)于何時(shí)評(píng)估、評(píng)估什么,、誰來評(píng)估等環(huán)節(jié),，都有明確的法制規(guī)范，不允許主管領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決定,，形成了主動(dòng)靈敏的防錯(cuò),、糾錯(cuò)機(jī)制。如,，國(guó)會(huì)設(shè)有19個(gè)有權(quán)召開聽證會(huì)的委員會(huì),，可以對(duì)國(guó)防預(yù)算所涉及的所有計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行審查。國(guó)防部設(shè)有凈評(píng)估辦公室,、國(guó)防規(guī)劃與資源委員會(huì)等機(jī)構(gòu),，對(duì)資源的分配和管理進(jìn)行論證評(píng)估和審計(jì)監(jiān)督,。參聯(lián)也有多個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供有關(guān)資源和部隊(duì)結(jié)構(gòu)方面的評(píng)估。不僅如此,，為避免軍內(nèi)評(píng)估機(jī)構(gòu)所固有的利益偏好,，確保評(píng)估結(jié)果的客觀公正，還非常注重引入第三方機(jī)構(gòu)（無軍方或軍工背景的獨(dú)立的民事機(jī)構(gòu),，如蘭德公司,、戰(zhàn)略與預(yù)算評(píng)估中心等）參與評(píng)估。由于第三方機(jī)構(gòu)沒有利益牽扯,，其評(píng)估結(jié)果往往具有更高的參考價(jià)值,。

當(dāng)然，美軍的戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)制也存在許多問題：一是體系過于龐雜,，協(xié)作困難,。美國(guó)國(guó)防部是世界上最大的官僚機(jī)構(gòu)，光五角大樓就有2.5萬人之多,，人員眾多,，部門龐雜，各個(gè)軍種部,、參聯(lián),、職能局和專業(yè)機(jī)構(gòu)，都想在戰(zhàn)略規(guī)劃工作中發(fā)揮作用,，彰顯自己的地位,，這勢(shì)必會(huì)造成美軍戰(zhàn)略層級(jí)和規(guī)劃體系的復(fù)雜。

二是決策鏈過長(zhǎng),，效應(yīng)滯后,。美軍戰(zhàn)略規(guī)劃的決策點(diǎn)有十幾個(gè)之多，從JSPS的工作流程看,，共4個(gè)階段12個(gè)環(huán)節(jié),，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要不同部門形成決策。而且有的步驟,，如聯(lián)合能力需求和聯(lián)合規(guī)劃文件擬制時(shí),，決策點(diǎn)遠(yuǎn)不止一個(gè)。尤其是在國(guó)會(huì)參眾兩院審議國(guó)防預(yù)算時(shí),，國(guó)防部系統(tǒng)在長(zhǎng)達(dá)8個(gè)月的時(shí)間內(nèi)需要面對(duì)19個(gè)委員會(huì)的各種質(zhì)詢,、聽證，有時(shí),，還會(huì)因?yàn)閲?guó)會(huì)兩黨之爭(zhēng)而拖國(guó)防項(xiàng)目的后腿,，這也是造成美軍戰(zhàn)略規(guī)劃滯后比較明顯的主要原因。

三是戰(zhàn)略文件泛濫,，效率降低,。各軍種為了自身的利益,，紛紛出籠相關(guān)的戰(zhàn)略文件，難免會(huì)造成戰(zhàn)略文件的泛濫,，這樣反而降低了效率,。國(guó)防部頒布《國(guó)防規(guī)劃指南》，聯(lián)合司令部確定《綜合優(yōu)先權(quán)列表》,，這些舉措都是為了在規(guī)劃文本的海洋中找到并保持正確的方向,。