淺析美國四年防務(wù)評估機制特點,、做法及作用 軍事科學(xué)院軍事戰(zhàn)略研究部 易本勝 杜文塔 本文由作者授權(quán)發(fā)布 蘇聯(lián)解體后,,美國軍政當(dāng)局為因應(yīng)威脅和平衡戰(zhàn)略與資源的關(guān)系,進行了多次重大評估,,如1991年“基準(zhǔn)兵力評估”,、 1993年“全盤評估”、1994年“參聯(lián)會主席武裝部隊角色與任務(wù)評估”,、1995年“武裝部隊角色與任務(wù)委員會兵力結(jié)構(gòu)評估”等,。然而,國會卻堅稱國防戰(zhàn)略(國家防務(wù)戰(zhàn)略)仍然存在嚴重問題,,認為國防部僅考慮維持現(xiàn)有規(guī)模與預(yù)算,,并非依據(jù)外在安全環(huán)境與威脅變化調(diào)整所需兵力結(jié)構(gòu)。為因應(yīng)21世紀威脅和確保國家安全利益,,國會遂于1996年通過《軍力結(jié)構(gòu)評估法案》,,規(guī)定國防部須在總統(tǒng)任期內(nèi)進行“四年防務(wù)評估”(Quadrennial Defense Review,QDR),,并明確了評估重點,,經(jīng)不斷完善形成了戰(zhàn)略評估機制,并完成了1997,、2001,、2006、2010和2014共五次運作,。由此形成的《四年防務(wù)評估報告》(簡稱《報告》)是國防部組織各軍種和聯(lián)合司令部共同研究的成果,,也是軍方用來分析戰(zhàn)略目標(biāo)與潛在威脅的國防政策指導(dǎo)性文件,更是每屆政府關(guān)于國防/軍事戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件,,以及外界了解其軍事理論和戰(zhàn)略意圖的重要窗口(相關(guān)部分參見:〔臺〕陳勁甫,、梁永玲2005年論文《美國四年期國防總檢對臺灣軍隊之啟示與借鏡研究》,〔臺〕邱榮守2007年論文《美國“四年期國防總檢”制定與運作過程之研究》),。 一,、特點 作為真正意義上的戰(zhàn)略評估,QDR較之一般工作層面或戰(zhàn)役戰(zhàn)術(shù)層面的評估主要有以下特點,。 一是回顧過去,,前瞻未來。QDR不僅要對過去戰(zhàn)略執(zhí)行情況進行回顧,更要對未來進行預(yù)測,,引領(lǐng)未來發(fā)展,。它明確要求國防部長和參聯(lián)會主席根據(jù)國家安全戰(zhàn)略,對未來20年國際戰(zhàn)略格局演變,、安全威脅變化,、軍事科技發(fā)展進行預(yù)測,評估對戰(zhàn)爭形態(tài)和國家安全的可能影響,,明確武裝力量建設(shè),、兵力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、國防資源運用和武器裝備采購的方向,,促使軍隊高層認真面對許多現(xiàn)實棘手問題,,并制定因應(yīng)之策。 二是基于威脅,,確定需求,。QDR分析對手實力和美國面臨的威脅與挑戰(zhàn),以確定未來需求,、明確未來建軍方向,。國防部及相關(guān)部門為避免“預(yù)算驅(qū)動規(guī)劃”而導(dǎo)致國防力量建設(shè)方向偏離,通過分析國家安全環(huán)境并確認相關(guān)威脅,,評估國防戰(zhàn)略/軍事戰(zhàn)略與國家安全目標(biāo)的適應(yīng)性,,檢查防務(wù)政策、建軍方案與國防資源分配,,提出旨在確保國家安全的國防需求,以確定力量規(guī)模和結(jié)構(gòu),。如,,2010年版《報告》明確美國未來面臨五大威脅,即極端暴力行為增多,;大規(guī)模毀傷性武器在國家與非國家行為體之間擴散,;失敗國家或正在走向失敗的國家成為恐怖分子及暴亂的庇護所,對地區(qū)安全威脅日益增加,;地區(qū)性敵對勢力損害美國利益,;新興大國崛起打破全球均勢等。并認為這些威脅與伊拉克戰(zhàn)爭,、阿富汗戰(zhàn)爭和全球經(jīng)濟下滑一起,,使美國的戰(zhàn)略環(huán)境更加復(fù)雜。 三是全面系統(tǒng),,總體評估,。美國國會要求國防部每隔4年必須“全面考察防務(wù)戰(zhàn)略、兵力規(guī)模結(jié)構(gòu)、軍隊現(xiàn)代化方案,、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、預(yù)算計劃以及美國防務(wù)計劃與政策的其他要素,以便制定美國防務(wù)戰(zhàn)略及其后20年的防務(wù)計劃”,。從每版《報告》內(nèi)容看,,雖然時期不同,各有側(cè)重,,但涵蓋范圍及重點大體一致,。 四是關(guān)注態(tài)勢,強調(diào)平衡,。QDR總以“平衡”為出發(fā)點和落腳點,,反復(fù)強調(diào)實現(xiàn)當(dāng)前需要和未來能力、資源和風(fēng)險“兩個平衡”,。特別是2008年提出“平衡”建軍思想后,,“平衡”更成為美軍熱門詞匯,為其各級官員演講和戰(zhàn)略文件廣泛引用,。如,,2014年版《報告》,在列舉國防戰(zhàn)略優(yōu)先事項時,,把推進“亞太再平衡”擺在首位,,正文中“平衡”、“平衡的”,、“不平衡的”,、“再平衡”和“重新平衡”等詞匯,總計出現(xiàn)達70多次,。 五是軍地攜手,,高端運作。QDR執(zhí)行程序為“國家安全戰(zhàn)略—國防戰(zhàn)略—軍事任務(wù)與目標(biāo)—兵力規(guī)模結(jié)構(gòu)—國防方案—國防預(yù)算評估”,,各環(huán)節(jié)無不居于高端,。總統(tǒng),、國防部長,、參聯(lián)會主席、軍種司令和戰(zhàn)區(qū)司令都參與其中,,以便最高決策者直接掌控國防和軍隊建設(shè)方向,;參眾兩院軍事委員會、預(yù)算委員會,、撥款委員會等對《報告》和國防預(yù)算進行審查評估,,以便從宏觀上統(tǒng)籌配置和管理國防資源,。雖然參謀作業(yè)和專家學(xué)者支持是必要的,但其主體和核心是高層領(lǐng)導(dǎo)者,。如,,2006年QDR共有三層組織:基礎(chǔ)層設(shè)7個專門小組;中間層設(shè)綜合組,;最高層設(shè)國防部長,、參聯(lián)會主席掛帥的高層評估小組和高級領(lǐng)導(dǎo)審查小組。各組成員主要來自軍地高層并經(jīng)總統(tǒng)核準(zhǔn),,再由國防部長編組后展開作業(yè),。 六是匯智集力,多方制衡,。QDR作為一個匯智集力的平臺,,也是相互監(jiān)督、分權(quán)制衡戰(zhàn)略管理理念的物化,。按照法律法規(guī),,首先,國防部長必須將《報告》送交參聯(lián)會主席以征詢意見,,但僅提意見而非全面參與,。其次,參聯(lián)會主席須在國防資源確定的前提下,,對相關(guān)風(fēng)險進行評估,。第三,成立獨立,、跨黨派且以民間人士為主的國防小組,,對國家安全潛在威脅作出評估,重點就《報告》中關(guān)于兵力規(guī)模結(jié)構(gòu)的備選方案提出評估意見,。在工作銜接上,,首先由國防小組提交國家安全威脅評估報告供國防部長參考,之后國防部長提出《報告》送國防小組和參聯(lián)會主席征求意見,,最后將《報告》和各方意見送交國會。 七是聚焦判斷,,提出建議,。QDR“名義上叫做‘評估’,實際上是提出新的防務(wù)戰(zhàn)略思路”(〔美〕米謝勒·弗盧努瓦《2001四年防務(wù)評估——安全驅(qū)動的戰(zhàn)略選擇》前言),,它必須就美國的安全戰(zhàn)略目標(biāo),、安全威脅判斷、防務(wù)戰(zhàn)略,、軍事力量建設(shè)方針等重大問題提出建議,。因此,,它不僅不能止步于評估,還要進行事實判斷,、價值判斷和工具判斷,。事實判斷指明確“是什么”或“可能是什么”;價值判斷指明確“應(yīng)當(dāng)是什么”或“不應(yīng)當(dāng)是什么”,;工具判斷指明確減少“是什么”與“應(yīng)當(dāng)是什么”之間不匹配情況的最佳手段(周丕啟2013年論文《戰(zhàn)略評估探析》),。《報告》中,,安全環(huán)境與軍事力量現(xiàn)狀評估是事實判斷,,未來防務(wù)及對軍事力量要求評估為價值判斷,縮小現(xiàn)狀與未來要求之間差距的戰(zhàn)略性建議則是工具判斷,。 二,、做法 經(jīng)過長期理論研究、實踐探索并吸納社會各界意見,,QDR形成了一些比較成熟的做法,。綜合學(xué)術(shù)界和有關(guān)媒體表述,有以下幾點值得關(guān)注,。 第一,,運用凈評估思維與競爭優(yōu)勢分析模式。美軍將國防部假想為一個超大型企業(yè),,其戰(zhàn)略規(guī)劃理念也深受企業(yè)策略規(guī)劃影響,。每次QDR都要權(quán)衡內(nèi)部優(yōu)勢與劣勢以揚長避短,審視外部機遇與威脅以正確面對威脅和抓住機遇,。相關(guān)做法最早可追溯至孫子“知彼知己”,、“五事、七計”和“度,、量,、數(shù)、稱,、勝”等思想,,美軍稱之“凈評估”(Net Assessment),20世紀50年代初由杜魯門總統(tǒng)發(fā)起(1953年1月美國總統(tǒng)杜魯門簽署命令在國家安全委員會中建立“特別評價委員會”,,1955年改為“凈評價委員會”,,被認為是凈評估在美國的發(fā)端),70年代初經(jīng)由尼克松總統(tǒng)親自推動,,后來又以《美國法典》和《國防部指令》形式固化,,成為幾十年來美國家安全戰(zhàn)略分析的重要手段,更成為美軍戰(zhàn)略管理的有效工具,。如,,執(zhí)行2001年QDR時,,國防部長拉姆斯菲爾德指定凈評估辦公室主任安德魯·馬歇爾負責(zé)撰寫《報告》,在2006年,、2010年版《報告》形成過程中,,馬歇爾領(lǐng)導(dǎo)的“紅隊”通過與“藍隊”對抗發(fā)揮了重要作用,1997年,、2014年版《報告》也接受了馬歇爾的許多建議,。 第二,采取相對固定的組織程序與步驟,。1997年和2001年QDR,,都按兩級審查和五個階段運作。兩級審查,,即:綜合小組對各專門小組的報告的審查,、高層領(lǐng)導(dǎo)審查小組通過高層評估小組對綜合小組方案的審查。五個階段,,即:啟動和引導(dǎo)階段,、發(fā)布戰(zhàn)略和資源政策階段、分析階段,、綜合階段,、決定階段。2006年后的三次評估,,兩級審查沒有變,,但五個階段發(fā)展為六個階段(黃貴智2012年論文《美軍戰(zhàn)略評估發(fā)展趨勢》)。啟動和引導(dǎo)階段,,國防部向各專門小組發(fā)布指示,,包括審查結(jié)構(gòu)、時間安排及各專門小組應(yīng)關(guān)注的關(guān)鍵問題,,幫助各小組確認審查要點,;發(fā)布戰(zhàn)略和資源政策階段,國防部舉行“政策吹風(fēng)會”發(fā)布戰(zhàn)略和資源政策指示,,確立評估基調(diào),;調(diào)研分析階段,各專門小組各自展開調(diào)研分析,,形成備選方案,;綜合階段,各小組將備選方案匯總到綜合組,,由綜合組進行審查,并向國防部以外學(xué)術(shù)機構(gòu)征求意見,,最后形成幾套綜合性方案,;征求意見階段,,國防部就綜合階段形成的方案廣泛征求意見;報告決策與呈報階段,,匯總各軍種,、聯(lián)合司令部和國防部各部門意見,提交由國防部長和參聯(lián)會主席掛帥的高層領(lǐng)導(dǎo)審查小組拍板定案,,最終形成《報告》并由國防部長依律向國會報告,。 第三,提供多套備選方案征詢意見和進行決策,。QDR形成過程中通常要提供多套備選方案廣泛征詢意見,,在關(guān)照各方面利害得失后優(yōu)選定案。如,,1997年QDR,,綜合小組提出了三個備選方案。主要考慮為資源限制(預(yù)算),、威脅(任務(wù)),、兵力裁減額度(規(guī)模結(jié)構(gòu))、采購預(yù)算額度(現(xiàn)代化),。第一案以應(yīng)對現(xiàn)實威脅來調(diào)整兵力規(guī)模結(jié)構(gòu),,國防現(xiàn)代化采購預(yù)算不足500億美元,難以有效實施現(xiàn)代化任務(wù),,應(yīng)對現(xiàn)實威脅存在低風(fēng)險,;第二案以應(yīng)對未來威脅為主,大量裁減現(xiàn)有兵力(10~12萬名員額),,國防現(xiàn)代化采購預(yù)算超過650億美元,,雖可有效執(zhí)行國防現(xiàn)代化任務(wù),但應(yīng)對現(xiàn)實威脅存在高風(fēng)險,;第三案則平衡現(xiàn)實與未來需求,,適度裁減現(xiàn)有兵力(6萬名員額),使國防現(xiàn)代化采購預(yù)算維持650億美元,,可適度執(zhí)行國防現(xiàn)代化任務(wù),,但應(yīng)對現(xiàn)實威脅存在中度風(fēng)險。最后,,國防部長科恩采用了第三案,。 第四,重點評估未來安全威脅與兵力規(guī)模結(jié)構(gòu)問題,。《兵力結(jié)構(gòu)評估法案》(1996)明確的評估重點有13項,,其中11項均與未來安全威脅或兵力規(guī)模結(jié)構(gòu)相關(guān)。面向未來規(guī)劃必須對未來作出假定,,以此為前提確定未來需求,,比照現(xiàn)實能力差距即為規(guī)劃空間,。按照這一思路,首先要看前提對不對,?如果前提搞錯了,,那么之后一切就不對。如果前提是對的,,那么資源夠不夠,?運用是不是恰當(dāng)?然后是軍事反應(yīng)能力如何,?之所以將未來威脅與兵力規(guī)模結(jié)構(gòu)作為重點并聯(lián)系在一起,,是因為明確未來威脅有助于思考形成什么樣的兵力規(guī)模結(jié)構(gòu)與軍事能力,以及如何應(yīng)對,。 第五,,成立專業(yè)化“紅隊”并組織對抗推演。美軍歷來重視假想敵機制,,認為“紅隊”或“藍隊”都是提升戰(zhàn)略能力的有效工具,。QDR強調(diào)考察敵對雙方及其盟友之間可能的戰(zhàn)略互動,以避免按己方思維設(shè)想敵方形成錯誤判斷,。如,,早在2009年時任國防部長蓋茨就下令,成立由凈評估辦公室主任安德魯·馬歇爾和聯(lián)合部隊司令部司令詹姆斯·馬蒂斯陸戰(zhàn)隊上將共同領(lǐng)導(dǎo)的“紅隊”(紅方專家組),,從敵軍角度研究美軍存在的弱點,,為擬定2010年版《報告》提供建議?!凹t隊”成員由政府外相關(guān)問題專家組成,,不受國防部體制約束,自主設(shè)想美軍未來可能面臨的戰(zhàn)爭樣式和沖突場景,,對其相關(guān)戰(zhàn)略計劃進行模擬推演,。 第六,細化和量化各級各類目標(biāo)指標(biāo),。QDR非常重視對各級各類目標(biāo)指標(biāo)的細化和量化,,以便在實施過程中度量、督導(dǎo),、追溯,、驗證和調(diào)控。它不但要比照既定目標(biāo)指標(biāo)對現(xiàn)行戰(zhàn)略及規(guī)劃落實進行評估,,也要預(yù)設(shè)目標(biāo)指標(biāo)為未來戰(zhàn)略及規(guī)劃形成與落實提供依據(jù),。這種工作循環(huán)往復(fù),包括:確定目標(biāo)體系、確定任務(wù)和指定責(zé)任人,、確定指標(biāo),、確定步驟和進度、監(jiān)督檢查,。當(dāng)局的方針決策正是通過這些環(huán)節(jié),最終變成可度量,、可操作,、實實在在的任務(wù)、項目和行動,。如,,2006年版《報告》提出美軍建設(shè)的兩個總目標(biāo):繼續(xù)推動軍隊建設(shè)轉(zhuǎn)型,以有效應(yīng)對當(dāng)前廣泛的非對稱挑戰(zhàn)并遏制未來20年的不確定性,;實施國防部業(yè)務(wù)改革,,確保組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)工作和程序更有效地支持軍隊建設(shè)轉(zhuǎn)型,。規(guī)劃部門即依此確立了軍隊建設(shè)的4個戰(zhàn)略目標(biāo),,隨后又分解為25項任務(wù),任務(wù)負責(zé)人再分解為50項分支任務(wù),,并細化為300多個可度量的項目(趙小卓,、石文蕊2010年論文《全面解讀美軍戰(zhàn)略管理》)。 第七,,實施法律法規(guī)等全方位保障,。在法律保障方面,通過立法和修法,,對QDR組織領(lǐng)導(dǎo),、內(nèi)容要求、時間期限等作出規(guī)定,,使之法制化,。如,1996年《軍力結(jié)構(gòu)評估法案》,、1997財年《國防授權(quán)法》都對QDR相關(guān)問題進行了明確,。2008財年《國防授權(quán)法案》還要求在國防部發(fā)布《報告》之前,出臺《四年角色與使命評估報告》,,以資借鑒,。在時間保證方面,QDR通常需1年準(zhǔn)備或醞釀,,必要時可報請國會延長完成時限,,如2006年的運作長達15個月。在高層人員支持方面,政府及軍隊高層歷來高度重視,、多有參與,。如,2001年《報告》由政府智庫“新美國安全中心”總裁親自編寫,,2006年《報告》由國防部副部長戈登·英格蘭主持編寫,,2010年《報告》由國防部長蓋茨親自協(xié)調(diào),且由國防部長,、參聯(lián)會主席,、各軍種參謀長(海軍為作戰(zhàn)部長)和國防部長高級顧問充分協(xié)商后定稿。 三,、作用 QDR的地位作用主要在于,,可讓新任國防部長依據(jù)總統(tǒng)國家安全戰(zhàn)略指導(dǎo),評估既往防務(wù)政策得失,,勾勒未來建軍方向,。 其一,創(chuàng)造了國防“總體檢”和重新規(guī)劃未來的機會,。QDR機制確立和運行,,就像人們例行查體、看病與健康規(guī)劃那樣,,利用新任總統(tǒng)上任之時,,為國防部長提供全面進行國防“總體檢”與重新規(guī)劃未來防務(wù)的機會,使其得以擺脫此前戰(zhàn)略思維定勢,、避免囿于戰(zhàn)略資源限制的窠臼,,并將國防議題重點放在未來能力建設(shè)和由現(xiàn)實向未來的轉(zhuǎn)換上。如,,2001年版《報告》主要目的是讓國防部長提出新的防務(wù)戰(zhàn)略并擺脫“打贏兩場大規(guī)模局部戰(zhàn)爭想定”的思維,,有效提出各軍種能力與管理轉(zhuǎn)型需求,以應(yīng)對未來威脅和提升資源運用效益,。 其二,,搭建了戰(zhàn)略指導(dǎo)與規(guī)劃計劃之間的“橋梁”。QDR機制建立前,,美國總統(tǒng)每年向國會提出國家安全戰(zhàn)略報告,,參聯(lián)會主席每三年組織軍事戰(zhàn)略評估,而國防部須運用規(guī)劃,、計劃,、預(yù)算系統(tǒng)和聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)、國防采辦系統(tǒng)等制定戰(zhàn)略規(guī)劃并實施戰(zhàn)略管理,。在此模式下,,國防部長難以有效履行法律賦予的核心職能――每年提出防務(wù)規(guī)劃指導(dǎo)方針作為制定和審核規(guī)劃,、計劃及預(yù)算的依據(jù),因而導(dǎo)致國家安全戰(zhàn)略與聯(lián)合作戰(zhàn)計劃銜接上出現(xiàn)“斷鏈”,;同時,,由于國家安全戰(zhàn)略政治性宣示大于實際意義,參聯(lián)會主席組織聯(lián)合戰(zhàn)略評估,、制定聯(lián)合構(gòu)想和軍事戰(zhàn)略均缺乏明確的戰(zhàn)略指導(dǎo),,難以有效整合各軍種建設(shè)與發(fā)展方向,更難以發(fā)揮國防資源對聯(lián)合作戰(zhàn)的綜合保障作用,。機制建立后,,《報告》既是總統(tǒng)國家安全戰(zhàn)略在國防政策、戰(zhàn)略規(guī)劃,、資源分配上的具體落實和展開,更為參聯(lián)會主席執(zhí)行軍力評估,、制定作戰(zhàn)計劃提供了上位指導(dǎo)與直接依據(jù),。正如美參議員約瑟夫·利伯曼所言,QDR是美戰(zhàn)略規(guī)劃體系建設(shè)的重要“里程碑”,,是連接戰(zhàn)略指導(dǎo)與規(guī)劃計劃的“橋梁”,。 其三,提升了戰(zhàn)略規(guī)劃對安全威脅和使命任務(wù)的調(diào)適能力,。實際上,,每次QDR都是一次為適應(yīng)安全環(huán)境變化所集中進行的戰(zhàn)略調(diào)適作業(yè),持續(xù)開展的QDR讓美軍較好實現(xiàn)了從威脅到需求,、從資源到能力的動態(tài)調(diào)適,。如,1997年版《報告》提出將美冷戰(zhàn)時期的威懾戰(zhàn)略調(diào)整為“預(yù)防—威懾—擊敗”戰(zhàn)略,,將建軍基點從冷戰(zhàn)背景下全面對抗調(diào)整為打贏兩場大規(guī)模局部戰(zhàn)爭,;再如,2001年版《報告》提出美應(yīng)由“基于威脅”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎谀芰Α?,強調(diào)“把聯(lián)合司令部司令們的需要作為規(guī)劃和預(yù)算的優(yōu)先基礎(chǔ)”(2002年根據(jù)反恐戰(zhàn)爭形勢,,對《報告》相關(guān)內(nèi)容及時作了更新)。正如美國前國防部部長蓋茨指出的那樣,,每一版《報告》都是“美軍正在進行的改革和重塑計劃”,。 其四,形成了分工明確和協(xié)作緊密的戰(zhàn)略評估體系,。在QDR驅(qū)動下,,美軍開創(chuàng)了既集中統(tǒng)一又監(jiān)督制衡的戰(zhàn)略評估格局,建成了較為完備的戰(zhàn)略評估領(lǐng)導(dǎo)管理,、組織實施,、績效評價、輔助決策和法律保障體系。一是構(gòu)建了以總統(tǒng),、國會,、國防部長和參聯(lián)會主席為主體的評估決策機構(gòu),以軍種部,、國防部業(yè)務(wù)局和聯(lián)合司令部為主體的評估執(zhí)行機構(gòu),,以國會、國防部專門機構(gòu)和專業(yè)委員會為主體的評估咨詢機構(gòu),,形成了矩陣式的評估領(lǐng)導(dǎo)管理體系,;二是形成了從國家安全目標(biāo)—軍事任務(wù)—部隊需求—規(guī)劃計劃—預(yù)算安排,宏觀到微觀,、環(huán)環(huán)相扣的評估組織體系,;三是在戰(zhàn)略規(guī)劃、計劃,、預(yù)算,、執(zhí)行階段,分別組織作戰(zhàn)能力需求與項目優(yōu)先順序評估,、重點項目與重大問題專題論證評估,、項目成本與預(yù)算進度調(diào)整評估、規(guī)劃實施效果與管理效能評估等,,形成了全過程的評估內(nèi)容體系,;四是采取領(lǐng)導(dǎo)、職能部門與專家相結(jié)合方式,,輔以運籌分析,、作戰(zhàn)試驗、兵棋推演,、平衡計分卡等方法手段,,形成了有力的評估技術(shù)支撐體系。 其五,,強化了發(fā)展規(guī)劃與資源配置和執(zhí)行調(diào)控的聯(lián)系,。QDR旨在通過防務(wù)戰(zhàn)略、兵力規(guī)模結(jié)構(gòu),、現(xiàn)代化計劃,、基礎(chǔ)設(shè)施、預(yù)算計劃及其他防務(wù)計劃和政策評估,,形成新的防務(wù)計劃,。為此,時任國防部長拉姆斯菲爾德要求自2003年5月起,,按二年期運作規(guī)劃計劃預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng),,使QDR與軍隊發(fā)展計劃,、采購計劃、項目預(yù)算及其執(zhí)行的實際得以密切結(jié)合,,真正發(fā)揮作用,。一是把評估作戰(zhàn)能力需求作為預(yù)算編制起點,將作戰(zhàn)部門對預(yù)算編制各階段的審查把關(guān)確定為法定程序,,從機制上確保了聯(lián)合作戰(zhàn)需求貫穿戰(zhàn)略設(shè)計和實施的始終,;二是把規(guī)劃計劃和預(yù)算執(zhí)行作為戰(zhàn)略管理的焦點,每季度組織預(yù)算執(zhí)行情況審查評估,,每個計劃項目執(zhí)行過程進行階段性評估,,嚴密監(jiān)測執(zhí)行進展并適時采取糾偏措施,有效提高了戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行力,;三是把績效評估作為增進戰(zhàn)略管理效能的有力抓手,,既突出資源投入與建設(shè)成效評估,又注重防務(wù)部門績效評估,,使其工作重心從基層管理和業(yè)務(wù)管理轉(zhuǎn)移到戰(zhàn)略管理上了,;四是簡化預(yù)算編制程序,變每年滾動一次為兩年滾動一次,,計劃與預(yù)算并行,有效提高了資源配置反應(yīng)速度,。 更重要的是QDR對基本戰(zhàn)略問題的評估過程,,實質(zhì)就是高層決策機構(gòu)對國家安全戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略達成共識、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系,,進而強化全局利益,、共同為推進下一場戰(zhàn)爭準(zhǔn)備而展開各種籌劃的過程。當(dāng)然,,QDR的運作也引發(fā)了許多不同看法,,尤其運行結(jié)果與設(shè)計初衷存在較大差距,不時遭到一些非議,,但是這些都屬正常的,,不能據(jù)此低估其地位作用。 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