前言

公有居住房屋（簡(jiǎn)稱“公房”）,，又稱“使用權(quán)房”,，是指所有權(quán)屬于國(guó)家或者集體所有，承租人通過(guò)支付政府規(guī)定的租金而享有使用權(quán)的房屋,。公房承租人的承租使用權(quán)具有永續(xù)性,，承租人可長(zhǎng)期使用房屋，其死亡后,，配偶,、子女、父母等還可以申請(qǐng)繼續(xù)承租,，但需要進(jìn)行租賃戶名的變更,。然而，實(shí)踐中,，承租人死亡的,，戶籍在冊(cè)人員由于存在內(nèi)部矛盾導(dǎo)致無(wú)法協(xié)商一致變更承租人的情況時(shí)有發(fā)生，也給后續(xù)公房動(dòng)遷時(shí)如何分配動(dòng)遷利益埋下隱患,。本文中,，筆者擬結(jié)合處理相關(guān)案件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討公房更名過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)困境及實(shí)現(xiàn)路徑,。

一,、困境的起因：公房變更租賃戶名的條件

上海市房屋管理局發(fā)布的《關(guān)于公有居住房屋變更、分列租賃戶名的若干規(guī)定》（滬房規(guī)范〔2019〕3號(hào)，簡(jiǎn)稱“《關(guān)于公房更名的若干規(guī)定》”）第一條對(duì)公房變更租賃戶名的條件做出了明確規(guī)定,，具體包含四種情形,。

其中，第三種情形為“承租人死亡,，其生前在本處有本市常住戶口的共同居住人協(xié)商一致要求變更租賃戶名的”,。然而，該規(guī)定在實(shí)際實(shí)施時(shí)會(huì)面臨非常多的問(wèn)題：如何認(rèn)定“共同居住人”,？誰(shuí)有權(quán)認(rèn)定,？“協(xié)商一致”又當(dāng)如何證明？如果協(xié)商不一致,，又當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)變更租賃戶名,？

二,、規(guī)范分析與現(xiàn)實(shí)困境：'共同居住人',、'協(xié)商一致/不一致'

1.“共同居住人”

根據(jù)《關(guān)于公房更名的若干規(guī)定》第一條的規(guī)定，“共同居住人”是指“公房的承租人死亡或者變更租賃關(guān)系時(shí),，在該承租房屋處實(shí)際居住生活連續(xù)一年以上而且本市無(wú)其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人”,。

可見，對(duì)于共同居住人,，是存在實(shí)際居住歷史以及住房要求的,。一般在動(dòng)遷糾紛案件中，法院會(huì)逐一認(rèn)定戶籍在冊(cè)人員是否屬于法定的共同居住人,。然而,，在申請(qǐng)公房更名過(guò)程中，公房出租人無(wú)權(quán)也不敢作出具體認(rèn)定,，導(dǎo)致實(shí)際結(jié)果就是變相地將全部戶籍在冊(cè)人員都視作共同居住人,，而這種粗放的認(rèn)定結(jié)果對(duì)于真正的共同居住人并不公平。

2.“協(xié)商一致/不一致”

根據(jù)《關(guān)于公房更名的若干規(guī)定》第三條“變更（分列）租賃戶名的程序”的規(guī)定,，“申請(qǐng)人向出租人（或出租人授權(quán)的代理人,，下同）申請(qǐng)變更租賃戶名時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供當(dāng)事人對(duì)變更租賃戶名協(xié)商一致的書面意見,；承租人死亡或戶口遷離本市的,，當(dāng)事人協(xié)商不一致的，提供不一致的證明材料,。”

對(duì)于“協(xié)商一致的書面意見”,，實(shí)踐中較好把握，基本上都是要求戶籍在冊(cè)人員共同簽署“一致同意由某某作為新的承租人予以登記”的承諾書即可,。但是,，對(duì)于協(xié)商不一致的情況，盡管規(guī)定中予以了一并考慮,，遺憾的是卻未明確何謂“協(xié)商不一致的證明材料”,。實(shí)踐中,，筆者就碰到公房出租人強(qiáng)制要求申請(qǐng)更名方提供全部戶籍在冊(cè)人員到居委會(huì)進(jìn)行調(diào)解而不成的居委會(huì)調(diào)解書作為證明材料。這種要求,，既無(wú)法律明文規(guī)定,，居委會(huì)、其他戶籍在冊(cè)人員也大多不愿意配合,。

筆者認(rèn)為,，出現(xiàn)上述困境，背后存在著多方面的原因：

第一,，法律上對(duì)于公房出租人的權(quán)責(zé)規(guī)定不明,。法律規(guī)定中沒(méi)有明確出租人變更承租戶名的具體程序（尤其是協(xié)商不一致的情況），對(duì)于出租人不予處理時(shí)也沒(méi)有規(guī)定申請(qǐng)人相關(guān)的救濟(jì)手段和出租人的法律責(zé)任,。權(quán)責(zé)不清晰,，公房出租人既可以“多一事不如少一事”，也可以變相提高材料審核要求,，最終導(dǎo)致申請(qǐng)人進(jìn)退兩難,。

第二，公房出租人也無(wú)行政體系上的規(guī)制,。盡管《關(guān)于公房更名的若干規(guī)定》是房管局制定的,，但是實(shí)際審核的權(quán)力在公房出租人手中，且公房出租人也不屬于行政機(jī)關(guān),，不受房管局或其他行政機(jī)關(guān)管理,。

三、申請(qǐng)人訴訟救濟(jì)的可行性：行政訴訟,、民事訴訟

依前所述,，公房出租人缺乏規(guī)范的約束及第三方的管理制約，導(dǎo)致申請(qǐng)人在申請(qǐng)公房更名時(shí)受阻重重,。那么,，申請(qǐng)人能否通過(guò)訴訟途徑進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)呢？

根據(jù)筆者的檢索研究,，發(fā)現(xiàn)目前實(shí)踐中,，主要有兩種探索路徑：1. 同住人以公房出租人作為被告提起行政訴訟；2. 同住人以公房出租人作為被告提起民事訴訟,。在訴訟請(qǐng)求中倒并無(wú)二致,，大多為請(qǐng)求法院判決被告公房出租人限期變更案涉公房承租人。

然而,，兩種探索路徑在結(jié)果意義上都面臨著程度不同的障礙：

1 . 針對(duì)同住人通過(guò)行政訴訟請(qǐng)求法院判決被告將公房承租人變更為原告的情形,，多數(shù)案例裁判觀點(diǎn)認(rèn)為“公有房屋承租人行為屬于公有房屋租賃的民事法律關(guān)系所調(diào)整，并非行政法律關(guān)系”，依法應(yīng)予駁回,。但亦有部分案例認(rèn)為“出租人是具有公房經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的公共企事業(yè)單位,，其對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公房具有管理職權(quán)，并依據(jù)房管職權(quán)審查當(dāng)事人承租資格問(wèn)題,，具有行政管理性質(zhì),，因變更公房承租人或租賃關(guān)系引發(fā)糾紛提起行政訴訟的，出租人是適格被告”,，并對(duì)訴請(qǐng)予以支持,。

2 . 而針對(duì)同住人通過(guò)民事訴訟請(qǐng)求法院變更案涉公房承租人的情形，實(shí)踐中裁判觀點(diǎn)均保持一致,，即認(rèn)為當(dāng)事人直接起訴要求出租人確定承租人的,，不屬于民事訴訟的受案范圍，應(yīng)予以駁回,。上海地區(qū)法院明確指出,，法院可以撤銷出租人的確定行為，但不能代替出租人指定承租人,，而應(yīng)由承租人再行確定承租人,。

具體案例如下：

結(jié)語(yǔ)

就公房更名的困境，因出租人規(guī)避責(zé)任,、房屋管理性質(zhì)無(wú)法確定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，申請(qǐng)人在戶籍在冊(cè)人員協(xié)商不一致的情況下,，很難通過(guò)非訴訟程序予以解決,。而就訴訟程序而言，雖然多數(shù)案件裁判觀點(diǎn)認(rèn)為,，申請(qǐng)人請(qǐng)求法院確認(rèn)出租人行政不作為的行政訴訟,，應(yīng)予以駁回。但筆者認(rèn)為,，申請(qǐng)人可以嘗試通過(guò)啟動(dòng)行政訴訟來(lái)維護(hù)自身合法權(quán)益,，即使未得到支持，還可以在后續(xù)請(qǐng)求法院變更案涉公房承租人的民事訴訟中向法庭提示自身已窮盡各種方式救濟(jì),，請(qǐng)求法院予以綜合考量,，繼而達(dá)到維權(quán)目的。

聲明：文章內(nèi)容僅代表作者觀點(diǎn),，不代表上海市九匯律師事務(wù)所立場(chǎng),，不作為任何個(gè)案的法律意見