公房承租—矛盾見證法律的尷尬處境

公房承租是我國(guó)特定歷史環(huán)境下的產(chǎn)物，其產(chǎn)生的大背景就是我國(guó)的公有制體制,。公房實(shí)際是公有制下的一種,，而隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種住房制度的改革也勢(shì)在必行。由于法律制度建設(shè)及完善的不力,，也把公房制度推向了尷尬的歷史地位,。紛繁復(fù)雜的矛盾見證了法律定紛止?fàn)幍牧Σ粡男摹?/p>

一、公房來源

公房主要來源于福利分房,。在公有制體制下,，社會(huì)財(cái)富集體所有，不承認(rèn)私人財(cái)產(chǎn)的所有權(quán),。隨著社會(huì)的發(fā)展,，憲法制度也進(jìn)一步完善，保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)寫入憲法,。公房既然不歸個(gè)人所有,，那么，產(chǎn)權(quán)人就是國(guó)家,，或者單位代國(guó)家行駛產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利,。在這種情況下，承租人到底享有什么樣的權(quán)利,？多數(shù)人認(rèn)為承租人享有的是居住權(quán),，但我國(guó)并未明確何謂居住權(quán)。法國(guó)民法典有居住權(quán)的規(guī)定,，屬于典型的物權(quán),。筆者認(rèn)為承租人享有的是使用權(quán),。使用權(quán)在中有了明確的規(guī)定,，屬于物權(quán)中的一類。而將居住權(quán)納入物權(quán)法的保護(hù)范圍最為合適不過了,。因?yàn)楣恐贫雀母锏姆较?，包括相關(guān)法律的發(fā)展方向,，都是實(shí)現(xiàn)住房的社會(huì)化,、商品化,，實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)的個(gè)人所有。

還有的公房屬于拆遷安置房,。國(guó)家在舊城改造或者統(tǒng)一規(guī)劃過程中,，要拆掉老房子。而老房子屬于私產(chǎn)范圍,。國(guó)家在拆除公民個(gè)人的私產(chǎn)后,，會(huì)統(tǒng)一安排房屋由居住。這類房屋也屬于公房,，被拆遷者只能居住,，沒有所有權(quán),。產(chǎn)權(quán)人依然是國(guó)家。這種公房的國(guó)有屬性,，作為并非那個(gè)時(shí)代的法律人的筆者來講,，覺得非常的不合適。國(guó)家把個(gè)人擁有所有權(quán)的房子拆掉,，卻給安置只有使用權(quán)的房子,，想知道交通事故 。這是不公平的,，相當(dāng)于所有權(quán)置換使用權(quán),，權(quán)利范圍大大縮水。為了解決這一問題,，主要還是因?yàn)楣恐贫鹊纳罨母?，?guó)家允許承租人以極低的價(jià)格購(gòu)買公房。

二,、承租人變更問題

關(guān)于承租人變更問題,，目前的直接相關(guān)的法律及政策依據(jù)主要有《城市房屋租賃管理辦法》（建設(shè)部第42號(hào)令）、《北京市人民政府關(guān)于城市公有房屋管理的若干規(guī)定》及《北京市公有住宅租賃合同》等,。

《城市房屋租賃管理辦法》第十一條：租賃期限內(nèi),，人轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)的，房屋受讓人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行原租賃合同的規(guī)定,。

　　出租人在租賃期限內(nèi)死亡的,，其繼承人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行原租賃合同。

　　住宅用房承租人在租賃期限內(nèi)死亡的,，其共同居住兩年以上的家庭成員可以繼續(xù)承租,。

《北京市公有住宅租賃合同》第七條：租賃期限內(nèi),，乙方同一戶籍共同居住一年以上又無其他住房的家庭成員愿意繼續(xù)履行原合同，其他家庭成員又無異議的,，可以辦理更名手續(xù),。

通過以上規(guī)定，承租人的條件大致為：原承租人外遷或死亡,、與原承租人同一戶籍,、共同居住一年以上、無其他住房等,。而且還要提出書面申請(qǐng),，經(jīng)出租人同意才能辦理變更登記。而實(shí)踐中各個(gè)房管部門具體的實(shí)施細(xì)則也不一致,，有的要求只要戶籍在內(nèi)就必須經(jīng)過其同意,，有的認(rèn)為跟戶籍沒關(guān)系，必須實(shí)際在承租房?jī)?nèi)居住,。因此,，現(xiàn)在關(guān)于承租房的管理相當(dāng)混亂，很多問題無法通過行政程序解決,，只能訴諸法院,，而法律制度的不完善、政策的不統(tǒng)一,，也給法院審理此類案件帶來難題,。

三、因直管所引發(fā)問題的案件性質(zhì)

在解決直管公房租賃所引發(fā)問題的案件中,，針對(duì)案件性質(zhì),，以民事案件審理還是以行政案件審理，法律人理解各異,。2003年11月27日,，北京市高級(jí)人民法院下發(fā)了“北京市高級(jí)人民法院關(guān)于因直管公房租賃引發(fā)糾紛的受理問題的意見”，對(duì)案件性質(zhì)進(jìn)行了梳理,。有些案件具有民事案件的性質(zhì),，有些案件具有行政案件的性質(zhì)。
其中,，直管公房承租人與政府公房管理部門或直管公房經(jīng)營(yíng)管理單位在履行直管公過程中,，因違反合同規(guī)定的房屋保護(hù)、維修,、房屋租金交納,、承租人變更等權(quán)利義務(wù)發(fā)生的糾紛，由于雙方法律地位平等,，應(yīng)作為民事案件立案受理,。

直管公房承租人,、承租人的共同居住人與政府公房管理部門或直管公房經(jīng)營(yíng)管理單位發(fā)生的以下糾紛,，由于涉及政府公房管理部門或直管公房經(jīng)營(yíng)管理單位依據(jù)其房管職權(quán)審查當(dāng)事人承租資格問題,，具有行政管理性質(zhì)，雙方法律地位不平等,，應(yīng)作為行政案件立案受理：

　　(一)直管后,，承租人的共同居住人對(duì)政府公房管理部門或直管公房經(jīng)營(yíng)管理單位依職權(quán)變更直管公房承租人不服提起的訴訟；

　　(二)直管公房承租人或承租人的共同居住人認(rèn)為符合直管公房租賃變更條件,，請(qǐng)求政府公房管理部門或直管公房經(jīng)營(yíng)管理單位變更直管公房租賃關(guān)系,，政府公房管理部門或直管公房經(jīng)營(yíng)管理單位不予變更產(chǎn)生糾紛提起的訴訟。
在此,，筆者想強(qiáng)調(diào)一點(diǎn),，即過程到底是民事行為還是行政行為？公房承租人變更也就是公房管理單位或者產(chǎn)權(quán)單位與承租人之間簽訂租賃合同,，從表面上看,，簽訂租賃合同應(yīng)該是民事行為，但這里的租賃與商品房的租賃大為不同,，簽訂租賃合同前,，交強(qiáng)險(xiǎn)合同 。必須提出申請(qǐng),，經(jīng)過出租人同意,。出租人經(jīng)過審查，認(rèn)為符合承租人的條件,，才與出租人簽訂租賃合同,，因此，這里的審查實(shí)際就是,，有行政行為的性質(zhì),。

針對(duì)行政訴訟，被訴主體應(yīng)該是誰(shuí)呢,？這也是行政案件中讓人疑惑的地方,。因變更直管公房承租人或租賃關(guān)系問題引發(fā)糾紛提起行政訴訟的，應(yīng)以政府公房管理部門或法律,、法規(guī),、規(guī)章授權(quán)的組織為被告。公房管理單位有的叫房管所,，有的叫房屋經(jīng)營(yíng)中心,，有的改制成公司性質(zhì)了。而針對(duì)多種體制的管理單位,，到底有沒有作為行政訴訟被告主體的資格,，筆者至今疑惑,。從行政訴訟法的角度考慮，公司顯然不能作為行政訴訟的被告,，但其確系公房管理部門,，如果說其是法律、法規(guī),、規(guī)章授權(quán)的組織,，筆者至今找不到相關(guān)的法律依據(jù)，因此,，筆者認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)是政府授權(quán)的組織,，代表政府行駛行政職權(quán)，故在此類訴訟中,，應(yīng)以政府作為被告,。

還有些公房承租問題無法通過行政程序解決，也無法通過司法程序解決,，從而使得法律關(guān)系長(zhǎng)期處于不確定的狀態(tài),，問題始終得不到根本的解決。歷史遺留問題終究要解決,，而解決此問題最好的方式就是完善立法,，希望國(guó)家作出積極的反映，最終解決該歷史遺留問題,，徹底走好公房制度的改革,。