在考慮解放戰(zhàn)爭勝利以后所組織的代議形式時,，中國共產(chǎn)黨最初的考慮，仍然是通過召開人民代表大會的形式來具體進行,。

1,、政治協(xié)商會議召開的背景

1948年4月25日，毛澤東致電劉少奇,、朱德,、周恩來、任弼時,，通知他們即將召開的中央會議準備討論的問題包括：

邀請港,、滬,、平、津等地各界中間黨派及民眾團體的代表人物到解放區(qū),，商討關(guān)于召開人民代表大會并成立臨時中央政府的問題,。

這一封電報的內(nèi)容表明，此時的毛澤東所考慮的建國的步驟,，仍然是先召開人民代表大會，再組織臨時中央政府,。

但是,，就在兩天后的4月27日，毛澤東在致晉察冀中央局城工部長劉仁的信中,，雖然提出了要邀請各民主黨派和人民團體來解放區(qū)召開代表會議,，但是同時也表明，名稱擬定為政治協(xié)商會議,。

而這個協(xié)商會議的重要內(nèi)容之一,，就是要討論關(guān)于召開人民代表大會成立民主聯(lián)合政府的問題。

這種轉(zhuǎn)變意味著,，原來決定召開人民代表大會的設(shè)想,，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎匍_政治協(xié)商會議來討論人民代表大會的召開方式。

這一變化隨即反映在1948年5月1日毛澤東在《給李濟深和沈鈞儒的信》中所提出的內(nèi)容里：

“在目前形勢下,，召集人民代表大會,，成立民主聯(lián)合政府，加強各民主黨派,、各人民團體的相互合作,，并擬訂民主聯(lián)合政府的施政綱領(lǐng)，業(yè)已成為必要,，時機亦已成熟…但欲實現(xiàn)這一步驟,，必須先邀集各民主黨派、各人民團體的代表開一個會議,。在這個會議上,，討論并決定上述問題。此項會議似宜定名為政治協(xié)商會議,?！?/p>

即使在這個時候，也只是決定要召開政治協(xié)商會議,，討論召開人民代表大會的問題,，擬定施政綱領(lǐng)，而并沒有決定由中國人民政治協(xié)商會議代行全國人民代表大會職權(quán),。

2,、為何要由政治協(xié)商會議代行全國人民代表大會職權(quán),？

由中國人民政治協(xié)商會議代行全國人民代表大會職權(quán)并且暫時不召開全國人民代表大會的決定，似乎與先期到達哈爾濱的民主黨派人士的建議有關(guān),。

1948年10月下旬,，在哈爾濱的民主人士章伯鈞、蔡廷鍇提出,，新政協(xié)即等于臨時人民代表會議,，即可產(chǎn)生臨時中央政府，現(xiàn)在對內(nèi)對外都需要,。

正是在中共中央接受了這個建議之后,，才由周恩來于11月3日致電中共中央東北局，通知臨時中央政府很可能不再需要經(jīng)過人民代表大會,，而直接由新政協(xié)產(chǎn)生,。

至此，新的國家政權(quán)的組織方式,，就已經(jīng)發(fā)生了一個很大的變化,。

按照原來的設(shè)想是，先召開政治協(xié)商會議,，政治協(xié)商會議之后再召開全國人民代表大會,，最后由全國人民代表大會產(chǎn)生中央政府。

而在新的方案中,，則是由中國人民政治協(xié)商會議直接產(chǎn)生政府,，因而也就同時取得了作為臨時人民代表大會的地位，政治協(xié)商會議的性質(zhì)也就由此而確定,。

新的政治協(xié)商會議在取得了臨時人民代表大會地位的同時,，并沒有能夠成為完全意義上的人民代表大會。

因為在1949年6月15日新政協(xié)籌委會常委會成立后,，在由董必武主持起草的政府方案組所提出的政府組織機構(gòu)提綱草案中,，仍然確認最高政權(quán)機關(guān)為全國人民代表大會，采取民主集中制,，在全國人民代表大會未產(chǎn)生前,，由新政協(xié)產(chǎn)生之人民政府委員會為最高政權(quán)機關(guān)。

至此,，在全國人民代表大會產(chǎn)生之前的兩種過渡模式,，就實際上已經(jīng)正式確定：

在普選的全國人民代表大會召開之前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán),，制定中華人民共和國中央人民政府組織法,，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并賦之以行使國家權(quán)力的職權(quán),。

全體會議中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議的開會時間是1949年9月21日至30日,。

根據(jù)1949年9月27日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議組織法》的規(guī)定,，中國人民政協(xié)的全體會議每三年召開一次。依此推算,，應(yīng)該在1952年9月底就再次召開第二屆全體會議,。

但是，由于中國共產(chǎn)黨已經(jīng)在1952年底決定召集全國人民代表大會,，所以第二屆的全體會議并沒有能夠在第一屆全國人民代表大會召開之前召開,。

因此，在全國人民代表大會召開前,，只開過這一次全體會議,。它執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，也就只有這9天時間,。

在第一屆政協(xié)全體會議結(jié)束之后發(fā)表的《中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議的宣言》中，把這一次政協(xié)會議的活動概括為：

制定了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》,、《中華人民共和國中央人民政府組織法》,、《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，決定了中華人民共和國定都于北京,、中華人民共和國的國旗為五星紅旗,，采用了義勇軍進行曲為現(xiàn)時的國歌，決定了中華人民共和國的紀元采用世界公元,，選舉產(chǎn)生了中國人民政治協(xié)商會議全國委員會,，選舉產(chǎn)生了中華人民共和國中央人民政府委員會。

3,、第一屆政協(xié)的運作情況

第一屆政協(xié)全國委員會一共召開了三次會議,。

第一次是在1949年10月9日，會議的中心議題是選舉產(chǎn)生第一屆全國委員會的領(lǐng)導(dǎo)人員,；

第二次是在1950年6月14日至23日,，會議的中心議題是土地改革問題，同時還聽取了一系列的報告,；

第三次是在1951年10月23日至11月1日,，會議的中心議題是增產(chǎn)節(jié)約和繼續(xù)加強抗美援朝運動。

對于第一屆政協(xié)而言,，雖然全國委員會的會議次數(shù)并不多,，但是全國委員會閉會期間的常務(wù)委員會會議次數(shù)卻比較密集。

從1949年10月18日至1954年12月21日,，全國委員會常務(wù)委員會一共召開了六十四次會議,，平均達每個月一次，會議的總次數(shù)則幾乎達到中央人民政府委員會的會議次數(shù)的2倍,。

如果說全國委員會會議的一個重要功能就是聽取各種報告的話,，常務(wù)委員會則在相當(dāng)程度上發(fā)揮了討論法律和決議草案的功能,。

在這一時期已經(jīng)基本上形成的一個法律決議的運作過程是：

首先由政務(wù)院或者由中共中央的有關(guān)部門起草出草案，然后提交常務(wù)委員會討論,。討論之后再提交到中央人民政府委員會上通過,。

4、執(zhí)行全國人民代表大會職權(quán)的中央人民政府委員會

根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議組織法》規(guī)定,，中國人民政協(xié)全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán),，但只占它的五項職權(quán)中的一項，這一項職權(quán)的具體內(nèi)容包括：

（1)制定或修改中華人民共和國中央人民政府組織法,；

（2）選舉中華人民共和國中央人民政府委員會,，并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)；

（3）就有關(guān)全國人民民主革命事業(yè)或國家建設(shè)事業(yè)的根本大計或重要措施,，向中華人民共和國中央人民政府委員會提出決議案,。

按照這個規(guī)定，在中國人民政治協(xié)商會議全體會議所進行的各種活動中,，也就只有這三項屬于執(zhí)行全國人民代表大會職權(quán)的活動,。

問題在于，同樣是根據(jù)這一規(guī)定,，在中央人民政府委員會產(chǎn)生之后,，就已經(jīng)取得了執(zhí)行全國人民代表大會職權(quán)的地位，而政協(xié)的全體會議在全國人民代表大會召開之前也再也沒有召開,。

這一時期召開的政協(xié)全體會議執(zhí)行全國人民代表大會職權(quán)的活動,，實際上也就只有兩項，即制定中華人民共和國中央人民政府組織法,；選舉產(chǎn)生中華人民共和國中央人民政府委員會,，并賦之以行使國家權(quán)力的職權(quán)。

《中華人民共和國中央人民政府組織法》于1949年9月27日由中國人民政治協(xié)商會議全體通過,。

至于中央人民政府委員會的設(shè)計,，董必武在《中華人民共和國中央人民政府組織法的草擬經(jīng)過及基本內(nèi)容》的報告中曾指出：

本法草案所規(guī)定的中央人民政府委員會的職權(quán)，各國憲法多規(guī)定為國家元首的職權(quán),，我們覺得本法草案的規(guī)定,，更能充分體現(xiàn)民主的精神。

中央人民政府委員會設(shè)主席,、副主席而不設(shè)主席團,，也不設(shè)常務(wù)委員會。

蘇聯(lián)采用聯(lián)邦制,，有十六個共和國,，每一個共和國在中央有一位副主席，所以自然組成了主席團,。我們沒有這個事實,，也就不必仿行此制,。

從這個意義上說，中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議所產(chǎn)生的中央人民政府委員會,，作為執(zhí)行全國人民代表大會職權(quán)的機關(guān),，就既有代議機關(guān)的性質(zhì)，又有國家元首的性質(zhì),。

5,、中央人民政府委員會的運行情況

從1949年10月1日中央人民政府委員會召開第一次會議開始，至1954年9月9日第一屆全國人民代表大會召開前,，中央人民政府委員會共開會34次,。

在近五年中，平均每年約召開7次會議,，平均間隔時間不到兩個月,。但是，會議召開的時間分布并不均勻,。

除1949年因為時間短只召開了4次會議外,，1950年召開會議6次，1951年僅召開3次,，比1949年還要少,；1952年6次,；會議最多的1953年達10次,；1954年則為5次。

會議間隔最長的兩次會議是：第23次會議于1953年2月12日召開,，第24次（擴大）會議于1953年9月12日才召開,，其間間隔為7個月。

而1952年8月6日召開第16次會議之后,，8月7日就召開了第17次會議,，8月8日還召開了第18次會議。連續(xù)三天就召開了三次會議,，平均每天一次,。會議的開會時間基本上是每次會議一天。

唯一的例外情況是,，1953年9月16日至18日,，連續(xù)召開了兩次會議，即第27次和28次會議,。概括而言,，會議內(nèi)容主要包括通過公告與重要決議、立法,、選舉和人事任免,、聽取和批準報告,。

自中央人民政府成立之后，僅正式發(fā)布過一次公告,，即1949年10月1日中央人民政府委員會主席毛澤東發(fā)布公告：

宣告中華人民共和國中央人民政府的成立,，接受中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)為本政府的施政方針，選舉和任命相關(guān)人員,。

同時決議：向各國政府宣布,，本政府為代表中華人民共和國全國人民的唯一合法政府。凡愿遵守平等,、互利及互相尊重領(lǐng)土主權(quán)等項原則的任何外國政府,，本政府均愿與之建立外交關(guān)系。

此后召開的中央人民政府委員會則主要是通過一些重要的決定和決議,。

在所有的中央人民政府委員會的會議中,，在1952年年底之前，一共有7次會議通過了重要決議或決定,。

在1952年年底之前,，中央人民政府委員會以決議或決定的形式作出決策，在時間上主要分布于1949年,、1950年和1952年,，即1951年很少以決議或決定的方式行使自己的權(quán)力。

在內(nèi)容上,，決議或決定主要指向的是國家機構(gòu)和對外條約,，少量地涉及了財政預(yù)算問題。1953年至1954年9月也聽取和批準了一系列報告,，其中關(guān)于召開第一屆全國人民代表大會的決議是在1954年8月11日的第33次會議上通過的,。

從1949年10月1日至第一屆人大開前，中央人民政府委員會共有14次會議涉及了立法活動,。

一部分是通過法律,，一部分是批準法律。通過表明是中央人民政府委員會以自己的名義直接制定法律,，而批準則表示由政務(wù)院等機構(gòu)制定,、通過之后，再提交中央人民政府委員會批準,。

此外,，還有一種形式，就是中央人民政府主席直接批準由相關(guān)機構(gòu)制定利和通過的法律,。

如《人民法庭組織通則》,、《保守國家機密暫行條例》、《各級人民政府民族事務(wù)委員會組織通則》和《民兵組織暫行條例》就只是由中央人民政府委員會主席批準之后即產(chǎn)生法律效力。

值得注意的是,，1954年6月14日的第30次會議和9月9日的第34次會議,，都進行了一項重要的活動，即審議和通過《中華人民共和國憲法（草案）》,。

總結(jié)這一時期中央人民政府在人事問題上的職權(quán)行使?fàn)顩r,，主要有三種形式，即選舉,、任命和批準任命,。

第一種形式是選舉。

在現(xiàn)有的文獻中,，我們只查到了在一次會議上以選舉的方式產(chǎn)生相關(guān)成員的記錄,，即1949年10月1日，中央人民政府委員會第一次會議選舉林伯渠為中央人民政府委員會秘書長,。

第二種形式是任命,。

任命的對象主要包括政務(wù)院總理、副總理,、各委員會主席,、最高人民檢察署署長、最高人民法院院長,、各部部長,、駐外大使及參贊和東北、華東,、中南,、西北、西南軍政委員會的成員,。

第三種形式是批準任命省一級人民政府的主席和副主席等,。

就數(shù)量而言,，聽取和批準有關(guān)報告在中央人民政府委員會的各種活動中所占的比例最大,。除幾個明顯的特殊情況之外，幾乎每一次中央人民政府委員會的會議都聽取和批準了有關(guān)的報告,。

在立法,、預(yù)算和國際合作領(lǐng)域，聽取報告之后常常會批準報告,。而更為經(jīng)常的情況是,，聽取報告之后并沒有相關(guān)的決策活動出現(xiàn)。

從1953年開始,，中央人民政府委員會的職權(quán)行使方式和決策內(nèi)容都已經(jīng)有所減少,。尤其是在后期，已經(jīng)將相當(dāng)一部分的精力用于1954年憲法的起草和各級人民代表大會的召開。除立法和國家機構(gòu)外,，僅有外交議題和預(yù)算議題進入中央人民政府的決策范圍,。

（正文完）