實務解析｜國際城市軌道交通PPP項目風險管理經(jīng)驗及啟示

招標網(wǎng) 2023-01-04 發(fā)布于黑龍江

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自2014年國務院倡導大力發(fā)展PPP模式以來,，軌道交通領域成為PPP模式應用的重點領域。城市軌道交通投資金額大,、專業(yè)性強,、涉及風險多，如何加強風險管理成為事關PPP項目成敗的關鍵,。本文通過介紹加拿大和英國城市軌道交通PPP項目風險管理實踐經(jīng)驗和教訓,，結合風險的識別和分配，從完善風險應對機制,、選擇合適的支付機制等四個方面對我國城市軌道交通PPP項目提出建議,。

一

背景分析

（一）我國城市軌道交通增長迅速，面臨巨大資金壓力

城市軌道交通是在城市建設運營的大型基礎設施,，具有投資額巨大,、價格受政府監(jiān)管、投資回收期長及公益性等特點,。隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程加快,，我國城市軌道交通的建設發(fā)展進入到快速發(fā)展時期。

2015—2021年,，我國開通城市軌道交通的城市由26座增至51座,。2015年，我國開通城市軌道交通運營線路105條,，運營線路總長度3195.4公里,；截至2021年底，開通線路已增至269條,，線路總長度增至8708公里,。

2015—2020年，我國城市軌道交通建設投資額逐年遞增,，其中2020年完成建設投資6286億元,，年度完成建設投資創(chuàng)歷史新高。

2018年，國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》,，要求項目總投資中財政資金投入不得低于40%,，為城市軌道交通建設資金的支付提供了最基本保障。但國內城市軌道交通建設資金需求非常大,，僅憑財政部門的撥款難以滿足需求,，故其基礎設施建設面臨巨大的資金壓力。

（二）城市軌道交通PPP項目風險高

城市軌道交通設施的建設,、維護和擴建成本同樣面臨較大的資金壓力,，基于此，各國積極引入政府與社會資本合作（Public-Private Partnership,，簡稱PPP）模式來融資和交付所需的交通基礎設施,。2015年，財政部發(fā)布了233個PPP示范項目,，其中19個為軌道交通項目,，總投資3827億元，占全部示范項目投資額的45.62%,。從中不難看出,，軌道交通領域已成為PPP模式應用的重點領域。

城市軌道交通PPP項目作為大型基礎設施項目,，公共性質明顯且服務受眾廣,，運營維護隱患和損耗較大，涉及路網(wǎng)規(guī)劃,、土地使用,、不同交通方式之間的銜接以及票價制定等諸多風險點，社會資本通常無法承擔,，需要政府要在PPP項目中定位準確并承擔相應的風險,。這些原因使得城市軌道交通PPP項目要比一般PPP項目風險更大。

二

PPP項目風險管理的關鍵

PPP常見的支付機制包括三種：一是政府付費,。政府依據(jù)項目設施的可用性,、產(chǎn)品或服務的使用量以及質量向項目公司付費。二是使用者付費,。項目公司直接從最終用戶處收取費用,，以回收項目成本并獲得合理收益。三是可行性缺口補助,。由政府給予項目公司一定經(jīng)濟補助,，以彌補使用者付費之外的缺口部分。PPP項目的支付機制約定了項目風險分配和收益回報,。為了實現(xiàn)項目目標,，PPP項目風險管理的關鍵是通過識別風險事件,，評估概率和影響程度，在合理分配風險的基礎上制定最佳行動方案,，幫助公共部門作出明智和系統(tǒng)的決策,，提高項目的成功率。

（一）識別風險

就PPP項目而言,，風險識別是對項目已有和潛在的風險加以判斷,、確認和歸納的過程，包括分析項目準備,、載體設置,、資金、設計,、施工,、調試和運營等所有階段相關的風險。如施工風險包括施工所需時間或成本超過預期,、質量不達標導致資產(chǎn)不滿足項目要求等,。運營風險包括服務或資產(chǎn)可用性中斷,、運營和維護資產(chǎn)的成本與預期不符等風險,。不同風險對項目結果的影響度不同，需要對項目的優(yōu)先等級進行評估,，以便更好地管理風險,。由于各類PPP項目差別較大，各種風險因素較多,，不同的項目應選擇適當?shù)娘L險識別方法,，以便準確識別項目存在的風險并及時制定應對方案。在選擇風險評估技術時,，需要考慮的因素包括風險對項目的相對影響,、項目規(guī)模、項目復雜性等,。

（二）分配風險

為便于各方更好地管理風險,，降低風險發(fā)生后造成的損失以及減少管理成本，需要事先確定各方應承擔的風險,。風險分配原則要求每個風險都應分配給相應風險管理最好的人,。如建設方能夠通過選擇建筑材料、應用不同技術和加強工程質量管理來影響建設成本,，通常讓私營部門承擔建設成本風險,。而政府在獲取土地等方面最有影響力，可將土地取得成本的風險分配給政府,。風險管理取決于如何在各方之間分配決策權,，因此風險和權利必須一起分配。在PPP項目中，分配風險是有限制的,，并且可能影響風險轉移,，如風險分配的詳細程度、某些類型的風險不能通過PPP合同轉移等,。分配風險后還需要有適當?shù)拇胧﹣響獙︼L險,，如緩解風險、回避風險,、利用風險,、轉移風險和控制風險等。

三

國際城市軌道交通PPP項目風險管理的經(jīng)驗做法

加拿大和英國等國很早就在城市軌道交通領域應用PPP模式,，在項目風險管理方面,，既有成功經(jīng)驗，也有失敗教訓,。

（一）加拿大

經(jīng)過近三十年的實踐,，加拿大PPP模式擁有非常成功的實踐。截至2018年9月,，加拿大共實施了280個PPP項目,，總投資1296億美元。按照私營部門在項目中參與程度和所承擔的責任與風險大小,，加拿大PPP項目有建設-融資（BF）,、設計-建設-融資（DBF）、設計-建設-融資-維護（DBFM）,、設計-建設-融資-運營-維護（DBFOM）四種模式,。如溫哥華機場捷運線采用了DBFOM模式，提前3個月完工并節(jié)約成本9000萬美元,。在加拿大運用PPP模式的行業(yè)中,，交通運輸領域的項目數(shù)量位居第二，總價值最高,。加拿大城市軌道交通PPP項目風險管理的經(jīng)驗總結如下,。

1.提供多種風險管理工具

加拿大聯(lián)邦財政委員會根據(jù)《風險管理框架》要求，出臺了《項目復雜性和風險評估工具》《項目復雜性和風險評估工具使用指南》《綜合管理指南》等一系列風險管理制度,。PPP項目應按照指南的風險管理標準評估項目,、匯總和報告風險信息、分配項目風險這一流程進行風險管理,。地方一級,，安大略省基礎設施公司(簡稱IO公司)作為全資擁有的國家公司，與第三方咨詢公司共同研發(fā)了行業(yè)特定風險矩陣,，對風險發(fā)生概率和影響結果進行評估,；卑詩省則制定了《公共部門風險管理指南》,。風險討論會議是PPP城市軌道交通項目風險識別普遍采用的方法，幫助公共機構獲取風險數(shù)據(jù)和經(jīng)驗,，評估項目采購方法及其風險,。以安大略省為例，該省聘請咨詢公司對風險進行識別和量化分析,，并與基礎設施工作人員,、項目發(fā)起人、軌道交通承包商和工程師等行業(yè)專家,、外部技術顧問等進行討論,。識別具體項目風險點后，需要將其記錄在風險登記冊中,，以便后期對風險分配,、分析、量化和監(jiān)管時所用,。

2.調整PPP項目回報機制

在推動PPP項目早期,，加拿大曾大量采取使用者付費的支付方式，導致出現(xiàn)政府失去項目控制權,、影響可融資性和市場參與度不高等一系列問題,。城市軌道交通的公益性決定其票價必須控制在公眾可承受的水平內，但僅靠票務收入難以收回成本和盈利,，因此加拿大將項目的回報機制調整為以政府付費模式下的使用量付費,、可用性付費和資本性支付為主,。政府將有限市場與需求風險,、項目收益風險轉移給私營部門。如在交通運輸類PPP項目中,，采取了運營管理,、交通管制、更新與修復,、安全性,、用戶滿意度和交付完整性等多元化功能性支付方式。

3.推出基礎設施建設保險計劃

為有效應對風險,，加拿大除了在合同協(xié)議模板中明確約定參與者之間風險的分配,、責任、權利和報酬外,，還推出了PPP項目的商業(yè)保險計劃,。私營公司可以投保承包商保險、第三方責任,、業(yè)務中斷,、設備故障等,，轉移已確定的項目風險。IO公司于2008年推出了基礎設施建設保險計劃,，在發(fā)布建議邀請文件中明確是否要求項目公司購買該保險,。該保險計劃覆蓋所有基礎設施資產(chǎn)類別，并支持所有參與 PPP 項目的私營部門,，以減少通過不同來源提供保險時產(chǎn)生的不一致性,。保險計劃的優(yōu)勢在于可為 PPP 項目公司提供較低的保險成本，基準費用平均比市場保險公司低30%,。據(jù)統(tǒng)計,，2008—2012年，該公司共為 27個價值105億加元的項目提供保險服務,，節(jié)省金額約3500萬加元,。

（二）英國

英國廣泛采用私營部門融資計劃的方式保障PPP項目實施。20世紀90年代末,，倫敦地鐵引入PPP模式,，將地鐵維護和基礎設施供應工作以特許經(jīng)營權的方式交給Metronet和Tube Lines。兩家公司負責地鐵基礎設施,、設備和站臺的更新和維護,，回報由固定資產(chǎn)和業(yè)績決定，地鐵系統(tǒng)運營仍由公共部門承擔,。前五年里,，倫敦地鐵時間延誤總成本減少約20%，鐵路通車里程增加近280萬公里,，乘坐地鐵人數(shù)增加1.25億人次,。但2007年Metronet因財務及運行問題進入破產(chǎn)管理程序，納稅人損失達1.7億~4.1億英鎊,，倫敦運輸公司接管了合同,。2009年Tube Lines的工程出現(xiàn)資金短缺，2010年倫敦交通局宣布收購該公司,，結束了PPP項目,。英國倫敦地鐵PPP項目的最終失敗，可以總結出的教訓主要有四點,。

1.私營部門管理不力

PPP模式中,，私營方承擔重大風險和管理責任，其經(jīng)營管理能力高低直接決定了PPP項目的成敗,。在倫敦地鐵項目中,，Metronet使用內部供應鏈模式，在采購設備和原材料時直接交由項目母公司控股的供應商負責,，導致其對分包商合同管理和成本規(guī)制不力,。雖然該PPP項目失敗,，但項目母公司仍獲得了20%的投資回報率。此外,，Metronet聯(lián)合體的控股企業(yè)過多,，因各自利益導致決策不統(tǒng)一，加之頻繁更換管理者,，使其無法有效管理項目,。

2.風險分配不合理

倫敦地鐵PPP項目中，融資結構主要由股權和債務融資構成,，權益和負債的比例為1:6,，而且貸款銀行因項目風險過高提升了貸款利息。該項目債務融資比例較高,，私營企業(yè)承擔的風險較小,，其投資與承擔的項目風險嚴重不對等。在債務分擔上,，政府方對項目提供95%的債務擔保責任,，不僅降低了項目資金使用效率，也使得政府部門承擔了過多的債務風險,。風險分配不合理,，不僅導致政府方在項目中的角色比較被動、監(jiān)管不力,，無法實現(xiàn)項目目標,，政府公信力也受到了質疑。而私營公司因承擔的融資和債務風險較小,，損失并不大,。

3.政府監(jiān)管不到位

倫敦地鐵PPP項目采用了“政府付費+績效考核”機制，PPP項目的服務費由英國交通運輸部每年撥款10億~11億英鎊作為補貼,。在付費制度安排中,，交通運輸部將每年的補貼定期撥付給PPP項目方倫敦交通局，由其監(jiān)督和考核兩家公司提供的服務是否達到預期水平,，并根據(jù)績效考核結果支付服務費。交通運輸部采取債務擔保方式確保項目的持續(xù)性,，但缺乏對PPP項目的實際參與和控制,，導致政府既無法控制項目的金融風險，也無力監(jiān)控項目,。而政府設立的審核人形同虛設,，無法從聯(lián)合體獲得必需的成本信息和管理數(shù)據(jù)，因此也就無法監(jiān)控成本的變化和及時準確獲知聯(lián)合體的實際操作情況,。

4.合同條款不完整

由于基礎設施維護和更新存在諸多不確定因素,，導致地鐵PPP合同條款不完整,。例如，由于合同中缺乏明確和統(tǒng)一的判斷標準,，導致Metronet和倫敦地鐵之間對地鐵站進行什么級別的重建和后期申請資金產(chǎn)生了分歧,；該項目合同以產(chǎn)出為導向，很難事前預估具體維護更新的工作量,，所以項目合同僅強制約束了第一個7.5年的工作內容,，且沒有將足夠的風險轉移給私營部門。

四

國際城市軌道交通PPP項目風險管理的啟示

隨著“一帶一路”倡議和國內城市化進程的推進,，我國軌道交通建設進入到高速發(fā)展階段,。PPP模式的引入，既為軌道交通建設發(fā)展帶來了新的活力,，也帶來了嚴峻挑戰(zhàn),。加拿大和英國作為城市軌道交通PPP項目的先行者，其在風險管理方面的經(jīng)驗和教訓為我們提供了有益啟示,。

（一）運用風險管理工具全面識別風險

在城市軌道交通PPP項目中,，對項目風險進行識別是成功的關鍵之一。為提高PPP項目風險識別和評估的準確性,，需要運用管理指南和評估工具等一系列管理工具,。如加拿大聯(lián)邦財政委員會出臺了風險評估工具及使用指南等，地方的IO公司研發(fā)了風險標準化分析工具——行業(yè)特定風險矩陣,，能列出不同的風險類別以及詳細信息,，從項目的全生命周期考慮項目存在的各種風險、風險發(fā)生概率以及可能造成的損失,，并根據(jù)風險矩陣將風險分配給最能承擔風險的一方,。通過在合同簽訂和生效前兩次檢查風險分配矩陣的審查機制，明確各方責任,，減少錯誤決策出現(xiàn)的概率,。除了風險標準化分析工具外，城市軌道交通PPP項目風險識別還普遍采用了風險研討會的方法,，挖掘具體項目風險的獨特性,。在風險研討會中，項目發(fā)起人,、軌道交通承包商和工程師,、外部技術顧問等利益相關方通過互動討論和頭腦風暴幫助公共機構獲取風險數(shù)據(jù)和經(jīng)驗并為風險賦值，在公共機構評估項目采購方法及其風險時為其提供專業(yè)的幫助,。同時,，可以在借助“風險登記冊”記錄識別出所有風險后，將其作為項目生命周期的檢查清單,。

（二）合理分配風險并警惕“樂觀偏見”

城市軌道交通PPP項目運作的核心是合理分配風險,，風險分配的核心原則是將每個風險分配給相應風險管理得最好的人,。如將設計、技術,、建設和運營等方面的風險分配給管理更專業(yè)和更有效的私營部門,，將管制、環(huán)境和外匯等方面的風險交由公共部門管理,，需求或法律變更風險等可由雙方分擔,。合理的風險分配可以使整個項目的風險最小化，并順利完成項目建設目標,；反之,，則會出現(xiàn)一方承擔過高風險的情況，不能形成有效的激勵機制或造成過重的成本負擔,，導致PPP項目不具有持續(xù)性,，甚至失敗。如倫敦地鐵PPP項目中,，政府機構和私營部門在項目融資和債務償還上的風險分配不合理,，成為項目失敗的重要因素之一。

在城市軌道交通PPP項目中,，要警惕低估與項目風險相關成本的“樂觀偏見”對風險分配決策的影響,。項目規(guī)劃人員傾向于根據(jù)“最有可能”發(fā)生的概率來評估風險，而忽略了一些極端情況或較為遠期的風險對項目的影響,。例如,，因為樂觀地預測沒有成本，政府會做出同意為PPP項目提供擔保的錯誤決定,，而政府最終承擔的風險要比項目最初預期的大得多,，意味著政府無法真正將風險轉移給私營部門；而軌道交通承包商也可能有高估市場需求的動機,，以掩蓋對補貼的需求,，并推動不可行的項目。此外,，對交通量或收入預測誤差過大,，導致成本高于或收益低于最初的預期，公共資源可能會投入到不具價值的項目中,。政府部門可以參考IO公司的做法,，通過真實的統(tǒng)計平均值和呈現(xiàn)所有風險來避免“樂觀偏見”對風險分配的影響。

（三）選擇合適的支付機制

不同的風險狀況和分配決定了PPP項目支付機制的選擇問題,。城市軌道交通PPP項目因其公益性和票價受限，存在整體效益不高的問題,，政府部門應根據(jù)項目特點,，結合風險分配方案,，選擇合適的支付機制。

1.使用者付費機制

該支付機制主要存在兩方面問題,。一方面,，私營部門不能完全收回成本的風險。根據(jù)項目預期收入需求,，可能要對現(xiàn)有費率水平作重大改變,。考慮到項目公益性和公眾意愿,，監(jiān)管機構和政策制定者很難作出這樣的決定,。另一方面，政府喪失收費定價權的風險,。如果政府放棄了對項目的控制權,，私營部門可能為獲利不顧社會公眾的強烈反對而提高票價，導致違背項目為公共服務的初衷,。如加拿大早期PPP項目采取使用者付費的方式就出現(xiàn)過上述問題,。

2.政府付費機制

該支付機制在加拿大和英國均得到了應用。政府通過實質性完工付款和基于績效產(chǎn)出的支付承擔了市場與需求風險,，只將有限的市場與需求風險,、項目收益風險轉移給私營部門，保證了項目的持續(xù)性,。如加拿大交通運輸類占比較高的DBFM和DBFOM模式中就采取了多元化支付方式,，倫敦地鐵PPP項目則采用了“政府付費+績效考核”的方式。在政府付費機制下,，私營部門在運營周期內能否滿足項目運營的可用性指標要求和能否提供高質量的交通服務是政府付費的依據(jù),。因此，需要明確定義“可用性”的指標要求,，并形成評估,、監(jiān)督、責任跟蹤,、約束機制,。如倫敦地鐵PPP項目中，政府設立的審核人形同虛設,，不能從聯(lián)合體獲得必需的成本信息和管理數(shù)據(jù),，因此也就無法有效監(jiān)控成本，掌握項目績效等實際情況,。

3.可行性缺口補貼機制

可行性缺口補貼在我國應用比較廣泛,。根據(jù)行業(yè)特點，使用者付費加財政補貼是政府為了保證項目的市場生存能力而給予的優(yōu)惠政策和一定的補貼資金，主要是通過市場開發(fā)和經(jīng)營來實現(xiàn)投資回報,。如北京地鐵四號線通過制定票價和客流機制,，將項目運行中存在的風險可能對客流量造成的不利影響通過合適的激勵制度進行資金補償，政府部門與私營部門按照約定,，在獲得一定收益的同時,，也承擔對應的風險。

在選擇城市軌道交通PPP項目的支付機制時,，政府部門應根據(jù)風險狀況和風險分配進行評估,。如政府或用戶能夠在何時支付多少額度，對項目范圍,、服務水平和結構的影響以及私營部門可能接受的相關風險等,。實踐中，實現(xiàn)風險分配的關鍵是政府部門要明確規(guī)定支付的標準,，并將其與績效考核標準掛鉤,。

（四）完善風險應對機制

城市軌道交通PPP項目持續(xù)時間長，市場等因素變化較大,，公私雙方在項目中追求目標不同,，難免出現(xiàn)違約、變更,、項目提前終止,、社會資本提前退出以及產(chǎn)生合作爭議等情況。倫敦地鐵PPP項目的失敗教訓表明,，項目缺乏完善的風險應對機制很容易帶來各種問題和隱患,。具體而言，政府部門應從三個方面完善應對機制,。

1.重視合同條款的設計

城市軌道交通PPP項目的建設周期長,，存在很多不確定性，合同條款中的措辭模糊,、內容缺失,、設計不合理、部分責任不明等會導致風險與責任不匹配,，造成公私雙方出現(xiàn)糾紛,，甚至因項目失敗而導致利益嚴重受損。如倫敦地鐵PPP項目中,，合同條款缺乏對需求的明確標準,，約束的內容不完整，沒有將應有的風險轉移給私營部門,。其失敗做法警示我們：城市軌道交通PPP項目應將分配好的風險和責任落實到合同條款中,，以便更好地進行風險管理,。PPP項目合同的設計是一項復雜工作，既要全面和清晰,，為合同雙方創(chuàng)造確定性,，也要考慮項目的長期和復雜特點,，留有一定的靈活性,，以便在合同范圍內有效應對變化的情況，而不是終止或重新談判,。

城市軌道交通PPP項目的合同應包括以下關鍵因素：在性能需求方面,，定義所需的資產(chǎn)和服務的質量和數(shù)量，以及包括懲罰在內的監(jiān)控和執(zhí)行機制,；在支付機制方面,，定義如何向私營部門支付，基于可用性的政府支付或可行性缺口補貼,，以及如何在其中建立獎勵和懲罰機制,；在調整機制方面，建立特別的費率審查或改變服務要求等處理變化的機制,；在爭議解決方面,，定義如何解決合同爭議的制度機制；在終止條款方面,，定義合同期限,、移交條款以及提前終止的情況和影響。這些條款共同定義了合同下的風險分配,，其目的是實現(xiàn)所選擇的風險分配,。為了減少編制和確定PPP項目合同的時間和成本，一些國家已將PPP項目合同設計的要素標準化,。如加拿大將 PPP 項目的變更事項和變更程序,，拖延、補償,、救濟,、不可抗力事件及其定義范圍、緩釋措施,、保險與賠償,，公私雙方的違約事件和違約處理方式，項目提前終止影響和補償,，爭議解決程序等內容納入合同協(xié)議模板中,。

2.通過信用增強或風險轉移工具將部分項目風險分配給第三方

如果分配給私營部門的風險水平過高，貸款機構可能會提高貸款利率或降低對項目貸款的意愿,，直至項目風險重新分配或者不可融資,。在這種情況下,，可以采取第三方信用增強機制或保險等風險轉移工具。保險公司專門從事定價和風險管理,，可以利用其專業(yè)優(yōu)勢并收取一定費用,，在某些特定情況下出現(xiàn)違約或損失時，向私營部門或其貸款人提供賠償,。例如,，加拿大推出了PPP項目的商業(yè)保險計劃，將保險范圍盡可能地覆蓋整個項目流程,。

3.靈活運用合同或法律賦予政府或貸款方在特定情況下控制項目的權利

在項目構成重大健康和安全風險,、對國家安全構成威脅時，可以根據(jù)合同或法律賦予政府或貸款方在特定情況下控制項目的權利,。如果項目公司未能履行服務義務,，政府可以終止PPP項目合同并接管項目。而貸款方的有效干預權利,，除了合同條款外,，還需要政府和貸款方之間的直接協(xié)議來規(guī)范要求和實施這些權利的程序。貸款方通常要求在項目公司未能履行償債義務或PPP項目合同因未能履行償債義務而面臨終止威脅的情況下,，實施介入權,。