朱先瓊

張艷

時(shí)間：2019-12-24　　作者：朱先瓊?張艷　　來(lái)源：檢察日?qǐng)?bào)

司法實(shí)踐中再審檢察建議并未達(dá)到預(yù)期的效果,，采納率低,、運(yùn)行不暢問(wèn)題突出，造成大量民事監(jiān)督案件涌向并積壓在上級(jí)檢察院,，加劇了民事生效裁判監(jiān)督“倒三角”狀態(tài),。如何有效發(fā)揮檢察建議再審制度的功能，是一個(gè)亟待解決的難題,。

2012年修改的民事訴訟法,，將“檢察建議”正式確定為法定的監(jiān)督方式，這意味著檢察建議這一監(jiān)督形式由此從實(shí)踐探索轉(zhuǎn)為法律制度,。相較于抗訴而言,，再審檢察建議具有更加靈活,、及時(shí)、高效且有利于促進(jìn)矛盾化解于基層的特點(diǎn),。但司法實(shí)踐中再審檢察建議并未達(dá)到預(yù)期的效果,，采納率低、運(yùn)行不暢問(wèn)題突出,，造成大量民事監(jiān)督案件涌向并積壓在上級(jí)檢察院,，加劇了民事生效裁判監(jiān)督“倒三角”狀態(tài)。如何有效發(fā)揮檢察建議再審制度的功能,，是一個(gè)亟待解決的難題,。筆者于2019年6月至7月對(duì)2018年度四川省檢察機(jī)關(guān)民事再審檢察建議運(yùn)行狀況進(jìn)行了全面考察，并以此為藍(lán)本,，深入解剖再審檢察建議的適用現(xiàn)狀,、運(yùn)行中的主要問(wèn)題及原因，思考相關(guān)對(duì)策,。

民事再審檢察建議的實(shí)踐考察

■分析全省民事再審檢察建議的基本情況發(fā)現(xiàn),，再審檢察建議運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題有以下幾點(diǎn)：受理環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)；實(shí)體審查不夠嚴(yán)謹(jǐn),；忽視案件進(jìn)程追蹤,；部分法院對(duì)再審檢察建議不夠重視。

(一)民事再審檢察建議的基本情況

2018年,，四川省檢察機(jī)關(guān)向法院發(fā)出民事再審檢察建議263件,，收到回復(fù)166件，其中,，決定再審77件,，收到再審裁判結(jié)果文書(shū)37件：再審改判23件，調(diào)解結(jié)案5件,，發(fā)回重審1件,，維持原判3件，其他5件,。

在對(duì)全省2018年建議再審案件全面考察的基礎(chǔ)上,，我們對(duì)四川省7個(gè)地區(qū)的165件案件進(jìn)行逐案評(píng)查，7個(gè)地區(qū)再審檢察建議案件具體情況見(jiàn)下圖,。

（二）再審檢察建議案件的特點(diǎn)

1.監(jiān)督對(duì)象以一審生效裁判為主,。建議再審的263件案件中，237件為針對(duì)一審生效裁判提出,，占總數(shù)的90%,。此外，一審生效判決中缺席審判案件占比較高,，如A市有34件缺席審判案件,，占該市建議再審案件總數(shù)的57.6%,。

2.民間借貸、侵權(quán)糾紛類案件占比較大,。民間借貸糾紛案件有99件,，占建議再審案件總數(shù)的38%；醫(yī)療損害,、交通事故責(zé)任糾紛等侵權(quán)類案件42件,，占建議再審案件總數(shù)的16%。前述兩類案件占總數(shù)的54%,。虛假訴訟在民間借貸糾紛中較為突出，占民間借貸類案件的33%,。

3.監(jiān)督理由較為集中,。建議再審事由為原裁判認(rèn)定的基本事實(shí)缺乏證據(jù)的89件，認(rèn)為適用法律確有錯(cuò)誤的58件,，認(rèn)為有新證據(jù)足以推翻原裁判的49件,。此外，認(rèn)為民事調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益（下稱“兩益”）的也不少,，共有33件,。

4.基層檢察院是辦案主力軍。263件建議再審案件中,，基層檢察院辦理237件,，占建議再審案件總數(shù)的90%；市級(jí)檢察院辦理26件,，占建議再審案件總數(shù)的10%,。

（三）再審檢察建議運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

一是受理環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)。此環(huán)節(jié)的主要問(wèn)題是將不符合監(jiān)督受理?xiàng)l件的案件予以受理,。評(píng)查的165件案件中,，對(duì)因申請(qǐng)?jiān)賹彸^(guò)六個(gè)月法定期限被法院駁回而受理的有6件；不符合依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督的有25件,；將不涉及“兩益”的民事調(diào)解書(shū)納入監(jiān)督的有11件,。

二是實(shí)體審查不夠嚴(yán)謹(jǐn)。突出表現(xiàn)為檢察監(jiān)督意見(jiàn)錯(cuò)誤,、監(jiān)督方式不當(dāng),。（1）監(jiān)督意見(jiàn)錯(cuò)誤。主要因錯(cuò)誤認(rèn)定案件事實(shí),、錯(cuò)誤分配舉證責(zé)任,、錯(cuò)誤采信“新證據(jù)”、錯(cuò)誤適用法律,，導(dǎo)致錯(cuò)誤提出監(jiān)督意見(jiàn),。（2）監(jiān)督方式不當(dāng),。一方面是對(duì)僅存在程序監(jiān)督或執(zhí)行監(jiān)督事由的案件，錯(cuò)誤適用結(jié)果監(jiān)督,；另一方面是對(duì)僅有程序瑕疵,，宜將問(wèn)題匯集后向法院發(fā)出工作建議實(shí)施類案監(jiān)督的案件，錯(cuò)誤適用個(gè)案監(jiān)督,。

三是忽視案件進(jìn)程追蹤,。不重視對(duì)再審檢察建議落實(shí)情況的跟蹤，一定程度上影響了監(jiān)督的效果,。（1）跟蹤監(jiān)督缺位或不規(guī)范,。全省對(duì)建議再審案件進(jìn)行了跟蹤的137件，占提出再審檢察建議總數(shù)的40%,。不少再審檢察建議一發(fā)了之,，不跟蹤、不掌握建議的落實(shí)和采納情況,。即使跟蹤也僅限于電話溝通,，不做跟蹤記錄，且多數(shù)案件的跟蹤工作止步于收到再審裁定,，忽視對(duì)最終審判結(jié)果的審查,。（2）跟進(jìn)監(jiān)督薄弱。跟進(jìn)監(jiān)督案件只有4件,，占未獲法院回復(fù)和不采納案件數(shù)的2.1%,。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督意見(jiàn)正確符合跟進(jìn)監(jiān)督條件的有21件,，未通過(guò)跟進(jìn)監(jiān)督與抗訴方式有效銜接,，使監(jiān)督持續(xù)力斷檔。

四是部分法院對(duì)再審檢察建議不夠重視,。主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面,。（1）法院辦理部門(mén)不明確。各地法院受理建議再審案件的部門(mén)不盡相同,，有的地方立案庭與審監(jiān)庭之間相互推諉,。（2）再審裁判文書(shū)中不反映檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。部分再審裁判文書(shū)對(duì)再審檢察建議只字不提,。（3）回復(fù)意見(jiàn)無(wú)理由闡釋,。部分法院在對(duì)再審檢察建議的回復(fù)中只是表示“不予采納”，或者僅用“認(rèn)定事實(shí)并無(wú)不當(dāng)”“實(shí)體判決并無(wú)不當(dāng)”等原則性理由否定再審檢察建議,。（4）對(duì)再審檢察建議不回復(fù),、回復(fù)超期或者回復(fù)文書(shū)不規(guī)范。2018年全省共有97件再審檢察建議未獲回復(fù)，占檢察建議再審案件總數(shù)的36.7%,；回復(fù)超期的32件,，占回復(fù)數(shù)的20%。此外,，各地法院對(duì)再審檢察建議的回復(fù)方式五花八門(mén),，僅G市就出現(xiàn)了《民事決定書(shū)》《復(fù)函》《民事裁定書(shū)》，以及既無(wú)標(biāo)題又無(wú)字號(hào)的便箋式回復(fù)四種形式,。

再審檢察建議制度運(yùn)行不暢,、建議采納率低的原因分析

■再審檢察建議運(yùn)行不暢、建議采納率低的原因有：制度本身方面存在剛性不足,、適用條件不明確的問(wèn)題,；檢察機(jī)關(guān)方面存在司法理念有偏差、忽視與法院溝通,、跟蹤監(jiān)督意識(shí)薄弱,、辦案人員能力不足和考核指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)的問(wèn)題；法院方面存在對(duì)司法解釋關(guān)于再審檢察建議效力的新規(guī)定執(zhí)行不到位的問(wèn)題,。此外，法檢兩院還存在認(rèn)識(shí)分歧,。

（一）檢察建議再審制度設(shè)置上的原因

一是再審檢察建議制度剛性不足,。民事訴訟法未明確再審檢察建議的法律后果以及法院辦理建議再審案件的方式、程序等問(wèn)題,，是否啟動(dòng)再審程序完全取決于法院,。這勢(shì)必導(dǎo)致部分案件不能進(jìn)入再審程序。

二是再審檢察建議適用條件不明確,。民事訴訟法及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（下稱民事訴訟法司法解釋）對(duì)再審檢察建議和抗訴的適用條件未做明確區(qū)分,，加之實(shí)踐中法院對(duì)再審檢察建議這一監(jiān)督方式不太認(rèn)同，導(dǎo)致基層檢察院更愿意采用抗訴方式實(shí)施監(jiān)督,。

（二）檢察機(jī)關(guān)自身原因

一是司法理念存在偏差,。如過(guò)分強(qiáng)調(diào)保障當(dāng)事人的訴權(quán)，認(rèn)為案件實(shí)體是否有問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由法院在庭審中查明,；重視辦案數(shù)量忽視辦案質(zhì)量,；不注重調(diào)查核實(shí)權(quán)在民事監(jiān)督辦案中的運(yùn)用，將突破虛假訴訟的希望寄托于公安機(jī)關(guān),，并且對(duì)偵辦工作疏于跟蹤監(jiān)督,，等等。

二是忽視與法院的溝通,。建議再審案件中,，檢察官?zèng)]有出庭支持監(jiān)督并表達(dá)監(jiān)督意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，因此在辦案中與法官的溝通交流顯得尤為重要,。然而部分檢察官習(xí)慣于通過(guò)機(jī)要通道發(fā)送再審檢察建議,，而且是一發(fā)了之,。

三是跟蹤監(jiān)督意識(shí)薄弱。再審檢察建議并無(wú)強(qiáng)制性法律效力,，啟動(dòng)再審與否的決定權(quán)掌握在被監(jiān)督者手中,。加之部分檢察機(jī)關(guān)缺乏跟蹤和跟進(jìn)監(jiān)督意識(shí)，對(duì)再審裁判結(jié)果聽(tīng)之任之,，影響了監(jiān)督目的實(shí)現(xiàn),。

四是辦案人員能力不足。全省2018年建議再審的案件中,，監(jiān)督事由集中于基本事實(shí)缺乏證據(jù)證明,、有新證據(jù)足以推翻原裁判、適用法律確有錯(cuò)誤,，但較低的采納率一定程度上表明辦案人員對(duì)前述三項(xiàng)監(jiān)督事由判斷不準(zhǔn),。能力的不足還導(dǎo)致混淆個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督的區(qū)別，錯(cuò)誤適用監(jiān)督方式,。此外,，能力不足還表現(xiàn)在再審檢察建議書(shū)制作質(zhì)量不高，導(dǎo)致再審檢察建議難以令人信服,。

五是考核指標(biāo)設(shè)置不科學(xué),。近年來(lái)，省市兩級(jí)檢察院均將再審檢察建議提出數(shù)設(shè)置為考評(píng)加分項(xiàng),，但未將采納情況納入考核,。一些基層檢察院受考評(píng)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)，片面追求辦案數(shù)量,，甚至對(duì)沒(méi)有監(jiān)督必要的問(wèn)題依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序,。

（三）法院方面的原因

民事訴訟法司法解釋第420條規(guī)定，法院審理因檢察院抗訴或者檢察建議裁定再審案件,，不受此前已經(jīng)作出的駁回當(dāng)事人再審申請(qǐng)裁定的影響,。但實(shí)踐中部分法院仍以下級(jí)法院無(wú)權(quán)自行決定再審或者上級(jí)法院已經(jīng)裁定駁回再審申請(qǐng)為由拒絕檢察建議再審案件。

（四）法檢兩院認(rèn)識(shí)分歧

一些案件因法檢兩院在案件法律關(guān)系認(rèn)定,、舉證責(zé)任分配,、法律適用等方面存在認(rèn)識(shí)分歧，如虛假訴訟是否損害了“社會(huì)公共利益”,、因交通事故產(chǎn)生的侵權(quán)之債是否屬夫妻共同債務(wù),、新證據(jù)效力等問(wèn)題評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不一致，在此情形下法院通常不會(huì)采納再審檢察建議,。

提升民事再審檢察建議質(zhì)效的對(duì)策思考

■提升民事再審檢察建議質(zhì)效應(yīng)著重以下方面：更新民事訴訟監(jiān)督理念,；嚴(yán)把檢察監(jiān)督條件；健全相關(guān)工作機(jī)制；加強(qiáng)民事檢察隊(duì)伍建設(shè),；完善再審檢察建議法律制度,。

（一）更新民事訴訟監(jiān)督理念。一是深化法律監(jiān)督理念,，厘清審判思維與法律監(jiān)督思維的差異,。審判程序工作既要考慮保障當(dāng)事人的訴權(quán)，也要考慮裁判結(jié)果的公正,，而法律監(jiān)督則應(yīng)將維護(hù)司法公正提在前面,，故而須有充分證據(jù)證明原裁判存在錯(cuò)誤。二是樹(shù)立有限監(jiān)督理念,，突出民事檢察監(jiān)督辦案重點(diǎn),。要通過(guò)繁簡(jiǎn)分流機(jī)制確定辦案重點(diǎn)。三是強(qiáng)化精準(zhǔn)監(jiān)督理念,，改革民事監(jiān)督辦案模式,。堅(jiān)持書(shū)面審查與調(diào)查核實(shí)相結(jié)合，充分運(yùn)用民事訴訟法賦予的調(diào)查核實(shí)權(quán)查明案件事實(shí),。四是踐行“以人民為中心”理念,，力求化解矛盾案結(jié)事了。深入開(kāi)展釋法說(shuō)理工作,，積極引導(dǎo)當(dāng)事人選擇非訴訟方式解決糾紛,，把定分止?fàn)幑ぷ髯黾?xì)做實(shí)。五是秉持法律共同體理念,，合力捍衛(wèi)法治權(quán)威。法檢兩院應(yīng)努力勸導(dǎo)當(dāng)事人接受正確裁判,，以避免司法資源浪費(fèi)和加重當(dāng)事人訟累,。

（二）嚴(yán)把檢察監(jiān)督條件。一是把住案件受理審查關(guān)口,。民事檢察部門(mén)應(yīng)與控申和案管部門(mén)共同攜手,，精準(zhǔn)把握案件受理?xiàng)l件，嚴(yán)格案件材料審核,，共同守住案件“進(jìn)口”,。二是提升建議再審案件辦理質(zhì)量。對(duì)于擬提出監(jiān)督意見(jiàn)的案件,，應(yīng)通過(guò)檢察官聯(lián)席會(huì)議,、專家咨詢等制度補(bǔ)強(qiáng)業(yè)務(wù)能力上的短板。三是注重虛假訴訟的甄別,、偵查引導(dǎo)與配合,。通過(guò)對(duì)虛假訴訟案件的突破助力建議再審案件辦理。四是提高再審檢察建議文書(shū)制作質(zhì)量。通過(guò)開(kāi)展優(yōu)秀再審檢察建議書(shū)評(píng)選,，引導(dǎo),、促進(jìn)文書(shū)的高質(zhì)量制作。五是建立案件質(zhì)量定期分析制度,。堅(jiān)持從證據(jù)采信,、事實(shí)認(rèn)定、法律適用,、辦案程序,、跟蹤監(jiān)督以及法律文書(shū)質(zhì)量等方面定期全面評(píng)析建議再審案件質(zhì)量。六是完善典型案例指導(dǎo)制度,。及時(shí)收集典型案例,，組織開(kāi)展典型案例評(píng)選，并積極做好向最高檢推薦指導(dǎo)性案例的征集,、初選,、報(bào)送等工作。

（三）健全相關(guān)工作機(jī)制,。一是強(qiáng)化并規(guī)范跟蹤監(jiān)督機(jī)制,。再審檢察建議發(fā)出后，應(yīng)當(dāng)對(duì)法院辦案進(jìn)展進(jìn)行跟蹤,，并記錄每個(gè)辦案節(jié)點(diǎn)的情況,。二是健全再審檢察建議跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制。上級(jí)檢察院應(yīng)適時(shí)通過(guò)跟進(jìn)監(jiān)督工作持續(xù)發(fā)力,，發(fā)揮抗訴對(duì)再審檢察建議的后盾保障作用,，注重備案制度功能的發(fā)揮，對(duì)逾期未回復(fù)或回復(fù)不采納監(jiān)督意見(jiàn)但案件確實(shí)符合監(jiān)督條件的,，下級(jí)檢察院要及時(shí)提請(qǐng)上級(jí)檢察院采用抗訴方式實(shí)施跟進(jìn)監(jiān)督,；對(duì)下級(jí)檢察院監(jiān)督意見(jiàn)確有錯(cuò)誤的，上級(jí)檢察院應(yīng)責(zé)成下級(jí)檢察院及時(shí)撤回,。三是健全建議再審案件反饋機(jī)制,。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與同級(jí)法院溝通，爭(zhēng)取法院對(duì)再審檢察建議這一法定監(jiān)督方式的認(rèn)同,，可通過(guò)會(huì)簽文件等方式就相關(guān)問(wèn)題達(dá)成共識(shí)：統(tǒng)一確定審監(jiān)庭作為建議再審案件的審查部門(mén),；明確回復(fù)方式為民事裁定形式，并詳細(xì)闡明不采納的理由和依據(jù),；再審裁定和再審裁判結(jié)果文書(shū)應(yīng)載明檢察機(jī)關(guān)提出再審檢察建議的情況,；嚴(yán)格執(zhí)行三個(gè)月回復(fù)時(shí)限規(guī)定等。四是完善再審檢察建議考評(píng)機(jī)制,。設(shè)定數(shù)量與質(zhì)量并重的考核指標(biāo),，充分發(fā)揮考評(píng)機(jī)制的正向激勵(lì)作用,。將建議再審后因當(dāng)事人和解而撤回監(jiān)督申請(qǐng)等能體現(xiàn)檢察監(jiān)督作用的情況作為采納情形統(tǒng)計(jì)，并結(jié)合再審檢察建議跟進(jìn)監(jiān)督情況和社會(huì)效果等全面考量辦案質(zhì)量,。同時(shí),，正確界定再審檢察建議采納率計(jì)算方式，即建議采納率等于法院決定再審數(shù)與法院回復(fù)數(shù)之比,。

（四）加強(qiáng)民事檢察隊(duì)伍建設(shè),。著力改善民事檢察監(jiān)督隊(duì)伍專業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)人員配備并保持隊(duì)伍穩(wěn)定,。通過(guò)集中培訓(xùn),、優(yōu)秀案件評(píng)選、案件研討,、專題調(diào)研,、“檢答網(wǎng)”運(yùn)用等方式，加強(qiáng)隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè),。

（五）完善再審檢察建議法律制度,。修改后的民事訴訟法對(duì)再審檢察建議的辦理程序、辦理期限,、法律后果等核心問(wèn)題未予明確,，導(dǎo)致再審檢察建議在實(shí)踐中缺乏剛性，建議通過(guò)法律修訂完善建議再審制度,。一是明確民事再審檢察建議的效力和審理程序,。在民訴法中明確規(guī)定應(yīng)由合議庭審查檢察建議再審案件。認(rèn)為再審檢察建議正確,、案件符合再審條件的應(yīng)當(dāng)裁定再審,，并規(guī)定檢察建議再審案件的再審辦理及庭審參照抗訴案件審理相關(guān)規(guī)定。二是明確抗訴與再審檢察建議的銜接和轉(zhuǎn)換方式,。建立民事檢察監(jiān)督遞進(jìn)機(jī)制,，即首先由同級(jí)檢察院通過(guò)再審檢察建議實(shí)施監(jiān)督。再審檢察建議不被法院接受而案件又確有錯(cuò)誤的,，再提請(qǐng)上級(jí)檢察院抗訴，由上級(jí)檢察院提出抗訴實(shí)施二次監(jiān)督,。三是將“檢察建議”修改為“再審檢察建議”或“檢察意見(jiàn)”,。建議將民訴法第208條第2款中的“檢察建議”修改為“再審檢察建議”，或者“檢察意見(jiàn)”,，以強(qiáng)化再審檢察建議的個(gè)案監(jiān)督屬性,，滿足再審檢察建議的效力要求。四是賦予檢察機(jī)關(guān)參與檢察建議再審案件庭審的權(quán)利,。建議民訴法明確規(guī)定法院決定啟動(dòng)再審程序的,，應(yīng)在開(kāi)庭十日前向檢察機(jī)關(guān)送達(dá)《出庭通知書(shū)》,，通知檢察機(jī)關(guān)派員出庭。

（作者分別為四川省人民檢察院副檢察長(zhǎng),、二級(jí)高級(jí)檢察官,，第六檢察部四級(jí)高級(jí)檢察官）