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作者簡介：劉超,，華僑大學(xué)法學(xué)院教授，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士生合作導(dǎo)師,，華僑大學(xué)教育立法研究基地（教育部政策法規(guī)司—華僑大學(xué)共建）主任,。文章來源：《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第5期，轉(zhuǎn)自南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報社會科學(xué)版公號,。注釋及參考文獻(xiàn)已略,，引用請以原文為準(zhǔn)。摘要
環(huán)保垂直管理改革更新了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的事權(quán)配置,，縣級生態(tài)環(huán)境部門作為上級主管機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu),，不再具有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)限。現(xiàn)行環(huán)境立法尚未及時回應(yīng)體制改革的進(jìn)展,，導(dǎo)致縣級生態(tài)環(huán)境部門立法定位之抵牾,、監(jiān)管主體上下級之間事權(quán)配置同質(zhì)化、縣級生態(tài)環(huán)境部門法律地位不明等法制困境。在環(huán)境法典編纂尚未完成之前,，可以采取委托執(zhí)法的過渡方案為縣級生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法提供法律依據(jù),，但這僅為權(quán)宜之計，編纂環(huán)境法典是回應(yīng)縣級生態(tài)環(huán)境部門法制困境的法治路徑：應(yīng)當(dāng)在《生態(tài)環(huán)境法典》“總則編”的“生態(tài)環(huán)境治理體系”一章之“公權(quán)力主體與監(jiān)管體制”一節(jié)中專門規(guī)定“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”條款,，明確規(guī)定國家級,、省級、地市級三級“法定的監(jiān)管主體”,，明晰各層級生態(tài)環(huán)境部門的法律地位與事權(quán)配置,，并規(guī)定地方性法規(guī)等下位法可以授予縣級生態(tài)環(huán)境部門在一定范圍內(nèi)獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)限。一,、 問題的提出2021年,，全國人大常委會將研究、啟動環(huán)境法典編纂納入立法工作計劃,，標(biāo)志著我國環(huán)境法典從學(xué)理探討向立法探索邁出了重要一步,。通過編纂環(huán)境法典，矯正當(dāng)前環(huán)境立法的體系性不足,、協(xié)調(diào)性不夠,、銜接性不強(qiáng)以及協(xié)同性較弱等弊端，實(shí)現(xiàn)提升生態(tài)環(huán)境的立法質(zhì)量以契合生態(tài)文明建設(shè)的需求,，已經(jīng)是一個可行選項(xiàng),。當(dāng)前學(xué)界和實(shí)務(wù)界贊同環(huán)境法典的編纂要遵循“適度法典化”的模式，編纂環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)既要“編”又要“纂”,，既要總結(jié)四十年來生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法經(jīng)驗(yàn),，同時，也要通過立法來吸納和鞏固生態(tài)文明體制改革中取得的豐碩成果,。黨的十八大以來,，我國在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域取得了非凡成就，生態(tài)文明體制改革快速推進(jìn),，這既為完善我國生態(tài)環(huán)境法律體系提供了鮮活動力,、創(chuàng)新了制度工具，同時也提出了與時俱進(jìn)地將政策轉(zhuǎn)換為法律以吸納和鞏固生態(tài)文明體制改革成果的立法需求,。 構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是國家承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的重要方式,，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是指生態(tài)環(huán)境部門為了保護(hù)和監(jiān)管生態(tài)環(huán)境，將統(tǒng)一監(jiān)管與有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的體制和責(zé)任機(jī)制,。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制本質(zhì)上涉及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)設(shè)置,、職責(zé)劃分及其運(yùn)行方式。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分與權(quán)力分配是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的核心,。因此,，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革是生態(tài)文明體制改革的應(yīng)有之義和核心范疇,，也是我國環(huán)境法典編纂回應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的重要法律機(jī)制革新。近幾年來,，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的重要進(jìn)展與突出特色在于推動省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理,，這一制度改革在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的理念與制度上，均對以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）為統(tǒng)領(lǐng)的現(xiàn)行環(huán)境法律體系所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制形成了挑戰(zhàn),，導(dǎo)致現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境單行法體系中規(guī)定的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制與國家正在全面鋪陳的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制并不一致,，亟待已經(jīng)啟動編纂研究的環(huán)境法典作出回應(yīng)。本文從環(huán)保垂直管理改革（以下簡稱環(huán)保垂改）的事權(quán)配置邏輯出發(fā),，剖析垂改背景下縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的法制困境,，進(jìn)而探析在環(huán)境法典編纂中回應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)問題的立法路徑。 二,、 環(huán)保垂改對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的更新生態(tài)文明體制改革必須契合生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要,。長期以來，我國的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制按照以屬地政府管理為主,、上級主管部門指導(dǎo)為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式構(gòu)建,，這種模式導(dǎo)致地方生態(tài)環(huán)境主管部門在履行職責(zé)時無法脫離地方保護(hù)主義的干擾。舊的環(huán)境監(jiān)管體制桎梏了新時代生態(tài)環(huán)境事業(yè)的發(fā)展,，迫切需要予以革新與重塑,。 2016年9月，中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《垂改意見》）,，2018年11月,，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作的通知》,，標(biāo)志著省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)垂直管理改革在全國范圍內(nèi)正式鋪開。省級以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的垂直改革是生態(tài)文明體制改革的重要創(chuàng)新,，其體制創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)在于更新地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)制的事權(quán)配置,，打破地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)在事權(quán)與財權(quán)上過度依賴屬地政府的格局。環(huán)保垂改的事權(quán)配置邏輯可以概括為以下幾個方面,。1. 地方政府環(huán)境質(zhì)量保障義務(wù)的機(jī)制化《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2022年修正）第七十三條規(guī)定縣級以上的地方各級人民政府行使的職權(quán)包括管理本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù),、自然資源等行政工作?！董h(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）第六條第二款強(qiáng)調(diào)地方人民政府對地方行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),。在舊的環(huán)境監(jiān)管體制下，地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任不明,、職責(zé)劃分不清,，地方政府主要依靠生態(tài)環(huán)境部門來履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，將本屬于地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)換為生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé),，以至于地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展實(shí)際上是由環(huán)保部門單打獨(dú)斗,。這種監(jiān)管體制的邏輯是信奉精通各規(guī)制領(lǐng)域業(yè)務(wù)的專門機(jī)構(gòu)可以專業(yè)高效地履行監(jiān)管職責(zé),，其導(dǎo)致的監(jiān)管困境包括：①保障“環(huán)境質(zhì)量”的思路偏差?！董h(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”,，環(huán)境質(zhì)量是一個包含但超越具體要素環(huán)境質(zhì)量的上位和整體概念，并不能完全分解為由單一要素環(huán)境質(zhì)量的簡單疊加,，而舊的環(huán)境監(jiān)管體制在還原主義下秉持分割化,、碎片化的環(huán)境觀念，各環(huán)境行政職能部門依據(jù)不同的環(huán)境單行法擔(dān)負(fù)著其各自環(huán)境要素風(fēng)險的規(guī)制,，這種立法上的分割與行政上的分業(yè)體制不能體現(xiàn)環(huán)境整體性,，導(dǎo)致地方政府難以切實(shí)履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的保障“環(huán)境質(zhì)量”的職責(zé)。②保障“環(huán)境質(zhì)量”的路徑失效,。以2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》為節(jié)點(diǎn),，原有的環(huán)境監(jiān)管體制可以概括地分為兩個階段：第一個階段是2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，實(shí)行縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理,、有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)行專項(xiàng)監(jiān)督管理相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管體制,。從職責(zé)定位和監(jiān)管實(shí)踐來看，環(huán)境保護(hù)部門的環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)集中于環(huán)境污染防治的監(jiān)管,，而資源保護(hù)與生態(tài)監(jiān)管仍舊由其他行政主管部門實(shí)施監(jiān)督管理,，制度設(shè)計上的劃分導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的破碎，生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的“執(zhí)法內(nèi)耗”又加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞,。第二個階段是2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后,，生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一履行生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治職責(zé)，矯正了長期以來在環(huán)境監(jiān)管體制設(shè)計方面條塊分割過細(xì),、監(jiān)管機(jī)構(gòu)分散導(dǎo)致的體制性障礙,。但此改革也只是在一定程度上讓困境有所緩解：第一，根據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第十條的規(guī)定,，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門（生態(tài)環(huán)境部門）對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理,，機(jī)構(gòu)改革后的生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一行使了生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，但卻無法改變其作為本級地方人民政府職能部門的定位,，地方環(huán)境監(jiān)管體制依然存在“以塊為主”的突出問題,；第二，制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染排放標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境監(jiān)管的重要手段之一,，《環(huán)境保護(hù)法》第十五,、十六條授權(quán)省級人民政府對國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定的項(xiàng)目制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，與前述第十條的規(guī)定存在矛盾,。因此,，“以塊為主”的環(huán)境監(jiān)管體制在制度設(shè)計上存在著制度不協(xié)調(diào)和內(nèi)生邏輯困境，環(huán)保垂直管理改革的首要任務(wù)是如何壓實(shí)地方人民政府及其相關(guān)部門在“塊”上的責(zé)任,。具體而言,，環(huán)保垂改從以下三個方面來明晰地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)：①強(qiáng)化地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任,。履行地方環(huán)境保護(hù)工作的主體是地方黨委和政府，而不是某一職能部門,?！洞垢囊庖姟芬环矫娣e極地加大對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保目標(biāo)的考核力度，督促地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任,，同時也從消極方面“建立和實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法活動,、插手具體環(huán)境保護(hù)案件查處的責(zé)任追究制度”。②強(qiáng)化地方環(huán)保部門職責(zé),?！洞垢囊庖姟芬蟀l(fā)揮省級生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的作用，指導(dǎo)市縣兩級環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu),，市級環(huán)保部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)全市環(huán)境執(zhí)法,，“縣級環(huán)保部門強(qiáng)化現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)許可等職能上交市級環(huán)保部門,，在市級環(huán)保部門授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)部分環(huán)境保護(hù)許可具體工作”,。③明確相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)職責(zé)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)不是某一部門的專屬責(zé)任,，相關(guān)部門也應(yīng)該肩負(fù)起保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職責(zé),，《垂改意見》規(guī)定各地要制定相關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，明確相關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任,，實(shí)現(xiàn)“管發(fā)展必須管環(huán)保,，管生產(chǎn)必須管環(huán)保”,。2. 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法地方保護(hù)主義因應(yīng)措施的體系化我國的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制可以用“委托-代理”這一理論予以闡釋,，中央政府作為委托人，負(fù)責(zé)各項(xiàng)政策與制度的頂層設(shè)計,，即委托事項(xiàng)的確定,；地方各級人民政府作為受托人,，負(fù)責(zé)落實(shí)中央各項(xiàng)政策與制度頂層設(shè)計,，即委托事項(xiàng)的執(zhí)行。中央政府作為委托人高高在上,，雖然擁有極大的權(quán)威,，但卻無法接觸基層權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際情況，信息的不對稱和有限理性問題的存在,導(dǎo)致地方政府在細(xì)化與落實(shí)頂層設(shè)計時必須對中央的政策再界定,。地方政府在對政策再界定過程中,，受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，往往基于地方保護(hù)主義干預(yù)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法,。環(huán)保垂直管理改革的核心是“以'國家-省’的單層級環(huán)境監(jiān)管科層體系取代現(xiàn)有的多層級科層體系”,，打破既往以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的“塊塊”管轄模式,。環(huán)保垂改在破除地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)上主要體現(xiàn)在以下三個方面：①調(diào)整市縣兩級生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系。按照《垂改意見》的要求,，縣級生態(tài)環(huán)境部門的事權(quán)與財權(quán)上收到市級生態(tài)環(huán)境部門,，由市級生態(tài)環(huán)境主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)，不再作為同級人民政府的組成部門,，市級生態(tài)環(huán)境部門仍然作為同級人民政府的組成部門,，但是市級生態(tài)環(huán)境部門領(lǐng)導(dǎo)干部的人事任免權(quán)主要?dú)w于省級生態(tài)環(huán)境部門。②分類別上收環(huán)境監(jiān)測事權(quán),?！洞垢囊庖姟芬?guī)定，“現(xiàn)有的市級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)調(diào)整為省級環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu),，由省級環(huán)保部門直接管理,，現(xiàn)有縣級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)隨縣級環(huán)保局一并上收到市級”。上收后的兩級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)具有不同的職能定位,，“省級和駐市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測”,，保障環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與可靠性，“現(xiàn)有縣級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測”,，其主要目的在于“查企”,，直面生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的第一線。③上收環(huán)境監(jiān)察職能,。環(huán)保垂改后市縣兩級生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境監(jiān)察職能由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使,，省級生態(tài)環(huán)境部門經(jīng)省級政府授權(quán)，對市縣兩級政府及相關(guān)部門環(huán)保法律,、標(biāo)準(zhǔn),、政策、規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督與考察,，并向省級黨委和政府報告,。3. 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度的結(jié)構(gòu)化環(huán)保垂改預(yù)期實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度的結(jié)構(gòu)化，體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的決策主體與執(zhí)法主體的分工與協(xié)作,，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境問題跨區(qū)域性因應(yīng)與執(zhí)法屬地針對性的兼顧,，包括構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制和強(qiáng)化市縣兩級的環(huán)境執(zhí)法力量兩個維度。（1）構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制環(huán)境問題的顯著特征是整體性特征,，環(huán)境諸要素之間存在物質(zhì)流通,、能量傳遞、形態(tài)轉(zhuǎn)換,，與此同時也會形成新的環(huán)境要素,，進(jìn)而影響整個生態(tài)環(huán)境。環(huán)境要素的流動性對環(huán)境的整體性影響?yīng)毩⒂谌藶閯澐值男姓^(qū)域，因此,，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制需要順應(yīng)環(huán)境要素跨區(qū)域流動的特征,，突破行政區(qū)劃的限制壁壘。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十條確立了跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域,、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制,，雖然京津冀、長三角等地區(qū)在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控方面取得了一定成就,，但以“塊”為主的地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制阻礙了跨區(qū)域聯(lián)動執(zhí)法的深入推進(jìn),，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域聯(lián)動執(zhí)法的目標(biāo)被長期懸置?！洞垢囊庖姟访鞔_省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直改革的重要目的是服務(wù)于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法,，由省級生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)一調(diào)配生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察力量，市級生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)一指揮全市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量,，“省級環(huán)保廳（局）可選擇綜合能力較強(qiáng)的駐市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu),，承擔(dān)跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測職能”,。申言之,，環(huán)保垂直改革將下級的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)力上收，在省內(nèi)開展跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法時,，省級生態(tài)環(huán)境主管部門可以有效協(xié)調(diào)全省范圍內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量,，市級生態(tài)環(huán)境主管部門可以協(xié)調(diào)全市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量開展跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法活動，進(jìn)而將《環(huán)境保護(hù)法》確立的跨區(qū)域聯(lián)動執(zhí)法的目標(biāo)落到實(shí)處,。（2）強(qiáng)化市縣兩級的環(huán)境執(zhí)法力量當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法能力與屬地污染狀況呈現(xiàn)出“倒金字塔形”特征,。市縣兩級對生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法需求較大，但市縣兩級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量與執(zhí)法能力相對薄弱,。環(huán)保垂改也旨在加強(qiáng)市縣兩級的環(huán)境執(zhí)法工作,。按照《垂改意見》的要求，環(huán)境執(zhí)法的重心要向市縣下移,，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),，強(qiáng)化屬地執(zhí)法。為了切實(shí)加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),，2018年12月,，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《環(huán)保綜合行政執(zhí)法改革意見》）,。生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革是對省以下環(huán)保垂直改革的銜接與配合,，其總體目標(biāo)是有效整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍,。環(huán)保垂改對于強(qiáng)化市縣兩級的環(huán)境執(zhí)法力量的功效可以體現(xiàn)為以下兩個方面：一方面,，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置上，《環(huán)保綜合行政執(zhí)法改革意見》延續(xù)了《垂改意見》關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的調(diào)整思路,，將縣級執(zhí)法隊(duì)伍隨同同級生態(tài)環(huán)境部門一并上收到設(shè)區(qū)的市,，由設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)境局統(tǒng)一管理,、統(tǒng)一指揮?？h級生態(tài)環(huán)境分局與縣級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行“局隊(duì)合一”體制,，縣級生態(tài)環(huán)境部門強(qiáng)化現(xiàn)場執(zhí)法，其環(huán)境保護(hù)許可等職能上收到設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境局,，分離環(huán)境審批職能與環(huán)境執(zhí)法職能,，壓實(shí)縣級生態(tài)環(huán)境分局的行政執(zhí)法職責(zé)，“加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的責(zé)任,，改變重審批輕監(jiān)管的行政管理方式,，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來”。另一方面,，在執(zhí)法層級設(shè)置上,，《環(huán)保綜合行政執(zhí)法改革意見》明確減少環(huán)境執(zhí)法的層級，“執(zhí)法事項(xiàng)主要由市縣兩級生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)”,，省級生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo),，原則上不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍，對于法律法規(guī)明確規(guī)定由省級承擔(dān)的執(zhí)法事項(xiàng)由省級生態(tài)環(huán)境主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān),。生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革厘清了省級與市縣兩級之間的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法層級設(shè)置,，強(qiáng)化了市縣兩級的環(huán)境執(zhí)法力量，實(shí)現(xiàn)了環(huán)保垂改下沉環(huán)境執(zhí)法重心的要求,。三,、 垂改背景下縣級生態(tài)環(huán)境部門的法制困境監(jiān)管是現(xiàn)代國家的基本職能，監(jiān)管體制是構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系的基本制度安排,，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下,，加快生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革、構(gòu)建日趨完善的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制,，是現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的重心之一,。上述關(guān)于環(huán)保垂改更新生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制、矯正原有環(huán)境監(jiān)管體制“以塊為主”的內(nèi)生困境的分析,，主要是從現(xiàn)實(shí)需求,、問題導(dǎo)向與機(jī)制創(chuàng)新角度展開的論述。環(huán)保垂改已經(jīng)基本完成,，需要通過完善法律體系以吸納和表達(dá)這項(xiàng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革成果,，而這就要求從必要性改革轉(zhuǎn)入可行性的方案設(shè)計環(huán)節(jié)。環(huán)保垂改并非僅僅是關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置,、制度設(shè)計的改革,，更是從生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的理念、方法與路徑等多個維度進(jìn)行的系統(tǒng)創(chuàng)新，這必然會對當(dāng)前分散制定的多部生態(tài)環(huán)境單行法中規(guī)定的監(jiān)管體制提出了系統(tǒng)審視與全面更新的需求,。法律的穩(wěn)定性使其具有邏輯的自洽性與連續(xù)性,，這也導(dǎo)致法律規(guī)范的修改滯后于社會關(guān)系的發(fā)展。雖然全國各地省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直改革已經(jīng)基本完成,，但是現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范因其自身所具有的穩(wěn)定性,，使得其修改滯后于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革實(shí)踐。從我國的環(huán)境法治建設(shè)歷程及其經(jīng)驗(yàn)來看,，中國環(huán)境法律體系最具特色的屬性在于環(huán)境立法和環(huán)境政策的相互協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化,，一些行之有效的環(huán)境法基本制度都經(jīng)歷了“政策提出-試行探索-立法確認(rèn)”的政策法律化過程。我國生態(tài)文明法治是典型的由強(qiáng)有力的政治支持推動環(huán)境立法創(chuàng)設(shè)領(lǐng)域,。質(zhì)言之,，我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)具有鮮明的政策與法律交融互動的屬性，只是在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域,，政策具有較高的靈活性,，法律則更強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性和權(quán)威性，生態(tài)文明建設(shè)政策體系不僅用于先見性地規(guī)定生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo),、方向和宏觀戰(zhàn)略（原則性政策）,，而且有時作為先導(dǎo)性和實(shí)驗(yàn)性的實(shí)施性工具予以運(yùn)用（具體性政策），政策的法律化需要對現(xiàn)行政策中的規(guī)則進(jìn)行提煉,，將符合法律規(guī)范和協(xié)同治理需要的部分予以確認(rèn),。因此，在我國生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域,，政策的更新先于法律的修改,，《垂改意見》等政策文件關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的更新，需要經(jīng)由對現(xiàn)行環(huán)保垂改政策的規(guī)范性和合法性的系統(tǒng)梳理后進(jìn)入現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法,。而這項(xiàng)工作的前提是,，以環(huán)保垂改的原則與機(jī)制審視現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境單行法中的相關(guān)規(guī)定，歸納現(xiàn)行的單行法體系規(guī)定的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制存在何種亟待應(yīng)對的法制困境,。 1. 現(xiàn)行地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門立法定位之抵牾現(xiàn)行環(huán)境法律體系中的單行法規(guī)范均規(guī)定了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度,。但是，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律體系龐大,、立法分散,，單行法的制定或者修改與國家推動環(huán)保垂改進(jìn)程時間交錯，導(dǎo)致不同單行法規(guī)范中對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的規(guī)定存在多樣性,。具體到縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的規(guī)定而言,，部分環(huán)保垂直改革前制定或修改的法律仍然規(guī)定監(jiān)管主體是縣級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門；部分法律制定或修改后,，雖然在形式上契合改革的需要,，解決了法律規(guī)定的監(jiān)管主體空白的問題,，但是尚未正面回應(yīng)縣級生態(tài)環(huán)境分局執(zhí)法權(quán)限的問題。現(xiàn)有法律規(guī)范對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的規(guī)定主要分為以下兩大類型：（1）規(guī)定縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門為監(jiān)管主體垂改前制定或修改的法律大多規(guī)定了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的行政層級,，在表述方式上有以下幾種形式：“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門……”“縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門……”“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門……”“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門……”“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門……”“縣級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門……”,。在環(huán)保垂改后,，這種明確規(guī)定縣級以上人民政府的組成部門為監(jiān)管部門的表述方式,，在實(shí)踐中容易造成法律所規(guī)定的監(jiān)管主體空白的問題。申言之,，這種類型的法律文本中對縣級以上人民政府的表述包括了縣級人民政府,，環(huán)保垂改后，原來的縣級生態(tài)環(huán)境主管部門的事權(quán),、財權(quán)都上收到市級生態(tài)環(huán)境主管部門,，不再作為同級人民政府的組成部門，取而代之的是縣級生態(tài)環(huán)境分局,，其并不是縣級人民政府的生態(tài)環(huán)境主管部門,。因此，在垂改背景下,，現(xiàn)行單行法為縣級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門賦予的職權(quán),，難以適用于市級生態(tài)環(huán)境主管部門的派出機(jī)構(gòu)，但是,，現(xiàn)行單行法中又沒有為市級生態(tài)環(huán)境主管部門的派出機(jī)構(gòu)賦予法定職權(quán),。質(zhì)言之，環(huán)保垂改完成后,，以《環(huán)境保護(hù)法》為代表和統(tǒng)領(lǐng)的那些依然規(guī)定縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門（生態(tài)環(huán)境主管部門）為統(tǒng)一監(jiān)督管理主體的單行法,，其規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)環(huán)保垂改的最新要求，不能作為新的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制實(shí)施的法律依據(jù),。（2）規(guī)定模糊的生態(tài)環(huán)境主管部門行政層級在我國環(huán)保垂改進(jìn)程中頒布或者修訂的部分生態(tài)環(huán)境單行法,，比如《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤污染防治法》）《固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國噪聲污染防治法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價法》）等，在進(jìn)行監(jiān)管主體的立法表述時,，模糊了對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的層級的具體表述,，沒有明確行政層級上的隸屬關(guān)系。這些法律規(guī)范可以具體歸納為以下兩類：①模糊規(guī)定監(jiān)管部門的行政層級,。這種方式直接回避條文中對監(jiān)管部門層級的限定,，籠統(tǒng)規(guī)定為“生態(tài)環(huán)境主管部門”或者“地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門”。這種立法模式主要體現(xiàn)在《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》的相關(guān)規(guī)定中,，這些法律制定或者修改在環(huán)保垂改全面推行以后,，采用模糊主管部門行政層級的方式，避免因規(guī)定明確的行政層級而不能切合改革的要求,。譬如,，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百零三條,，對被監(jiān)管主體拒絕、阻撓環(huán)境監(jiān)督檢查的行為給予處罰的行政部門,，由原來的“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門”修改為“生態(tài)環(huán)境主管部門”,，從文義解釋角度看，國家級,、省級,、市級三級生態(tài)環(huán)境主管部門均有權(quán)行使處罰權(quán)，縣級生態(tài)環(huán)境主管部門因改革的調(diào)整而不再是同級政府組成部門,，自然也就不是生態(tài)環(huán)境主管部門,，避免了法定監(jiān)管主體空白的尷尬。②弱化監(jiān)管部門的行政隸屬關(guān)系,。這種方式在立法中采用“縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門”的表述形式,，沒有在“以上生態(tài)環(huán)境主管部門”前面加上“人民政府”的界定，主要體現(xiàn)在《環(huán)境影響評價法》第三十一條,。這種立法表述沒有刻意強(qiáng)調(diào)履行職責(zé)的主體是政府的組成部門,，從表面上看，似乎把縣級生態(tài)環(huán)境分局也囊括進(jìn)來了,，但是從《環(huán)境影響評價法》的修訂歷史來看,，2016年7月2日修正的《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定的處罰機(jī)關(guān)是“縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門”，2018年底受“大部制”機(jī)構(gòu)改革的影響,，該條的表述調(diào)整為“縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門”,，而《垂改意見》是2016年9月份印發(fā)的，《環(huán)境影響評價法》的修正時間早于《垂改意見》的印發(fā)時間,，不可能對環(huán)保垂直改革未卜先知,，因此，不大可能是從與環(huán)保垂改相配套的角度做出的立法修改,。進(jìn)一步考察法條的歷史變遷,，2002年制定的《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定的處罰機(jī)關(guān)為“有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門”，也沒有強(qiáng)調(diào)某一層級人民政府的環(huán)境保護(hù)主管部門,。因此,，也有學(xué)者認(rèn)為，表面上疑似是對縣級生態(tài)環(huán)境分局的授權(quán),，但并不是明確授權(quán),。質(zhì)言之，環(huán)保垂改后,，“縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門”從文義上來看包括“設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門”“省級生態(tài)環(huán)境主管部門”“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門”這三級人民政府主管部門,，縣級生態(tài)環(huán)境分局作為派出機(jī)構(gòu)并不是一級人民政府的主管部門，“縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門”的規(guī)定,，并不是對縣級生態(tài)環(huán)境分局的授權(quán),。上述兩種模糊層級的做法,，雖然從立法初衷上看，并非全然為了與環(huán)保垂改的導(dǎo)向和制度相對應(yīng),，但客觀上舒緩了法定監(jiān)管主體與環(huán)保垂改定位不一致的尷尬,，不會造成行使處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)不明的問題，一定程度上契合環(huán)保垂直改革的要求,。但是,，需要強(qiáng)調(diào)并予以重視的是，前述的單行法中關(guān)于環(huán)保垂改后生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制中監(jiān)管主體的規(guī)定,，雖然以不同的方式規(guī)避了直接將縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門作為縣級人民政府職能部門的立法定位,，緩解了法律規(guī)定與環(huán)保垂改原則之間的沖突,，但處理方式并不一致,，有損立法的統(tǒng)一性與權(quán)威性，并沒有解決縣級生態(tài)環(huán)境分局沒有執(zhí)法權(quán)限這一現(xiàn)實(shí)問題,。再加上以《環(huán)境保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)的部分生態(tài)環(huán)境單行法制定或者修改于環(huán)保垂改之前,，依然采取“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”的立法定位，使得從總體上看,，多部生態(tài)環(huán)境單行法關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體定位的立法存在抵牾,。2. 監(jiān)管主體上下級之間事權(quán)配置的同質(zhì)化在現(xiàn)行法律規(guī)范對地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體的規(guī)定中，涉及縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的條文表述內(nèi)容均為“縣級以上”,。依照文義解釋,，“縣級以上”的規(guī)定意味著國務(wù)院、省,、市,、縣四級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門，對同一執(zhí)法事項(xiàng)均有執(zhí)法權(quán)限,，這就導(dǎo)致各級生態(tài)環(huán)境主管部門之間存在著多層執(zhí)法,、重復(fù)執(zhí)法之亂象。上級生態(tài)環(huán)境主管部門的行政監(jiān)管權(quán)與下級生態(tài)環(huán)境主管部門的行政監(jiān)管權(quán)同質(zhì)化,，同一執(zhí)法事項(xiàng)只要是縣級以上的生態(tài)環(huán)境主管部門均有執(zhí)法的權(quán)限,，上下級生態(tài)環(huán)境主管部門的執(zhí)法權(quán)限“上下一般粗”，縱向上導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門上下級之間的責(zé)任劃分不明確,。按照《垂改意見》的要求,，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直改革旨在建立健全條塊結(jié)合、各司其職,、權(quán)責(zé)明確,、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護(hù)管理體制,，環(huán)保垂改和生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革均強(qiáng)調(diào)環(huán)境執(zhí)法的重心向市縣下移,，縱向上劃定了上下級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法邊界,，省級生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督指導(dǎo)，市縣兩級生態(tài)環(huán)境主管部門承擔(dān)執(zhí)法事項(xiàng),，減少執(zhí)法層級,，著力解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法的問題，厘清生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門上下級之間的監(jiān)管職責(zé),。在當(dāng)前國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中,，中央與地方政府之間的權(quán)力縱向配置，應(yīng)當(dāng)從等級制的權(quán)力配置制度轉(zhuǎn)向契約制的權(quán)力配置制度和網(wǎng)絡(luò)制的權(quán)力配置制度,，建立多中心的中央與地方政府權(quán)力配置體制?，F(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范中生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門“上下一般粗”的監(jiān)管職權(quán)配置亟待及時修改完善，以在環(huán)保垂改背景下契合生態(tài)環(huán)境監(jiān)管縱向事權(quán)配置的內(nèi)在需求,。3. 縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的法律地位不明環(huán)保垂改的初衷是為了解決現(xiàn)行以塊為主的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制,，破除地方保護(hù)主義對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干擾。但是,，現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范滯后于體制改革的步伐,，使得現(xiàn)行的法律規(guī)范與現(xiàn)行的管理體制相脫節(jié)，在行政機(jī)關(guān)職權(quán)配置,、生態(tài)環(huán)境分局的處罰權(quán)限,、司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)構(gòu)改革的理解與適用等方面產(chǎn)生障礙。（1）地方政府對同級生態(tài)環(huán)境分局的定位存在誤區(qū)地方人民政府在依法制定各部門的權(quán)責(zé)清單時,，傾向于根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第十條的規(guī)定組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作,，由同級生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)一行使縣級行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)。在全國各地省級以下環(huán)保垂改工作已經(jīng)完成的大背景下,，部分縣級人民政府仍然將生態(tài)環(huán)境分局視為本級人民政府的職能部門,，為其分配生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職權(quán)職責(zé)，這樣的安排顯然是“新瓶裝舊酒”,，僅僅是在名稱上將縣環(huán)境保護(hù)局變更為縣生態(tài)環(huán)境分局,，有的地方甚至直接命名為生態(tài)環(huán)境局，不采用“分局”的命名,，容易造成生態(tài)環(huán)境局就是同級人民政府組成部門的假象,，不符合環(huán)保垂改的精神與邏輯。從本質(zhì)上看,，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直改革不僅僅是改變了縣級生態(tài)環(huán)境部門的性質(zhì)與市級生態(tài)環(huán)境部門的管理體制,，更是對《環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定的監(jiān)管體制的系統(tǒng)突破與更新。在強(qiáng)化省級生態(tài)環(huán)境部門對市縣兩級環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察的管理,、強(qiáng)化地方黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)的總體思路下,，縣級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門不復(fù)存在，取而代之的是縣級生態(tài)環(huán)境分局,，縣級人民政府不再負(fù)擔(dān)縣級生態(tài)環(huán)境分局的人員工資,、辦公經(jīng)費(fèi),，生態(tài)環(huán)境分局的領(lǐng)導(dǎo)干部也不由同級人民政府任免。因此,，需要在體制改革的目標(biāo)與邏輯下,，系統(tǒng)梳理和修改法律規(guī)定的監(jiān)管部門，在法律規(guī)范中明確縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的性質(zhì)定位,。（2）生態(tài)環(huán)境分局是否具有處罰權(quán)限存在爭議環(huán)保垂改后,，縣級生態(tài)環(huán)境分局不是獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，在沒有授權(quán)的情況下,，不享有獨(dú)立的處罰權(quán)限,。環(huán)保垂改調(diào)整了地方環(huán)境保護(hù)管理體制，尤其是市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制,，但當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境單行法尚未系統(tǒng),、明確地在監(jiān)管體制條款立法上予以及時回應(yīng)，再加之不同地方政府對于該項(xiàng)改革的理解與落實(shí)的程度存在差異,，實(shí)踐中呈現(xiàn)出對改革要求落實(shí)不徹底的問題,，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中,，關(guān)于縣生態(tài)環(huán)境分局是否享有處罰權(quán)限,，即使同一省份的兩地做法也大相徑庭：①縣級分局以市局名義作出處罰決定。在安徽省蚌埠市生態(tài)環(huán)境局對寧某的行政處罰一案中,，行政處罰決定書載明的處罰機(jī)關(guān)是蚌埠市生態(tài)環(huán)境局,，而行政處罰決定書中載明的地址卻是蚌埠市生態(tài)環(huán)境局下屬分局的地址，行政處罰決定書的編號體例也是適用于唯一的下屬分局,，這是下屬縣級生態(tài)環(huán)境分局以蚌埠市局名義作出的,，這種做法符合環(huán)保垂改的事權(quán)配置要求。②縣級分局自行作出處罰決定,。在安徽省亳州市生態(tài)環(huán)境局利辛分局對利辛縣信達(dá)家庭農(nóng)場行政處罰一案中,，處罰決定是利辛縣生態(tài)環(huán)境分局以自己的名義作出的，這份行政處罰決定書作出的時間是2022年5月17日,，顯然不是環(huán)保垂改前的行政處罰決定書,，而是在環(huán)保垂改下機(jī)構(gòu)及其職能調(diào)整后作出的。上述兩種截然不同的做法,，既反映出地方政府與相關(guān)行政機(jī)關(guān)對環(huán)保垂改的認(rèn)識程度的不統(tǒng)一,，也暴露出法律規(guī)范滯后于行政機(jī)構(gòu)改革所帶來的執(zhí)法困境。因此,，迫切需要按照環(huán)保垂改的要求及時修改法律規(guī)范,，為行政執(zhí)法提供明確的法律依據(jù)。（3）不同法院對行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)知存在偏差之所以梳理和研究環(huán)保垂改后不同法院對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制,，尤其是縣級生態(tài)環(huán)境部門性質(zhì)與職能的認(rèn)知偏差,，是因?yàn)樽鳛閷徟袡C(jī)關(guān)的法院,，在社會事務(wù)與日常生活中具有很強(qiáng)的專業(yè)性、很高的權(quán)威性,，各地法院對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制,、縣級生態(tài)環(huán)境分局性質(zhì)與地位的如何認(rèn)識、能否正確定位,，會在一定程度上影響行政機(jī)關(guān),、社會公眾對于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的認(rèn)知與理解。與此同時,，法院作為適用法律的司法機(jī)關(guān)之一,，其對于環(huán)保垂改后生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制、縣級生態(tài)環(huán)境分局的性質(zhì)與地位的認(rèn)識與定位是否準(zhǔn)確,，也是評價我國當(dāng)前的環(huán)保垂改體制機(jī)制成果是否有效轉(zhuǎn)換為立法,、成為司法裁判的法律依據(jù)的重要指標(biāo)之一。當(dāng)前不同法院對于縣級生態(tài)環(huán)境分局的性質(zhì)定位及其承擔(dān)職能的理解存在偏差,，造成相同案件的裁判邏輯與判決結(jié)果不同,。對于縣級生態(tài)環(huán)境分局是否具備獨(dú)立的執(zhí)法主體資格、是否享有處罰權(quán),，各地審判機(jī)關(guān)認(rèn)識不一,，呈現(xiàn)出兩種截然相反的裁判思路：①認(rèn)定縣級生態(tài)環(huán)境分局屬于市級生態(tài)環(huán)境局的派出機(jī)構(gòu)。有些法院的裁判邏輯符合環(huán)保垂改的要求,，認(rèn)為縣級生態(tài)環(huán)境分局在性質(zhì)上屬于上級主管部門的派出機(jī)構(gòu),，如果沒有法律法規(guī)的授權(quán)，則不具有行政主體資格,，不得對外作出行政處罰的決定,，遂駁回了行政機(jī)關(guān)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的訴訟請求。②認(rèn)定縣級生態(tài)環(huán)境分局就是縣級人民政府的工作部門,。由于環(huán)保垂改完成不久,，生態(tài)環(huán)境法律尚未及時系統(tǒng)地調(diào)整，不少法院對生態(tài)環(huán)境分局的性質(zhì)定位上,，依然停留于其為縣級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門,，按照《環(huán)境保護(hù)法》第十條“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的規(guī)定,，以及具體的污染防治單行法的規(guī)定,，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境分局具有行政處罰的法定資格。在環(huán)保垂改系列政策已經(jīng)明確將縣級生態(tài)環(huán)境局調(diào)整為市級生態(tài)環(huán)境局的派出分局并上收執(zhí)法監(jiān)測職能的背景下,，對于縣級生態(tài)環(huán)境分局的法律性質(zhì)與定位就不存在多重理解的制度空間,，只存在一種正確的解釋與認(rèn)定。而有些法院依然將縣級生態(tài)環(huán)境分局認(rèn)定為縣級人民政府的工作部門，固然有其對當(dāng)前的環(huán)保垂改政策精神與規(guī)定的認(rèn)識與理解不夠及時,、深入和全面的原因,，同時，當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境單行法中關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的相關(guān)規(guī)定沒有及時吸納環(huán)保垂改的制度成果,、不能為法院提供明確的法律適用依據(jù),，也是一個重要原因。四,、 垂改語境下縣級生態(tài)環(huán)境部門立法需求的法典回應(yīng)前述內(nèi)容梳理了環(huán)保垂改對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的更新,、剖析了垂改背景下縣級生態(tài)環(huán)境部門的法制困境。環(huán)保垂改對縣級生態(tài)環(huán)境局的性質(zhì)與管理體制有了全新定位,，但現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的立法普遍滯后于環(huán)保垂改的最新導(dǎo)向與規(guī)定,，呈現(xiàn)出了現(xiàn)實(shí)的法律困境。基于政府環(huán)境監(jiān)管體制在環(huán)境治理體系中處于基礎(chǔ)和核心地位,，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范均會予以規(guī)定的基本制度,。 關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的滯后，亟待修改完善現(xiàn)行單行法體系,，修改的路徑有二：一是系統(tǒng)地修改現(xiàn)行的單行法,，但此種路徑的立法成本過高；二是通過法典化的路徑系統(tǒng)規(guī)定環(huán)保垂改下的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制,，并規(guī)定縣級生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé)定位,。環(huán)境法典編纂不僅是現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的系統(tǒng)匯總和科學(xué)整理，而且需要將我國生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略下體制改革目標(biāo)予以法律表達(dá),、對我國生態(tài)文明體制改革成果予以吸納與提煉,，并系統(tǒng)規(guī)定最基礎(chǔ)、最核心的制度體系,。在當(dāng)前我國正式啟動環(huán)境法典編纂研究的背景下，在環(huán)境法典的相關(guān)條款中,，規(guī)定契合環(huán)保垂改原則的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度,，是發(fā)揮法典體系化效益、實(shí)現(xiàn)我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制系統(tǒng)更新,、為縣級生態(tài)環(huán)境部門承擔(dān)的監(jiān)管職能提供明確法律依據(jù)的務(wù)實(shí)選擇,。1. 環(huán)境法典編纂完成前的過渡方案及檢討在編纂環(huán)境法典時，吸納環(huán)保垂改的體制改革成果,、系統(tǒng)規(guī)定生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是應(yīng)對當(dāng)前生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制困境,、強(qiáng)化縣級生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法職責(zé)的理想方案和法治路徑。然而,，編纂環(huán)境法典是一個曠日持久的系統(tǒng)工程,，難以一蹴而就，務(wù)實(shí)的選擇是，在環(huán)境法典編纂完成與頒布實(shí)施之前,，為縣級生態(tài)環(huán)境部門履行環(huán)保垂改政策定位中的職責(zé)提供過渡方案,，化解多部單行法尚未及時調(diào)整但省以下環(huán)保管理體制在現(xiàn)實(shí)中完成調(diào)整的尷尬。（1）縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門職責(zé)履行的實(shí)踐探索檢討我國當(dāng)前的環(huán)保垂改是通過中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《垂改意見》《環(huán)保綜合行政執(zhí)法改革意見》等政策啟動和推進(jìn)的,，是對現(xiàn)行單行法體系規(guī)定的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的系統(tǒng)改革。現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境單行法漸次制定或修改,，與環(huán)保垂改進(jìn)程并不同步,，在通過立法提煉與確認(rèn)環(huán)保垂改制度成果前，必須采取措施因應(yīng)現(xiàn)行單行法體系規(guī)定的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制與環(huán)保垂改原則和制度不盡一致的問題,。實(shí)踐中,，地方政府各循依據(jù)進(jìn)行了積極探索，形成了多樣性的應(yīng)對方案,，以解決現(xiàn)行法律規(guī)定的縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門法律定位和履職權(quán)限與環(huán)保垂改不盡一致的問題,。這些方案在制度合法性、機(jī)制穩(wěn)定性等方面均難免存在爭議,。①設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會充當(dāng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)環(huán)保垂改后縣級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門由市級生態(tài)環(huán)境主管部門直接領(lǐng)導(dǎo),，不再作為縣級人民政府的組成部門。為了妥善處理縣級黨委,、政府在落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任時缺少必要的職能部門,，《垂改意見》要求縣級以上地方人民政府建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，研究解決本地區(qū)環(huán)境保護(hù)重大問題,，以強(qiáng)化綜合決策,，形成工作合力。各省的垂改方案紛紛響應(yīng),，指導(dǎo)地方人民政府建立議事協(xié)調(diào)機(jī)制,，各級政府成立以生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會為主要形式的議事協(xié)調(diào)機(jī)制。在縣這一層級,，生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會作為政府開展環(huán)境保護(hù)工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),，充當(dāng)聯(lián)系縣級人民政府和縣生態(tài)環(huán)境分局的紐帶。實(shí)踐中,，一些地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會由縣級黨委政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任,，生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會的辦公室設(shè)在縣級生態(tài)環(huán)境分局，由縣級人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員和縣級生態(tài)環(huán)境分局領(lǐng)導(dǎo)同時擔(dān)任主任,。縣級生態(tài)環(huán)境分局通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會辦公室來部署相關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作,，客觀上有效緩解了垂改后縣級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門缺失所帶來的困境?？h級黨委政府主要負(fù)責(zé)人均擔(dān)任生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會主任,，強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)工作的黨政同責(zé)，縣級黨委政府還可以通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會辦公室加強(qiáng)重點(diǎn)問題統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境綜合決策,，落實(shí)縣級黨委政府及相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任,。但是，設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),，存在一些內(nèi)生困境,。作為宏觀政策的《垂改意見》僅在“建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制”部分概括地提出,，“建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制,。試點(diǎn)省份縣級以上地方政府要建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制”，預(yù)期在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測權(quán)力上收,、督察問責(zé)下行的背景下,，為縣級人民政府切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)創(chuàng)設(shè)新型機(jī)制。然而,，各地設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會作為環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施載體,，某種意義上，是在上收縣級生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法權(quán),、改變縣級生態(tài)環(huán)境部門法律地位,、導(dǎo)致縣級人民政府被要求履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)但沒有抓手的背景下，《垂改意見》采取的一種折中甚至是妥協(xié)的變通之舉,。況且,，由于《垂改意見》具有宏觀政策的屬性，其對“建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制”概括規(guī)定,、語焉不詳,，使得各地對于如何建立環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制、如何設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在較大的解釋適用空間,。從法理層面審視,，地方設(shè)立的生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、行使生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的合法性基礎(chǔ)與權(quán)力制約仍然處于缺位狀態(tài),，有礙生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展與環(huán)境監(jiān)管權(quán)的有效運(yùn)行。在前述安徽省蚌埠市生態(tài)環(huán)境局的例子中,，蚌埠市生態(tài)環(huán)境局采用不同的文書編號來完善內(nèi)部執(zhí)法流程，即每個分局制作的行政處罰文書名義上是蚌埠市局作出的,，但是通過文書編號可以識別具體的執(zhí)法分局，這種細(xì)微的變通沒有影響文書的對外效力,，仍然是由蚌埠市生態(tài)環(huán)境局對外承擔(dān)責(zé)任。在對內(nèi)關(guān)系上，市局可以通過行政處罰文書的編號準(zhǔn)確分辨出實(shí)際開展執(zhí)法活動的下屬分局,，在內(nèi)部執(zhí)法流程上便于認(rèn)定具體的責(zé)任主體。除了在文書編號上進(jìn)行變通,，在環(huán)保垂改伊始，有學(xué)者建議采用給市局印章編號的形式來變通解決垂改后縣級生態(tài)環(huán)境分局文書制作上的障礙,?？h級生態(tài)環(huán)境分局身處生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的第一線，日常業(yè)務(wù)需要制作大量的執(zhí)法文書來實(shí)現(xiàn)對行政相對人的監(jiān)督與管理,。環(huán)保垂改后,，縣級生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門的事權(quán)上收到市級，縣級生態(tài)環(huán)境分局對外不再享有獨(dú)立的處罰資格,，其制作的行政處罰執(zhí)法文書必須以市局的名義作出才具有法律效力。由于市級生態(tài)環(huán)境局管轄的范圍廣闊,，下屬各生態(tài)環(huán)境分局往返市局的路途遙遠(yuǎn),，導(dǎo)致縣級生態(tài)環(huán)境分局的行政處罰文書制作煩瑣。從便于行政執(zhí)法決定文書制作的角度考量,，采用形式上的變通方式,，即制作多枚市級生態(tài)環(huán)境局的印章，按照縣級生態(tài)環(huán)境分局地域分布對每一枚印章進(jìn)行編號,，每一分局均持有一枚,，以方便分局做出行政處罰決定書。這種做法的初衷是在嚴(yán)格遵守縣級生態(tài)環(huán)境分局不具有執(zhí)法權(quán)限的前提下,，方便縣級分局對外行政執(zhí)法,，提高執(zhí)法的效率。但實(shí)際上是“新瓶裝舊酒”,，為每一分局制作不同編號的印章,，而印章都是由分局保管，多數(shù)情況下印章的戳與不戳均由分局機(jī)關(guān)自己決定,，畢竟分局不可能事事都向市局匯報,。倘若市局明確規(guī)定縣級生態(tài)環(huán)境分局可以自行加蓋市局印章的范圍，這實(shí)際上是對縣級生態(tài)環(huán)境分局的變相授權(quán),，與賦予分局執(zhí)法權(quán)限在處罰決定書上戳分局的印章沒有本質(zhì)區(qū)別,，處罰的決定權(quán)都由縣級生態(tài)環(huán)境分局掌握,。此外,，不同編號的市局印章代表了行政處罰決定書在名義上是由市局做出的,，所以市局是行政復(fù)議的被申請人，在行政復(fù)議時,，市局為了不過于被動,，往往還要通過縣級分局了解案件的具體情況。（2）過渡時期縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門履職的協(xié)調(diào)路徑及不足環(huán)保垂改語境下的縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門履行法定職責(zé),，必須根據(jù)《垂改意見》所調(diào)整的市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制修改以《環(huán)境保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)的各單行法,，以提供明確的法律依據(jù)。但是,，編纂環(huán)境法典需要較長立法周期,，即使是修改現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境單行法作為權(quán)宜之計，也需要時間成本,，而實(shí)踐中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管需求則迫在眉睫,，無法等待根據(jù)《垂改意見》修改完善的制度供給。因此,，必須提供立法修改過渡期的變通路徑,，這一變通路徑可以采取市級生態(tài)環(huán)境局委托縣級生態(tài)環(huán)境分局執(zhí)法的方式。現(xiàn)行行政委托是行政機(jī)關(guān)將自己管理的事務(wù)全部或者部分委托給其他行政機(jī)關(guān),、社會組織或者個人實(shí)施,，后者以委托機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)，其行為后果由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任,。上級行政機(jī)關(guān)將自己的職權(quán)委托給下級行政機(jī)關(guān)是行政委托的一種方式,。環(huán)保垂改后，短期內(nèi)法律沒有明確賦予縣級生態(tài)環(huán)境分局的執(zhí)法主體資格,，但是縣級生態(tài)環(huán)境分局又面臨著一線執(zhí)法的迫切需要,，由市級生態(tài)環(huán)境局委托縣級生態(tài)環(huán)境分局執(zhí)法不失為一種過渡時期的解決方案。2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第二十一條規(guī)定,，受委托組織必須符合三個條件：第一,，依法成立并具有管理公共事務(wù)職能；第二,，有熟悉有關(guān)法律,、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)并取得行政執(zhí)法資格的工作人員,；第三,，需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定,。作為縣級環(huán)保主管部門調(diào)整而來的生態(tài)環(huán)境分局,，承繼了縣級環(huán)保主管部門在行政處罰上的執(zhí)法能力與執(zhí)法力量，天然地符合受委托組織的法定條件,。因此,，在環(huán)境法典編纂完成之前，且有關(guān)規(guī)定分散在多部生態(tài)環(huán)境單行法難以系統(tǒng)地,、及時地修改的背景下,，建議可以采取的一個過渡時期方案是，由生態(tài)環(huán)境部制定頒布專門規(guī)章規(guī)定對縣級生態(tài)環(huán)境部門的委托執(zhí)法,。在委托執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定中,，明確委托行政機(jī)關(guān)和受委托組織應(yīng)當(dāng)將載明委托的具體事項(xiàng)、權(quán)限,、期限委托書向社會公布,，一定程度上解決縣級生態(tài)環(huán)境分局不具有執(zhí)法權(quán)限的問題。盡管委托執(zhí)法能夠解決縣級生態(tài)環(huán)境分局開展執(zhí)法活動時名不正言不順的問題,，但是受制于委托執(zhí)法的缺陷,，委托執(zhí)法也會帶來新的問題。因此,，從長遠(yuǎn)來看,，還是需要通過立法的形式，在環(huán)境法典編纂中明確縣級生態(tài)環(huán)境分局的執(zhí)法權(quán)限,。2. 環(huán)境法典回應(yīng)縣級生態(tài)環(huán)境部門法制困境的制度路徑法典化的應(yīng)對思路是解決垂改語境下縣級生態(tài)環(huán)境部門法制困境的有效路徑,，環(huán)境法典的編纂需要從體系化規(guī)定環(huán)保垂改背景下的生態(tài)環(huán)境管理體制，準(zhǔn)確界定縣級生態(tài)環(huán)境部門在整個生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制中的制度定位,，明晰縣級生態(tài)環(huán)境分局的職責(zé)范圍,。（1）環(huán)境法典回應(yīng)縣級生態(tài)環(huán)境部門法制困境的邏輯機(jī)理隨著環(huán)保垂改的系統(tǒng)推進(jìn)，全國省,、市,、縣級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)組建基本完成。在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革進(jìn)程中,，生態(tài)環(huán)境政策成為生態(tài)環(huán)境法律的先導(dǎo),，環(huán)保機(jī)構(gòu)定位與職權(quán)配置的改革領(lǐng)先于法律供給，由此在事實(shí)層面上導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境單行法中規(guī)定的縣級生態(tài)環(huán)境部門的定位與職責(zé)出現(xiàn)法制困境,，即現(xiàn)行立法難以為環(huán)保垂改背景下的縣級生態(tài)環(huán)保執(zhí)法提供明確的法律依據(jù),。當(dāng)現(xiàn)有立法與環(huán)保垂改關(guān)于各級生態(tài)環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位與事權(quán)配置的原則與導(dǎo)向相抵牾時，各地在實(shí)踐中采取了多樣化的變通措施,，但這些措施在合法性基礎(chǔ)等方面存在爭議,，而在現(xiàn)行立法制度表述滯后于環(huán)保垂改導(dǎo)向之下采取的權(quán)宜之計也難以形成穩(wěn)固機(jī)制。編纂環(huán)境法典的任務(wù)在于,，通過使用“提取公因式”等立法技術(shù)科學(xué)整理現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境單行法體系,，并吸納當(dāng)前的生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)制度成果。因此,，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境法典編纂為契機(jī),，理順各層級的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管事權(quán),，實(shí)現(xiàn)縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門及其事權(quán)配置改革的制度化，借此可以有效應(yīng)對前述歸納的垂改背景下當(dāng)前單行法體系中關(guān)于縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門立法的法制困境,。①法典編纂解決多部單行法中地方生態(tài)環(huán)境部門立法定位之抵牾前述內(nèi)容已梳理與闡釋,，在我國當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域分散立法、環(huán)保垂改與單行法修改時間交錯的背景下,，現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境立法關(guān)于生態(tài)環(huán)境部門立法呈現(xiàn)出不統(tǒng)一特性,。具體到關(guān)于縣級生態(tài)環(huán)境部門的法律性質(zhì)界定層面，既有規(guī)定縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門為監(jiān)管主體,，又有模糊生態(tài)環(huán)境主管部門行政層級的概括性規(guī)定,，由此，直接造成了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制在監(jiān)管部門定性,、事權(quán)配置等方面的立法不統(tǒng)一,。現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境單行法中關(guān)于地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門立法定位的不統(tǒng)一，源于單行法制定與修改與環(huán)保垂改的進(jìn)程路徑并行,、時間交錯,，環(huán)保垂改制度成果影響單行法中生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的時間有先后、程度有差異,。通過逐一修改單行法是一種路徑,，但立法成本過高，且單行法變動頻繁也難免會影響到法律的穩(wěn)定性與權(quán)威性,。在環(huán)境法典中為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制提供統(tǒng)一方案是可行選擇,。“我國環(huán)境單行法律中已確立大量具有共通性的環(huán)境保護(hù)行為模式和規(guī)則,，這些規(guī)則普遍適用于污染防治和自然保護(hù)的各個領(lǐng)域,，應(yīng)當(dāng)在提取公因式規(guī)則時將它們納入環(huán)境法典總則編的基本制度體系中”。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是單行法中均予以規(guī)定的共通性制度,，應(yīng)當(dāng)在《生態(tài)環(huán)境法典》“總則編”的制度體系中進(jìn)行專門規(guī)定,，在規(guī)定生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制時吸納環(huán)保垂改的最新制度成果，從而一體適用于污染控制和自然資源保護(hù)等各個領(lǐng)域,。②法典編纂明確規(guī)定監(jiān)管主體上下級之間事權(quán)配置的層次性當(dāng)前單行法規(guī)范關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的條款對地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體的規(guī)定,，多采用“縣級以上”的立法表述，典型如《環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定的“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門,，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”,。這種表述形式實(shí)質(zhì)上會導(dǎo)致不同層級監(jiān)管主體執(zhí)法權(quán)限配置同質(zhì)化的立法效果，模糊了生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的縱向分工,，難以真正貫徹落實(shí)地方各級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的立法原則,。《垂改意見》將“強(qiáng)化履職盡責(zé)”確立為環(huán)保垂改的基本原則之一,，要求“建立健全職責(zé)明晰,、分工合理的環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系”,，并為此調(diào)整和體系化明確了地方環(huán)境保護(hù)管理體制?！渡鷳B(tài)環(huán)境法典》可以在總則編關(guān)于監(jiān)管體制的一般規(guī)定中,，矯正和超越現(xiàn)行單行法概括規(guī)定的“縣級以上”地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的簡單立法，體系化地吸納《垂改意見》等關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法,、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂直管理改革的制度成果，系統(tǒng)地規(guī)定多層級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體的法律定位與職責(zé)分工,，以實(shí)現(xiàn)不同層級地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的明確,、分解及落實(shí)。③法典編纂中明確縣級生態(tài)環(huán)境部門的法律地位環(huán)保垂改通過調(diào)整地方環(huán)境保護(hù)管理體制,，壓實(shí)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任,，提升生態(tài)環(huán)境治理能力。省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革目的是解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題,，其核心邏輯與改革重點(diǎn)體現(xiàn)在三個維度：第一,，體系化定位省、市,、縣生態(tài)環(huán)境部門之間的層級關(guān)系,，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法事權(quán)在各級生態(tài)環(huán)境部門之間的分工協(xié)作的結(jié)構(gòu)性；第二,，市縣兩級生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境監(jiān)察職能向省級生態(tài)環(huán)境部門上收與環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移并重,；第三，縣級生態(tài)環(huán)境局調(diào)整為市級生態(tài)環(huán)境局的派出分局,，由市級生態(tài)環(huán)境局直接管理,，其不再作為縣級政府工作部門?？h級生態(tài)環(huán)境部門法律定位與性質(zhì)的改變,，是環(huán)保垂改最突出的特色之一，也是對現(xiàn)行單行法關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制既有規(guī)定沖擊最大,、最直接且亟待應(yīng)對的內(nèi)容之一,。在當(dāng)前多部單行法關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制立法現(xiàn)狀與環(huán)保垂改原則與內(nèi)容不一致的情況下，出現(xiàn)了地方政府依現(xiàn)行規(guī)定與慣性經(jīng)驗(yàn)對同級生態(tài)環(huán)境部門的定位存在誤區(qū),、對縣級生態(tài)環(huán)境分局是否具有處罰權(quán)限存在爭議,、司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)知存在偏差。任何階段性的應(yīng)對措施都是權(quán)宜之計,，難免會進(jìn)一步引發(fā)此起彼伏的爭議,。根本的解決措施是通過編纂環(huán)境法典，在其總則編關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的規(guī)定中參照《垂改意見》關(guān)于調(diào)整地方環(huán)境保護(hù)管理體制的原則與內(nèi)容,，在相關(guān)條款規(guī)定中明確界定縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的法律定位,，消弭當(dāng)前生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中的誤讀與爭議,。（2）環(huán)境法典回應(yīng)環(huán)保垂改的路徑與內(nèi)容前述內(nèi)容已論述，編纂環(huán)境法典是我國生態(tài)環(huán)境立法吸納環(huán)保垂改制度成果,、回應(yīng)垂改背景下縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門法制困境的重要契機(jī)與可行路徑,。環(huán)保垂改后縣級生態(tài)環(huán)境部門不再是縣政府的工作部門，而是作為市級生態(tài)環(huán)境局的派出分局,，在性質(zhì)上是政府職能部門的派出機(jī)構(gòu),，代表市級生態(tài)環(huán)境局在一定范圍內(nèi)從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政事項(xiàng)的管理工作，其自身原則上沒有獨(dú)立的法律地位,。在我國行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)中,，并非所有的派出機(jī)構(gòu)都沒有執(zhí)法的權(quán)限。譬如,，公安派出所是縣級公安局在各地設(shè)置的治安維穩(wěn)派出機(jī)構(gòu),，絕大多數(shù)的行政行為由縣級公安局承擔(dān)責(zé)任?！吨腥A人民共和國治安管理處罰法》第九十一條授予公安派出所警告,、五百元以下罰款的處罰權(quán)限。同樣作為派出機(jī)構(gòu)的生態(tài)環(huán)境分局,，雖然在設(shè)置層級上略高于公安派出所,，但是同樣也直接面對執(zhí)法的第一線，生態(tài)環(huán)境分局沒有獨(dú)立的處罰權(quán)就等于沒有治理生態(tài)環(huán)境問題的有效手段,。環(huán)保垂改的核心目的是讓縣級環(huán)境監(jiān)管部門在屬地政府的束縛中突圍,，擺脫地方保護(hù)主義的干涉。倘若全盤否定縣級生態(tài)環(huán)境部門的處罰權(quán),，堅持縣級生態(tài)環(huán)境分局不能獨(dú)立開展執(zhí)法活動,，那么縣級生態(tài)環(huán)境分局對私人主體監(jiān)管時就要遵循上報的流程，這一煩瑣流程難以及時,、有效制約被監(jiān)管的私人主體,，被監(jiān)管的對象就會時而發(fā)生不配合縣級生態(tài)環(huán)境分局監(jiān)管的行為。因此,，可以授予縣級生態(tài)環(huán)境分局在警告,、一定數(shù)額范圍內(nèi)的罰款等處罰權(quán)限，簡化輕微行政違法案件的處罰流程,，對被監(jiān)管的私人主體形成一定威懾,。編纂環(huán)境法典的重要目的在于解決現(xiàn)行分散的環(huán)境立法中不協(xié)調(diào)、不一致,、不順暢的規(guī)定,，進(jìn)而形成邏輯自洽的環(huán)境法律規(guī)范體系。環(huán)境法典需要確立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制,，按照不同監(jiān)管層級的事權(quán)配置要求,，規(guī)定國家級、省級,、市級三級“法定的監(jiān)管主體”,，不再將縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門作為監(jiān)管的一級，同時慎用“以上”的表述,，避免“上下一般粗”帶來多層執(zhí)法之困,。對于授予縣級生態(tài)環(huán)境分局一定的行政處罰權(quán)，可以在環(huán)境法典中為地方性法規(guī)等下位法留下授權(quán)的空間,。2015年修正的《中華人民共和國立法法》第七十二條規(guī)定設(shè)區(qū)的市級地方性法規(guī)可以針對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī),，《中華人民共和國行政處罰法》第十二條規(guī)定地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰,，由地方性法規(guī)等下位法來授予縣級生態(tài)環(huán)境分局一定處罰權(quán)并不違反上位法的規(guī)定,，而且各地區(qū)可以結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，充分利用地方立法權(quán)來決定授予縣級生態(tài)環(huán)境分局處罰權(quán)限的范圍,。因此,，基于上述論述內(nèi)容，環(huán)境法典吸納環(huán)保垂改制度成果,、回應(yīng)垂改背景下縣級生態(tài)環(huán)境部門法制困境的具體路徑如下：第一,，基于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是落實(shí)國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)和政府履行環(huán)境質(zhì)量改善責(zé)任的重要方式，其應(yīng)當(dāng)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本制度而規(guī)定于《生態(tài)環(huán)境法典》“總則編”中,；第二,，基于監(jiān)管體制是構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系的基本制度安排，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是提升生態(tài)環(huán)境治理能力的重要制度設(shè)計,，因此,，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制應(yīng)規(guī)定于《生態(tài)環(huán)境法典》“總則編”的“生態(tài)環(huán)境治理體系”一章中“公權(quán)力主體與監(jiān)管體制”一節(jié)；第三,，基于環(huán)保垂改對地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)整,，建議專門規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”的具體條文包括“中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)，地方各級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),。地方各級人民政府建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍,，整合生態(tài)環(huán)境、自然資源,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村,、水行政、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)，統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政檢查,、行政強(qiáng)制職能,。省級人民政府按照有關(guān)規(guī)定對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法進(jìn)行垂直管理，保障環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性,、統(tǒng)一性,、權(quán)威性和有效性?？h級生態(tài)環(huán)境分局作為市級生態(tài)環(huán)境部門的派出機(jī)構(gòu),，由市級生態(tài)環(huán)境部門直接管理，依照法律法規(guī)的規(guī)定開展執(zhí)法活動”,。結(jié)論省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革是有效應(yīng)對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制中的“四個突出問題”的重要舉措,。生態(tài)環(huán)境法律修改滯后于具有靈活性的環(huán)境政策的制定，使得生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革后,，縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門處于“非法”的尷尬地位,。在環(huán)境法典正式頒布之前，縣級生態(tài)環(huán)境部門可以通過上級主管部門委托執(zhí)法的方式來行使執(zhí)法權(quán),。在編纂環(huán)境法典的過程中,，需要對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行總結(jié)與探究，理順環(huán)境法律規(guī)范中關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制不一致,、不協(xié)調(diào)的規(guī)定,，基于從中央到地方不同層級生態(tài)環(huán)境管理職能分工的需要，在環(huán)境法典中區(qū)分不同層級監(jiān)管事權(quán)配置的要求,，規(guī)定三級“法定的監(jiān)管主體”,，同時允許法律、法規(guī)在一定范圍內(nèi)授予縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)限,，為地方性法規(guī)等下位法授權(quán)縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門獨(dú)立開展生態(tài)環(huán)境執(zhí)法活動留下適用的空間,。
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