?基本案情

六我社與江管社的爭議地名為“可六(陸)”,，又稱“坡南段(斷)”“那娘”,，面積43.5畝,。南林社對爭議地中的田邊地、角地約7.95畝主張權(quán)屬,。1954年2月25日,，原桂西僮族自治區(qū)隆林各族聯(lián)合自治區(qū)人民政府向六我社村民黃某某等人頒發(fā)第3455,、3461、3462,、3468,、3470號土地證,。1981年6月19日,，原隆林各族自治縣革命委員會向原者浪公社民強大隊江管生產(chǎn)隊(現(xiàn)江管社)頒發(fā)004535號林權(quán)證,。1990年5月,，廣西壯族自治區(qū)人民政府分別向六我社村民班某甲、班某乙頒發(fā)隆土集建(1990)字第21-0336號,、第21-0364號《集體土地建設(shè)用地使用證》,，地址均為民強村六我屯，面積亦均為156.18平方米,。此后，班某甲,、班某乙均在爭議地內(nèi)各建有一棟住宅樓,。2000年,，六我社與江管社對爭議地發(fā)生權(quán)屬糾紛,。2000年5月20日，隆林縣新州鎮(zhèn)民強村人民調(diào)解委員會作出民調(diào)字(2000)1號調(diào)解書,，認為江管社提出“東香朵”“坡南段”山界權(quán)屬歸其所有,，有004535號林權(quán)證為依據(jù)，予以確認,。2000年12月30日，新州鎮(zhèn)政府作出處理意見,，認為1981年縣革委組織人力對爭議地進行登記造冊,，給江管社核發(fā)證書,、確認所有權(quán),，應(yīng)予維持,。2003年9月30日,，原隆林縣政府向六我社村民黃某某等人頒發(fā)共八份土地承包經(jīng)營權(quán)證,，承包期從2003年10月1日至2033年9月30日,。2011年4月16日，新州鎮(zhèn)政府組織各方當事人進行現(xiàn)場勘驗，并制作現(xiàn)場勘驗筆錄和現(xiàn)場勘驗圖。筆錄記載:六我社從土改,、合作化,、四固定,，到1982年實行生產(chǎn)責任制至今，一直在爭議地內(nèi)耕種,。江管社,、六我社、南林社社長及群眾代表,，勘查人員均在現(xiàn)場勘驗圖上簽字確認,。2012年3月31日，隆林縣政府作出隆政處(2012)2號《關(guān)于新州鎮(zhèn)民強村六我社,、南林社與江管社就“南斷”“可六”(地名)土地權(quán)屬糾紛的處理決定》(以下簡稱2號處理決定),，將31.38畝爭議地及地面附著物確權(quán)歸六我社所有。2012年6月27日,，隆林縣政府作出隆政處(2012)3號《關(guān)于撤銷隆政處(2012)2號文的決定》,，認為2號處理決定存在爭議地位置、四至范圍未查清等問題,，決定撤銷該決定,。2013年8月23日，隆林縣政府組織各方當事人對爭議地進行現(xiàn)場勘驗,，并制作現(xiàn)場勘驗筆錄和示意圖,，經(jīng)各方當事人現(xiàn)場指認，確認以下主要內(nèi)容有:(1)明確爭議地的四至范圍,，認可2011年4月16日制作的現(xiàn)場勘驗筆錄中，爭議地地面附著物的分布情況,。(2)江管社提交的第004535號林權(quán)證的四至范圍涉及爭議地范圍,。(3)六我社提交的第 3455、3461,、3462,、3468、3470號土地證的四至范圍涉及爭議地范圍,，第 3457,、3460、3464號土地證的四至范圍不涉及爭議地范圍;六我社提交的八份土地承包經(jīng)營權(quán)證涉及爭議地范圍;六我社村民班某甲,、班某乙所建兩棟住宅樓在爭議地范圍內(nèi),。(4)南林社對其持有的三份《土地房產(chǎn)所有證》存根，指認不出具體位置及四至范圍,。參與現(xiàn)場勘驗的各方當事人社長和群眾代表,、基層組織代表、調(diào)處工作組工作人員,，均在該現(xiàn)場勘驗筆錄和示意圖上簽字確認,。2012年6月3日,，江管社委托廣西公明司法鑒定中心對上述八份土地承包經(jīng)營權(quán)證上加蓋的“隆林縣政府”公章與樣本，即隆林縣政府在2003~2011年的九份文件上加蓋的“隆林縣政府”公章,，是否屬同一公章用印進行鑒定,。2012年6月7日，廣西公明司法鑒定中心作出桂公明司鑒文字(2012)第080號《文書司法檢驗鑒定意見書》,，鑒定意見:八份土地承包經(jīng)營權(quán)證內(nèi)“隆林縣政府”公章印文,，與樣本2003~2007年隆林縣政府文件內(nèi)同名印文不是同一印章所蓋印，與樣本2008~2011年隆林縣政府文件內(nèi)同名印文是同一印章所蓋印,。2014年9月26日,，隆林縣政府作出隆政處字(2014)1號《土地權(quán)屬糾紛的處理決定》(以下簡稱1號處理決定)，決定爭議地土地權(quán)屬歸江管社所有;爭議地內(nèi)已建住宅的土地使用權(quán)歸班某甲,、班某乙所有;八份土地承包經(jīng)營權(quán)證中涉及地名為“那娘”或“可六”的土地部分予以撤銷并更正,。六我社不服，申請行政復議,。2015年1月14日,，百色市政府作出百政復決字(2015)1號行政復議決定，維持1號處理決定,。六我社仍不服,，提起行政訴訟。同年,，隆林縣人民法院作出(2015)隆行初字第5號行政判決,，認為隆林縣政府在確權(quán)過程中未查清1981年的山界劃分情況，004535號林權(quán)證要素不齊,，不能作為確權(quán)依據(jù),，權(quán)屬爭議各方對爭議地內(nèi)建房事實并無異議，亦未申請調(diào)處,，1號處理決定將爭議地內(nèi)已建住宅的土地使用權(quán)歸班某甲,、班某乙所有，超越職權(quán),。遂判決撤銷1號處理決定,。江管社不服，提起上訴,。2015年8月6日,，百色市中級人民法院作出(2015)百中行終字第78號行政判決，認為隆林縣政府根據(jù)1981年頒發(fā)給江管社的004535號林權(quán)證將爭議地確權(quán)給該社,，證據(jù)充分,，應(yīng)當支持;但1號處理決定同時撤銷八份土地承包經(jīng)營權(quán)證，未將持證人列為當事人，程序違法,，遂判決撤銷一審判決和1號處理決定,，責令隆林縣政府重新作出處理決定。2016年10月28日,，隆林縣政府作出隆政處(2016)4號《土地權(quán)屬糾紛的處理決定》(以下簡稱4號處理決定),，主要內(nèi)容有:(1)004535號林權(quán)證登記的“東香朵”中“坡南段”的土地，經(jīng)現(xiàn)場指認位于爭議地范圍內(nèi),，是本案確權(quán)依據(jù);(2)八份土地承包經(jīng)營權(quán)證經(jīng)現(xiàn)場指認位于爭議地范圍內(nèi),，但是該頒證是在土地權(quán)屬糾紛后，尚未確權(quán)的情況下,，作出的單方無效發(fā)證行為,，不能作為確權(quán)依據(jù);(3)第3460、3464,、3468號土地證不在爭議地范圍內(nèi),，第3455、3457,、3461,、3462、3470 號土地證上記載的地名,，與爭議地地名相同,，但沒有其他證據(jù)佐證，不能認定在爭議地范圍內(nèi);(4)南林社提交的《土地房產(chǎn)所有證》不在爭議地范圍內(nèi),。決定:(1)爭議地土地所有權(quán)歸江管社集體所有;(2)爭議地內(nèi)已建住宅312.36平方米土地使用權(quán)屬六我社村民班某甲,、班某乙所有，以其持有的集體士地建設(shè)用地使用證載明的面積為準,。六我社不服,，申請行政復議。2017 年5月14日,，百色市政府作出百政復決字(2017)第7號行政復議決定(以下簡稱7號復議決定)，維持4號處理決定,。2017年6月19日,，六我社提起本案行政訴訟，請求撤銷4號處理決定和7號復議決定,，撤銷004535 號林權(quán)證,，責令隆林縣政府重新處理。

百色市中級人民法院(2017)桂10行初123號行政判決認為,，六我社提交的八份《土地房產(chǎn)所有證》記載的地名,，雖然涉及爭議地，但已失去法律效力;八份土地承包經(jīng)營權(quán)證的真實性存疑,，且不具有合法性,。隆林縣政府于1981年向江管社頒發(fā)004535號林權(quán)證重新確定爭議地的權(quán)屬，江管社以該證主張權(quán)屬,，有事實和法律依據(jù),。隆林縣政府作出的4號處理決定，將爭議地確權(quán)歸江管社所有正確;百色市政府作出的7號復議決定,，維持4號處理決定并無不當,。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，判決駁回六我社的訴訟請求,。六我社不服,，提起上訴。

廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2018)桂行終506號行政判決認為,，六我社持有的五份《土地房產(chǎn)所有證》存于隆林縣檔案局,，爭議各方對其真實性無異議，且涉及爭議地,，應(yīng)當作為本案確權(quán)依據(jù),。江管社沒有提供004535號林權(quán)證中登記的“東香朵”地塊的權(quán)屬來源依據(jù)，不能證明頒證程序合法,。4號處理決定認定事實不清,，適用法律不當，7 號復議決定維持4號處理決定錯誤,，一審判決駁回六我社的訴訟請求錯誤,。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項和第二項，第八十九條第一款第二項的規(guī)定,，判決撤銷一審判決,，撤銷4號處理決定和7號復議決定,，由隆林縣政府重新作出處理決定,。江管社不服,，向最高人民法院申請再審，請求撤銷二審判決,，維持一審判決，依法再審本案,。

最高人民法院作出(2019)最高法行再134號行政判決,，認為基于六我社提交的5份《土地房產(chǎn)所有證》和長期管業(yè)事實，可以確認爭議地應(yīng)屬于六我社集體所有。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十條第一款和《最高人民法院關(guān)于適用(中華人民共和國行政訴訟法)的解釋》第一百四十條第二款關(guān)于審理行政裁決案件,，一并審理民事爭議的，不另行立案的規(guī)定,，結(jié)合自然資源確權(quán)行政裁決行為涉及款額的確定,，符合變更判決適用條件，作出再審判決:撤銷一,、二審行政判決和7號復議決定,，變更4號處理決定關(guān)于爭議地權(quán)利歸屬的內(nèi)容，爭議地“可六”面積43.5畝屬六我社農(nóng)民集體所有,。

?法律問題

審理山林權(quán)屬類行政裁決案件是否可以適用變更判決,。

?法官會議意見

山林權(quán)屬行政裁決案件的基礎(chǔ)爭議是民事爭議，對民事糾紛的處理,，人民法院原本就享有包括變更權(quán)在內(nèi)的完全司法裁判權(quán)。原告對山林權(quán)屬行政裁決行為不服提起行政訴訟,，實質(zhì)是不服行政機關(guān)對民事爭議作出的處理結(jié)果,，已經(jīng)包含了對民事爭議的主張。且山林權(quán)屬行政裁決案件直接涉及爭議山林的面積確認和權(quán)屬認定,，屬于涉及款額確定,、認定的案件，人民法院依法享有變更判決權(quán),。因此,，對于該類案件，當事人無須再另行對民事爭議一并提起民事訴訟,，人民法院應(yīng)當在審理行政裁決爭議的同時,，一并對民事糾紛作出判決，定分止爭,。

?意見闡述

一,、行政裁決基礎(chǔ)民事爭議原本屬于司法裁判權(quán)范圍

行政裁決是指法定的行政機關(guān)依照法律法規(guī)的授權(quán)，居間裁判當事人之間發(fā)生的與行政管理活動密切相關(guān)的民事爭議的一種準行政司法活動,。行政裁決的起因是存在民事爭議,，因民事爭議的行政介人而引發(fā)。解決平等主體間的民事權(quán)益活動,，本是司法權(quán)領(lǐng)域的一項司法職能，隨著行政管理范圍的不斷擴大,，由于部分爭議涉及的技術(shù)性和專業(yè)性強,，行政機關(guān)擁有較強的專業(yè)技術(shù)知識和行政管理經(jīng)驗，行政機關(guān)處理具有程序簡便、方法靈活,、救濟迅速的特點,，且全部由司法機關(guān)處理爭議難度較大。因此部分平等主體間的民事權(quán)益糾紛,，法律法規(guī)規(guī)定由行政機關(guān)先行處理,。換言之，采用行政裁決的方式,，處理與行政管理密切相關(guān)的,、專業(yè)性強的平等主體之間的民事權(quán)益糾紛，如《中華人民共和國土地管理法》第十四條,、《中華人民共和國森林法》第十七條,、《中華人民共和國草原法》第十六條等。

行政裁決的基礎(chǔ)法律關(guān)系還是民事關(guān)系,，只是因行政機關(guān)的介人產(chǎn)生行政裁決的結(jié)果,。因此，行政裁決引發(fā)的行政訴訟具有不同于其他行政案件的特點,，即具有民事性,、居間性與準司法性的特征。當事人針對行政裁決提起行政訴訟時,，其訴訟請求實質(zhì)包括其作為民事訴訟原告的民事請求當事人的民事權(quán)益請求已包含于并轉(zhuǎn)化為一種行政訴訟請求,。行政裁決案件的審理中，既有行政法律關(guān)系,，又有民事法律關(guān)系;既有行政爭議,，又有民事爭議。行政裁決與其所涉民事爭議密不可分,，行政爭議,、民事爭議中的事實認定、證據(jù)采信以及裁判理由和結(jié)果必然相互影響,。如果只解決行政爭議,，而不審理相關(guān)民事爭議，案件的實體處理缺乏完整性,。根據(jù)行政訴訟法全面審查被訴行政行為合法性原則以及實質(zhì)解決行政爭議的訴訟目的,，人民法院在對行政行為合法性作出判決的同時，應(yīng)當對相關(guān)民事爭議一并作出處理,。

二,、行政裁決行為屬于變更判決的適用范圍

《中華人民共和國行政訴訟法》第七十七條第一款規(guī)定，行政處罰明顯不當,，或者其他行政行為涉及對款額的確定,、認定確有錯誤的,，人民法院可以判決變更。所謂“涉及對款額的確定,、認定確有錯誤”,，通常是指被訴行政行為涉及的錢款的具體數(shù)字確定，或者與款額相關(guān)聯(lián)的權(quán)利歸屬的認定出現(xiàn)錯誤,，主要包括兩種情形:一是在行政補償,、行政賠償案件中，涉及賠償,、補償具體數(shù)額的計算確有錯誤的;二是在土地,、山林、草原確權(quán)行政裁決案件中,，涉及爭議地中各方權(quán)利歸屬具體面積數(shù)額的確定確有錯誤的,。同時，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款明確規(guī)定,。

人民法院在對行政機關(guān)就民事爭議所作的裁決案件中,，可以一并審理相關(guān)民事爭議?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用(中華人民共和國行政訴訟法)的解釋》第一百四十七條第二款進一步確定,，審理行政機關(guān)對民事爭議所作裁決的案件，一并審理民事爭議的,，無需將民事爭議另行立案,，可以一并以審理行民事爭議的方式化解行政裁決引發(fā)的爭議。本案中,，爭議山林的權(quán)利歸屬問題是爭議的核心問題,。4號處理決定將爭議地43.5畝山林權(quán)屬確權(quán)歸江管社集體所有。二審審理后認為,，4號處理決定將爭議地43.5畝山林認定歸江管社所有確有錯誤,，爭議地43.5畝山林應(yīng)當屬于六我社所有，案件屬于行政行為涉及對款額的認定確有錯誤的情形,，二審本應(yīng)依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十七條規(guī)定,，依法作出變更判決，實質(zhì)化解爭議,，但是,，卻作出撤銷重作判決。該判決適用法律和判決方式錯誤,，依法應(yīng)予再審改判,。

三、適用變更判決符合實質(zhì)化解行政爭議的立法目的

《中華人民共和國行政訴訟法》第一條規(guī)定,，行政訴訟法的立法目的之是要解決行政爭議,。人民法院作出行政判決,，選擇適用行政訴訟法規(guī)定的判決方式，也必須服從并服務(wù)于實質(zhì)化解行政爭議的立法目的,。變更判決與撤銷重作判決，均屬于行政訴訟法規(guī)定的法定判決方式,。但是,，與撤銷重作判決相比較，變更判決直接確定爭議事項的處理結(jié)果,，無需被告另行作出行政行為,，更有利于行政爭議的實質(zhì)化解。因此,，在符合變更判決法定適用條件的情形下,，人民法院選擇適用撤銷重作判決，違背行政訴訟法關(guān)于解決行政爭議的立法目的,，適用法律和判決方式錯誤,，依法應(yīng)予改判。

土地,、山林確權(quán)案件,，屬于典型的行政裁決案件。實踐中,，由于對變更判決適用范圍的理解不到位,，存在大量以撤銷重作判決代替變更判決的案例，引發(fā)大量循環(huán)訴訟案件,。往往是法院撤銷政府作出的確權(quán)決定后,，當事人對政府重新作出的處理決定不服，再次申請行政復議,，對復議決定不服再次提起行政訴訟,。案件經(jīng)過復議、一審,、二審,、撤銷重作后，又一次循環(huán)往復,。有的案件經(jīng)過三,、四輪撤銷重作，實質(zhì)糾紛的土地,、山林權(quán)利歸屬問題依然不能解決,。本案亦經(jīng)過政府兩次確權(quán)、法院兩次撤銷重作,，本應(yīng)適用變更判決實質(zhì)解決行政爭議的案件,，適用撤銷重作判決,，極大地降低了行政和司法效率，浪費行政,、司法資源和民事爭議當事人雙方的人力和財力,，嚴重損害司法公信力和司法權(quán)威。爭議的山林,、土地等自然資源因糾紛無法解決而被長期擱置,，社會財富得不到及時、有效的開發(fā)利用,。甚至因糾紛長期不能解決,，引發(fā)嚴重的群體性事件，一些當事人長期申訴上訪,，影響社會和諧穩(wěn)定,。相對于撤銷并責令重作，適用變更判決,，直接對民事爭議作出判決,，符合行政訴訟法實質(zhì)解決行政爭議的立法目的，避免了當事人因為行政機關(guān)拖延重作或者亂重作而遭受的“二次傷害”,，有利于社會關(guān)系盡早穩(wěn)定,，可以最大限度地節(jié)約司法和行政資源，提高訴訟效率,，減少當事人訴累,，起到事半功倍的效果。