治理單元來自空間概念,，是承擔(dān)國家大小治理任務(wù)的空間載體的總稱,。“空間”一詞最初是一個(gè)地理學(xué)概念,。20世紀(jì)60年代,，在資本、權(quán)力等要素介入空間建構(gòu)的背景下,，社會(huì)學(xué),、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)也開始研究空間問題,。政治空間,、社會(huì)空間、文化空間等概念應(yīng)運(yùn)而生,。無論是城市治理,、社會(huì)治理還是文化治理，都含有空間治理的成分,。

國內(nèi)學(xué)界在21世紀(jì)初引入了“空間治理”的概念,。為進(jìn)一步優(yōu)化中國空間治理和空間結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量，“十三五”規(guī)劃第一次在政策文件中提出空間治理和建立空間治理體系,。狹義的空間治理體系主要指國土空間治理體系,，原則是“立法為本，規(guī)劃先行”,。廣義的空間治理體系與擴(kuò)展的空間治理內(nèi)涵緊密相關(guān),，其以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，包括政治,、社會(huì),、文化多領(lǐng)域的空間治理，呈現(xiàn)為互相銜接,、分級(jí)管理的整體性治理結(jié)構(gòu),。

空間治理內(nèi)涵的擴(kuò)展和重要性的提升，迫切要求采取一種能體現(xiàn)不同要素治理需求的方式劃分空間,。當(dāng)前常見的是以“尺度”概念衡量,、重構(gòu)空間，如國家級(jí)新區(qū)是一種典型的尺度重構(gòu),。尺度在字面上只有規(guī)模和大小的區(qū)分,，沒有性質(zhì)的不同，所以并不能用尺度和尺度重構(gòu)解釋空間尺度變化帶來的治理性質(zhì)的變化,。再者,，空間尺度無法解釋設(shè)在行政區(qū)范圍內(nèi)的功能區(qū)，一是這類功能區(qū)被設(shè)立在市或區(qū)的管轄范圍內(nèi),，沒有超出行政區(qū)的范圍,，即沒有尺度上的變化；二是這類功能區(qū)僅僅得到國家或?qū)俚卣牟糠质跈?quán),，不符合尺度下移的定義,。

基于上述情況，國內(nèi)近年來出現(xiàn)了“空間單元”和“治理單元”兩種說法,?？臻g單元描述的對(duì)象是物理空間，與狹義的空間治理相聯(lián)系,，常用于國土空間規(guī)劃,、區(qū)域發(fā)展、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域,。治理單元關(guān)注的是在制度和體制已定的背景下,，如何通過選擇治理單元提升治理績效。最先使用治理單元概念的是基層治理領(lǐng)域,。在農(nóng)村,，村民小組和自然村是基本治理單元,。在城市，社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元,?？臻g治理單元的概念不僅具有尺度概念重構(gòu)空間的優(yōu)勢，而且可以對(duì)具有不同性質(zhì)的治理單元進(jìn)行解釋,。依據(jù)職能,、機(jī)構(gòu)、權(quán)力,、財(cái)政,、邊界五種結(jié)構(gòu)性要素，治理單元可以區(qū)分為實(shí)體性和虛體性兩類,。實(shí)體性治理單元主要包括各級(jí)行政區(qū),、城鄉(xiāng)社區(qū)，構(gòu)建了行使政治權(quán)力和行政管理權(quán)力的空間格局和層級(jí)體系,，也是經(jīng)濟(jì)治理和空間治理的依據(jù),。生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、社會(huì)治理等事項(xiàng)有許多是跨行政區(qū)邊界或跨行政層級(jí)的,，需要借助虛體性治理單元，如自然保護(hù)區(qū),、經(jīng)濟(jì)區(qū)或功能區(qū)等,。

治理單元的設(shè)置一方面要考慮治理任務(wù)的性質(zhì)，另一方面也要考慮治理的規(guī)模,。實(shí)體性治理單元的設(shè)立一般都經(jīng)歷了漫長的過程,，受歷史與現(xiàn)實(shí)因素共同影響，是開展治理活動(dòng)的基礎(chǔ),；虛體性治理單元更多是在實(shí)體性治理單元的基礎(chǔ)上，為補(bǔ)齊實(shí)體性治理單元的不足,，根據(jù)特定治理任務(wù)設(shè)立的,。

（一）依據(jù)治理任務(wù)的性質(zhì)

我國一般是出于政治治理、行政管理,、經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、社會(huì)治理和生態(tài)環(huán)保這五個(gè)維度的需求來設(shè)立不同類型的空間治理單元。

國家往往根據(jù)政治需要,，設(shè)定行政區(qū)劃來維護(hù)國家的統(tǒng)一和中央權(quán)威,。治理的另一個(gè)政治目的是實(shí)現(xiàn)地方間的平等，我國的民族自治區(qū)域就是為了實(shí)現(xiàn)民族平等和團(tuán)結(jié)而設(shè)置的,。此外,，改革開放之初,，把作為改革試驗(yàn)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)在廣東和福建，有降低改革試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)的政治用意,。在國家層面,，香港、澳門是特別行政區(qū),，實(shí)行高度自治的“一國兩制”,；在地方層面，地方政府轄區(qū)內(nèi)設(shè)有經(jīng)濟(jì)功能區(qū),，這些治理單元的設(shè)置都有其政治考慮,。

從行政管理的需要來看，行政區(qū)劃的層級(jí)和轄區(qū)隨行政管理的需要變動(dòng),，可以通過政區(qū)的合并與拆分,、升級(jí)與降級(jí)、新設(shè)與撤銷等方式,，提高或降低政區(qū)的權(quán)力,、擴(kuò)大或減少政區(qū)的管轄空間，如縣市合并,、撤市（縣級(jí)市）改區(qū),、新設(shè)直轄市等。在不改變政區(qū)的情況下,，可以通過改變行政單位,、行政建制等方式，提高或降低政區(qū)的權(quán)力,，如設(shè)副省級(jí)城市,、干部“高配”等。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要出發(fā),，可以設(shè)置經(jīng)濟(jì)區(qū),，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)要素跨行政區(qū)劃流動(dòng)的規(guī)律；也可以設(shè)置經(jīng)濟(jì)功能區(qū),，以適應(yīng)開發(fā)新的產(chǎn)業(yè),、形成新的產(chǎn)業(yè)集群、造就新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的需要,。社會(huì)治理注重社會(huì)聯(lián)系,、人際關(guān)系、文化遺存等因素,。生態(tài)環(huán)保的需要是通過設(shè)置自然保護(hù)區(qū),、主體功能區(qū)等治理單元來滿足的。主體功能區(qū)規(guī)劃的頒布意味著各經(jīng)濟(jì)區(qū)域和地方政府的發(fā)展必須在全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的原則下,，按照國土開發(fā)規(guī)劃進(jìn)行,。

（二）依據(jù)治理的規(guī)模

治理單元的設(shè)立需要考慮以下幾類規(guī)模因素,。

第一類是物理的和技術(shù)方面的規(guī)模因素。物理方面的規(guī)模因素包括地理面積,、人口,、地形等，人口稀少的地方,，治理單元的面積通常比較大,，人口稠密的地方，治理單元過大則會(huì)加重治理的負(fù)荷,。技術(shù)方面的因素包括交通,、通信的通達(dá)能力，典型的例子是“一小時(shí)交通圈”帶來的同城化效果,?；ヂ?lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)的發(fā)展,，也有助于擴(kuò)大治理的空間范圍,。

第二類是與政治治理、行政管理,、歷史文化,、民族民俗等有關(guān)的規(guī)模因素，實(shí)體性治理單元適用于政治,、行政,、社會(huì)對(duì)治理規(guī)模的需要，主要通過行政區(qū)劃,、確定基層基本治理單元等形式實(shí)現(xiàn)對(duì)全部國土的分級(jí)和分區(qū)治理,，較多考慮轄區(qū)的面積和人口規(guī)模。虛體性治理單元的設(shè)定主要考慮經(jīng)濟(jì),、社會(huì),、文化、環(huán)保等方面的目標(biāo)對(duì)治理規(guī)模的要求,。具體而言,，“四大板塊”的劃分是依據(jù)國土面積規(guī)模、地理位置,、經(jīng)濟(jì)水平規(guī)模；主體功能區(qū)的分區(qū)是按照資源稟賦規(guī)模和國土承載能力,；各種功能區(qū)的設(shè)立是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)管理等,。

在治理進(jìn)程中,，諸多治理單元在物理空間上呈現(xiàn)出彼此交互重疊的特征,，遵循著自身的運(yùn)行方式，發(fā)揮著各自的功能,。利用恰當(dāng)?shù)闹卫韱卧芾砀黝惞彩聞?wù),，是實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化的重要手段。

（一）治理單元的交叉重疊

國家空間可以看作動(dòng)態(tài)的過程,，而非固定的容器,，權(quán)力、資本,、社會(huì),、文化等都可以創(chuàng)造出不同的空間單元。各類空間雖然性質(zhì)不同,，但都在既定的國土空間上展開,，這些空間單元往往彼此交叉或重疊。

實(shí)體性治理單元的主要功能是構(gòu)建國家的政治地理格局,，虛體性治理單元建立在實(shí)體性治理單元的布局之上,，一般都會(huì)跨越原有的行政區(qū)邊界，覆蓋,、復(fù)合或占據(jù)一個(gè)或多個(gè)行政區(qū)空間,。此外，虛體性治理單元之間也有重疊,?？臻g重疊從另一個(gè)角度表明了虛體性治理單元與實(shí)體性治理單元之間的聯(lián)系與區(qū)別。虛體性治理單元多數(shù)是跨行政區(qū)的,，是與行政區(qū)邊界不同的一種新空間邊界,。

（二）治理單元與治理方式的搭配

不同的治理單元適用不同的治理方式。實(shí)體性治理單元的治理結(jié)構(gòu)為科層制加轄區(qū)制,，行政區(qū)的空間邊界清晰,，橫向上互不包含；縱向上層級(jí)分明,，上級(jí)行政區(qū)包括所屬的下級(jí)行政區(qū),；在權(quán)力關(guān)系上，表現(xiàn)為中央領(lǐng)導(dǎo)全國,，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí),，采用屬地管理與問責(zé)制相結(jié)合的管理方式。

虛體性治理單元的治理結(jié)構(gòu)是半行政區(qū)劃或虛行政區(qū)劃式的,，采用的是更加扁平化的“管委會(huì)”體制,。經(jīng)濟(jì)區(qū)或功能區(qū)的管委會(huì)只是政府的派出機(jī)構(gòu)，沒有社會(huì)管理和提供基本公共服務(wù)的職能,，不會(huì)設(shè)立民政,、社保,、治安等部門。此外,，管理模式有較大的靈活性,，如有的功能區(qū)以法定機(jī)構(gòu)代行管理功能，管委會(huì)以企業(yè)法人登記,，實(shí)行企業(yè)化管理,；有的甚至采取公司制，由開發(fā)公司代行園區(qū)的管理職能,。單一功能的虛體性治理單元實(shí)行類似項(xiàng)目管理的治理方式,。

總體上看，空間研究在中國還處于初級(jí)階段,，研究的本土化程度亟待提高,。治理單元是建立在空間尺度建構(gòu)的基礎(chǔ)上，對(duì)中國空間治理的一種本土化探索,。實(shí)體性的和虛體性的治理單元是中國國家治理的重要空間工具,，把握這兩種治理單元的不同特征有助于我們更好地理解中國特色國家治理的內(nèi)涵，發(fā)揮不同類型治理單元各自的優(yōu)勢,，是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,。