國(guó)家是按照地域劃分居民的政治組織,，國(guó)家的產(chǎn)生是一種“新的空間秩序觀念”的產(chǎn)生，意味著人類歷史上的“空間革命”,。因此,，國(guó)家發(fā)展不僅在時(shí)間中延伸，也在空間中展開(kāi),，空間如何被規(guī)劃,、被塑造，不是一個(gè)自然過(guò)程,，而是一個(gè)治理過(guò)程,。自國(guó)家形成以來(lái)，就面臨著如何在廣闊的空間中實(shí)現(xiàn)有效治理的問(wèn)題,，“對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō),，與空間作斗爭(zhēng)不是一勞永逸的，必須為此做出不懈的努力”,。自秦以降，中國(guó)古代王朝國(guó)家通過(guò)郡縣制實(shí)現(xiàn)對(duì)超大規(guī)模國(guó)土空間的治理,。新中國(guó)成立之后，我國(guó)既面臨著作為一個(gè)廣土眾民的超大規(guī)模國(guó)家如何治理的問(wèn)題,，又面臨著作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平極其落后,、遭受連年戰(zhàn)爭(zhēng)重創(chuàng)百?gòu)U待興的農(nóng)業(yè)國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的“雙重難題”。新中國(guó)確立我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)為單一制國(guó)家,，國(guó)家在承繼古代中國(guó)治理體制的基礎(chǔ)上,，適應(yīng)新形勢(shì)加以改造,，形成了“中央—省（自治區(qū)）—市—縣—鄉(xiāng)”的行政區(qū)劃層級(jí)治理體制,，使中央權(quán)力能夠?qū)訉訚B透至治理單元末端,。后又通過(guò)調(diào)整行政層級(jí)，如設(shè)立大行政區(qū)（1954年撤銷）,、直轄市,、計(jì)劃單列市、副省級(jí)城市等,，在平衡中央與地方關(guān)系的同時(shí)，不斷優(yōu)化行政空間,，有效破解了規(guī)模治理難題,。不過(guò)，由于多方面復(fù)雜原因,，國(guó)家的發(fā)展并不十分顯著,。

改革開(kāi)放以后，為了改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的狀況,，黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”,，黨中央明確提出“發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)”。然而,，以控制為導(dǎo)向的傳統(tǒng)的行政區(qū)劃治理體制無(wú)法滿足改革開(kāi)放的內(nèi)在要求,，現(xiàn)代化建設(shè)亟需突破已有的行政區(qū)劃體制框架，通過(guò)空間治理單元的變革與重構(gòu),，推動(dòng)各類資源要素在國(guó)土空間內(nèi)的重新配置,，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),，加快現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。1979年,，我國(guó)探索建立了首個(gè)不同于傳統(tǒng)行政區(qū)劃的空間塑造形式——深圳蛇口工業(yè)園區(qū),，其依據(jù)國(guó)際慣例運(yùn)作并采用公司化的新型管理體制,，在國(guó)內(nèi)率先實(shí)施超產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)制度、公開(kāi)招聘制度,、勞動(dòng)績(jī)效工資制度,、社會(huì)保險(xiǎn)制度和工程招投標(biāo)制度等,，獲得了巨大成功。從此,，以其為代表的功能區(qū)作為一種以發(fā)展為導(dǎo)向的空間治理模式在中國(guó)大地上拉開(kāi)帷幕,。時(shí)至今日，我國(guó)已經(jīng)擁有了數(shù)千個(gè)功能區(qū),，類型多樣,、分布廣泛、成效明顯,，不僅體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)空間的再造與有效利用,，也帶來(lái)了國(guó)家治理體系的深刻變革，更成為將規(guī)模治理難題有效轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)的成功實(shí)踐,。因此,，探究功能區(qū)的內(nèi)在邏輯、運(yùn)行模式和發(fā)展路徑,，具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義,。

本文所討論的功能區(qū)是指改革開(kāi)放以來(lái)為促進(jìn)國(guó)家發(fā)展，在原有行政區(qū)劃基礎(chǔ)之上重新劃定區(qū)域范圍并在區(qū)域內(nèi)適用特殊政策的空間經(jīng)濟(jì)區(qū)劃,，具體包括經(jīng)濟(jì)特區(qū),，國(guó)家級(jí)新區(qū)，各類開(kāi)發(fā)區(qū),、試驗(yàn)區(qū),、示范區(qū)，生態(tài)旅游度假區(qū)和國(guó)家公園等,。在對(duì)功能區(qū)的現(xiàn)有研究中,，多是以單一類型或某一具體案例為研究對(duì)象，且具有較強(qiáng)的“時(shí)間偏好”,。如對(duì)于“開(kāi)發(fā)區(qū)”的研究在2005—2015年間最多,，這與開(kāi)發(fā)區(qū)的快速發(fā)展時(shí)期幾乎一致；對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的研究在2008年改革開(kāi)放30年和2018年改革開(kāi)放40年的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上,，期刊論文和報(bào)紙紀(jì)念文章均達(dá)到300篇以上,；2020年深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年再度掀起了“特區(qū)熱”，研究成果居歷年之首,。同時(shí),，我們也應(yīng)該看到，國(guó)內(nèi)對(duì)功能區(qū)的整體性研究并不多,，且存在概念含混,、界限不清等問(wèn)題，如有的研究雖然使用了“功能區(qū)”這一概念,，但研究?jī)?nèi)容卻僅是針對(duì)“經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”或概念范疇更小的“開(kāi)發(fā)區(qū)”,；還有的研究使用的是“農(nóng)業(yè)功能區(qū)”的概念,，但內(nèi)容上卻是“農(nóng)業(yè)主體功能區(qū)”。此外,，相關(guān)研究也尚未將功能區(qū)與國(guó)家治理,、國(guó)家發(fā)展緊密聯(lián)系起來(lái)。有鑒于此,，本文試圖在以往微觀個(gè)案研究的基礎(chǔ)上,，以更宏觀的空間視角，探究功能區(qū)在國(guó)家空間開(kāi)發(fā)利用和治理體制創(chuàng)新中的重要角色和意義,，為我國(guó)如何將規(guī)模難題轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì),，進(jìn)而創(chuàng)造“發(fā)展奇跡”提供新的解釋。

改革開(kāi)放以來(lái),，我國(guó)在國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上,，對(duì)政治、社會(huì),、文化等多領(lǐng)域進(jìn)行有效治理,，構(gòu)建了互相銜接、分級(jí)管理的“整體性治理”結(jié)構(gòu),，以解決在經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、要素自由流動(dòng)背景下,，由空間變化所產(chǎn)生的一系列發(fā)展問(wèn)題,，并通過(guò)實(shí)體性治理單元（各級(jí)行政區(qū)、城鄉(xiāng)社區(qū)）與虛體性治理單元（各類功能區(qū)）的結(jié)合,，不斷完善國(guó)家空間治理體系,。僅就本文所討論的當(dāng)代中國(guó)功能區(qū)來(lái)說(shuō)，自深圳蛇口工業(yè)園區(qū)成立至今,，功能區(qū)已經(jīng)具有40余年的歷史,，其突破了傳統(tǒng)的治理體制和經(jīng)濟(jì)體制，帶來(lái)了國(guó)家空間治理體系自主性,、內(nèi)生性的革新,，集中體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)新型現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)中的歷史主動(dòng)和歷史自覺(jué)。具體而言：

第一,，通過(guò)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“點(diǎn)狀布局”助推局部地區(qū)快速發(fā)展,。1979年，中共中央,、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在深圳,、珠海、汕頭和廈門(mén)試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū),，并于1980年正式成立,；1988年海南島脫離廣東省行政管轄,，單獨(dú)建省并劃定為經(jīng)濟(jì)特區(qū)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)在性質(zhì)上與世界自由港區(qū)基本相同,，主要是以吸引外資,、構(gòu)建外向型經(jīng)濟(jì)為目的，通過(guò)減免關(guān)稅,、訂立優(yōu)惠條例,、建立保障制度、營(yíng)造良好安全的投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境等具體舉措,，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn),，從而擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。盡管經(jīng)濟(jì)特區(qū)在設(shè)立之初飽受爭(zhēng)議，但鄧小平在南方談話中對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),、“姓資姓社”等重大問(wèn)題作出了明確回應(yīng),，指出：“判斷的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該主要看是否有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力,，是否有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家的綜合國(guó)力,，是否有利于提高人民的生活水平”。鄧小平的重要講話,，破除了經(jīng)濟(jì)特區(qū)思想認(rèn)同上的障礙,，從此“特區(qū)”作為一種新型空間治理模式在我國(guó)生根發(fā)芽。如今,，深圳,、珠海、汕頭,、廈門(mén),、海南5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速高出全國(guó)平均水平近一倍，地區(qū)生產(chǎn)總值之和比40年前增加了近60倍,。據(jù)統(tǒng)計(jì),，1980年深圳的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）僅是香港的約1/2500，在2018年首次超過(guò)香港,；2020年深圳實(shí)現(xiàn)GDP近2.77萬(wàn)億元,，基本進(jìn)入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體水平?？梢哉f(shuō),，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立是中國(guó)特色社會(huì)主義制度理性的時(shí)代標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)了制度變遷的先行者和“政策性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”的雙重使命和雙重身份,。

第二,，通過(guò)從沿海到內(nèi)陸的“空間拓展”促進(jìn)國(guó)家高速發(fā)展,。1984年5月，中央決定將大連,、秦皇島,、天津、煙臺(tái),、青島,、連云港、南通,、上海,、寧波、溫州,、福州,、廣州、湛江,、北海等14個(gè)城市確定為沿海開(kāi)放城市,，不僅賦予了上述城市更大的地方自主權(quán)限，同時(shí)也支持他們興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū),，在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)允許適用更優(yōu)惠的產(chǎn)品出口（內(nèi)銷）政策和財(cái)政稅收政策,。1985—1988年，國(guó)家陸續(xù)將長(zhǎng)江三角洲?,、珠江三角洲和閩南廈漳泉三角地區(qū)以及遼東半島,、膠東半島開(kāi)辟為沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)；1992年,，又決定對(duì)5個(gè)長(zhǎng)江沿岸城市,，東北、西南和西北地區(qū)13個(gè)邊境市縣和11個(gè)內(nèi)陸省會(huì)城市實(shí)行沿海開(kāi)放城市政策,，并將開(kāi)發(fā)區(qū)這一模式經(jīng)由這些城市逐步推廣至全國(guó)各個(gè)地區(qū)。從2004年起,，開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量呈指數(shù)型增長(zhǎng),，當(dāng)前，我國(guó)共有各類開(kāi)發(fā)區(qū)2781個(gè),，其中國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)230個(gè),、國(guó)家級(jí)高新區(qū)172個(gè)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)166個(gè),、邊/跨境合作區(qū)19個(gè),、國(guó)家級(jí)自由貿(mào)易區(qū)21個(gè)、國(guó)家級(jí)新區(qū)19個(gè),、國(guó)家級(jí)自主創(chuàng)新示范區(qū)23個(gè),、其他國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)24個(gè),，省（自治區(qū),、直轄市）人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)（省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)）2107個(gè),。可以說(shuō),，這時(shí)的功能區(qū)早已不再是個(gè)案試點(diǎn)或是沿海城市的先行試驗(yàn),，而是在國(guó)土空間內(nèi)普遍推行的治理模式。在開(kāi)發(fā)區(qū)快速發(fā)展的近十年時(shí)間里,，國(guó)家經(jīng)濟(jì)也呈現(xiàn)出高速增長(zhǎng)的同向態(tài)勢(shì)（見(jiàn)圖1）,，順利邁過(guò)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段，建立了成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,。

第三,，通過(guò)從經(jīng)濟(jì)功能到農(nóng)業(yè)、生態(tài),、政治功能的“領(lǐng)域延伸”,，推進(jìn)國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展。在布局功能區(qū)的初始階段,，多是以經(jīng)濟(jì)功能區(qū)為主,，更為確切地說(shuō)，是將發(fā)展重點(diǎn)放在了經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)上,，這種布局符合改革開(kāi)放初期階段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的內(nèi)在要求,。但是，中國(guó)語(yǔ)境下的“發(fā)展”在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之外,，還有著更為豐富的意涵,。黨的十八大以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新常態(tài),，如何推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展是黨和國(guó)家的核心關(guān)切,。黨中央提出的“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和“創(chuàng)新,、協(xié)調(diào),、綠色、開(kāi)放,、共享”的新發(fā)展理念,，將發(fā)展內(nèi)涵延伸至政治、經(jīng)濟(jì),、文化,、社會(huì)、生態(tài)多個(gè)領(lǐng)域。因此,，近年來(lái),，除了經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，還針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)設(shè)立了4個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)示范區(qū),、近300個(gè)國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和11個(gè)國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū),；針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)資源科學(xué)合理利用，設(shè)立了數(shù)百個(gè)國(guó)家生態(tài)示范區(qū),、百余個(gè)生態(tài)文明先行示范區(qū)和10個(gè)國(guó)家公園,。此外，在深圳和浙江探索建設(shè)的中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)和共同富裕示范區(qū)所體現(xiàn)的全方位,、多領(lǐng)域,、系統(tǒng)化、集成化特點(diǎn),，是我國(guó)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后功能區(qū)的改革方向和提升路徑,。在各領(lǐng)域功能區(qū)的引領(lǐng)帶動(dòng)下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)發(fā)生了從追求速度到追求質(zhì)量的深刻轉(zhuǎn)變,，具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化,、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡得到了一定扭轉(zhuǎn)、生態(tài)環(huán)境有了明顯改觀（見(jiàn)圖2,、圖3,、圖4）。

中國(guó)古代王朝國(guó)家建立在農(nóng)耕文明和自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上,，農(nóng)業(yè)社會(huì)的特殊性,，促使國(guó)家著重考慮如何通過(guò)行政區(qū)劃對(duì)空間進(jìn)行有效治理，目的在于構(gòu)建一個(gè)“靜態(tài)社會(huì)”而非“流動(dòng)性社會(huì)”,，使百姓有“恒產(chǎn)”亦有“恒心”,。中央集權(quán)下的郡縣制所要凸顯的是至高無(wú)上的皇權(quán)和等級(jí)官僚體制，再加上“編戶齊民”的戶籍制度和賦稅制度,，使中央對(duì)地方的控制得以持續(xù)強(qiáng)化,，因此，這種以行政區(qū)劃為核心的空間傳統(tǒng)治理體制,，是以控制為導(dǎo)向的,。產(chǎn)生于改革開(kāi)放背景之下的功能區(qū)以促進(jìn)發(fā)展為導(dǎo)向，但與行政區(qū)并不是相互沖突的,，其適用的是與傳統(tǒng)行政區(qū)相協(xié)調(diào)又不同的更加靈活化的體制機(jī)制。功能區(qū)與傳統(tǒng)的行政區(qū)之間既有統(tǒng)一性又有差異性的體制創(chuàng)新,，實(shí)現(xiàn)了單一制國(guó)家體制與因地制宜的空間治理模式的有機(jī)融合,。

（一）功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)的統(tǒng)一性

無(wú)論是傳統(tǒng)行政區(qū)還是功能區(qū)，都是我國(guó)對(duì)空間的塑造、利用與治理,，二者具有內(nèi)在統(tǒng)一性,。

第一，功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)均依托國(guó)家的制度基礎(chǔ),。中國(guó)古代王朝國(guó)家通過(guò)郡縣制實(shí)現(xiàn)對(duì)空間的塑造,，使國(guó)家在較長(zhǎng)的歷史周期內(nèi)保持了大一統(tǒng)狀態(tài)，國(guó)家的統(tǒng)一與穩(wěn)定也成為了融入國(guó)家文明的核心價(jià)值,。新中國(guó)成立后,，并沒(méi)有仿照蘇聯(lián)建立聯(lián)邦制國(guó)家，而是基于歷史傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn),、現(xiàn)實(shí)國(guó)情需要以及民眾的國(guó)家認(rèn)同,，選擇建立單一制國(guó)家，并在整體承繼原有行政區(qū)劃層級(jí)治理體制的基礎(chǔ)上,，針對(duì)全新的國(guó)家性質(zhì)和國(guó)家形態(tài)作出了適應(yīng)性調(diào)整,。功能區(qū)是我國(guó)在行政區(qū)劃之外實(shí)施的另一種空間塑造形式，在對(duì)功能區(qū)的設(shè)想與考慮中,，盡管賦予了它們比傳統(tǒng)行政區(qū)更高的自主權(quán),，但基于單一制國(guó)家的考量，依然要將其置于單一制國(guó)家治理體系的框架之內(nèi),，且不會(huì)大范圍,、無(wú)差別地在所有傳統(tǒng)行政區(qū)內(nèi)適用與功能區(qū)相同的特殊政策和治理模式。這就表明,，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一,、維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定依然是國(guó)家的核心主題,，也是我國(guó)進(jìn)行任何形式的空間再造的最根本前提,。

第二，功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)均依托國(guó)家的治理目標(biāo),。國(guó)家治理目標(biāo)任務(wù)的變化是空間變革的初始動(dòng)因,。對(duì)于古代國(guó)家來(lái)說(shuō)，國(guó)家的目標(biāo)任務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單,，主要就是維持地方秩序,、保衛(wèi)疆土和向中央政府輸送實(shí)物和貨幣稅收，但現(xiàn)代國(guó)家則相對(duì)復(fù)雜,，承擔(dān)著“治理”和“發(fā)展”的雙重目標(biāo)使命,。在新中國(guó)成立初期，政權(quán)新立,、百?gòu)U待興,，國(guó)家治理體系尚未全面建立,，經(jīng)濟(jì)形態(tài)的構(gòu)成也十分復(fù)雜，其中不僅有代表舊中國(guó)的封建主義經(jīng)濟(jì),、官僚資本主義經(jīng)濟(jì)和自由資本主義經(jīng)濟(jì),，也有代表新中國(guó)的被解放了的農(nóng)民和小生產(chǎn)者經(jīng)濟(jì)和在新民主國(guó)家指導(dǎo)下的私人資本主義經(jīng)濟(jì)，這種復(fù)雜多樣的經(jīng)濟(jì)形態(tài),，需要通過(guò)國(guó)家權(quán)力予以強(qiáng)化管理和控制,。因此，在1949—1978年,，我國(guó)主要通過(guò)增加或減少行政層級(jí)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo),，期間產(chǎn)生的大行政區(qū)（1954年撤銷）、直轄市,、計(jì)劃單列市等也均在行政體系之內(nèi),。改革開(kāi)放之后，我國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心任務(wù),，這就既需要通過(guò)恰當(dāng)?shù)膮^(qū)域劃分和權(quán)限劃分使中央與地方關(guān)系保持長(zhǎng)期穩(wěn)定,，又需要建構(gòu)具有一定靈活性和糾偏性的治理模式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，因此,，國(guó)家在空間上便呈現(xiàn)為“行政區(qū)劃+功能區(qū)”的結(jié)構(gòu)形態(tài)——傳統(tǒng)行政區(qū)劃經(jīng)由憲法確立,，依然以控制為導(dǎo)向，以統(tǒng)一性,、規(guī)范性,、穩(wěn)定性的特點(diǎn)解決國(guó)家規(guī)模治理問(wèn)題；而功能區(qū)則通過(guò)行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章加以管理,，以發(fā)展為導(dǎo)向,，以較強(qiáng)的靈活性、適應(yīng)性和自主性解決國(guó)家發(fā)展問(wèn)題,。

第三,，功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)均依托國(guó)家的改革機(jī)制。無(wú)論是中國(guó)古代王朝國(guó)家還是現(xiàn)代國(guó)家,，在處理體制改革問(wèn)題上遵循著“漸進(jìn)式”的思路與路徑,。古代中國(guó)往往會(huì)先行實(shí)施非正式的做法，再視時(shí)機(jī)和形勢(shì)將其以制度化的形式確立下來(lái),。黃仁宇對(duì)此曾做過(guò)這樣的描述：“首先由下級(jí)官員提出奏請(qǐng),，然后在其部門(mén)內(nèi)適用這一特例，經(jīng)皇帝批準(zhǔn)后會(huì)確立必要的先例,。遲早同樣的奏請(qǐng)也會(huì)被提出并得到批準(zhǔn),，這時(shí)最初提出時(shí)的特殊例外已經(jīng)成為一種普遍做法，此后便無(wú)需奏請(qǐng),，要么通過(guò)帝國(guó)的法律下達(dá)給其他部門(mén),，要么隨后不公開(kāi)地進(jìn)行改革,?！毙轮袊?guó)成立后,，國(guó)家治理發(fā)生了根本性質(zhì)的變化，治理體制的改革主要是通過(guò)“試點(diǎn)試驗(yàn)”的方式推行,，“局部嘗試,、典型示范、逐步推廣”是中國(guó)共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代就開(kāi)始探索的經(jīng)驗(yàn)做法,，在瑞金建設(shè)的“蘇區(qū)模范鄉(xiāng)”,、太行山根據(jù)地建設(shè)的“實(shí)驗(yàn)縣”“實(shí)驗(yàn)村”以及新中國(guó)成立后的“河北定縣試驗(yàn)”“山西翼城試驗(yàn)”等，都不同程度地證明了此種機(jī)制在實(shí)踐中的有效性,。而功能區(qū)作為對(duì)傳統(tǒng)治理體制的創(chuàng)新突破和國(guó)家制度層面上的一次深刻變革,，同樣遵循由試點(diǎn)試驗(yàn)到復(fù)制推廣的“漸進(jìn)式”改革路徑。

（二）功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)的差異性

對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō),，行政區(qū)是空間治理體系的根基與核心,，而功能區(qū)可以看作是我國(guó)制度文明在自然延續(xù)過(guò)程中的“突變”，這種“突變”既有國(guó)家權(quán)力的滲透與擴(kuò)張帶來(lái)的影響,，也有促進(jìn)國(guó)家發(fā)展的客觀要求,。因此，功能區(qū)適用的是與傳統(tǒng)行政區(qū)不同的治理模式,。

第一,，以靈活化的體制機(jī)制突出經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能。我國(guó)大多數(shù)功能區(qū)都擁有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu),，即黨工委和管理委員會(huì),，其性質(zhì)為地方黨委和政府的派出機(jī)構(gòu)。這些功能區(qū)可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況選擇不同的體制機(jī)制,。具體包括：一是以企業(yè)為主體的開(kāi)發(fā)模式,，主要是通過(guò)企業(yè)在政府授權(quán)下完成對(duì)整個(gè)功能區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和管理等一系列工作,，在這個(gè)過(guò)程中,，政府只具有指導(dǎo)權(quán)能，經(jīng)濟(jì)盈虧由企業(yè)自負(fù),。該機(jī)制由深圳蛇口首創(chuàng),，也被稱為“蛇口模式”，它的專業(yè)化程度和開(kāi)發(fā)效率最高,，容易適應(yīng)國(guó)際化市場(chǎng)要求,，尤其適合功能區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)初期政府資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難的階段。二是政企分離的管理模式,，管委會(huì)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的政策制定,、發(fā)展規(guī)劃,、行政審批、投資促進(jìn)等,。運(yùn)營(yíng)公司以獨(dú)立經(jīng)濟(jì)法人身份運(yùn)作,，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地利用開(kāi)發(fā)、投融資,、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、招商引資等，管委會(huì)并不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)建設(shè)活動(dòng),。此種模式的典型代表為蘇州工業(yè)園區(qū),、昆山開(kāi)發(fā)區(qū)等。三是政企合一的管理模式,，即管委會(huì)與開(kāi)發(fā)公司為“一套班子,，兩塊牌子”，管委會(huì)既具有行政管理職能亦具有開(kāi)發(fā)建設(shè)職能,。需要說(shuō)明的是，功能區(qū)的體制機(jī)制并不是一成不變的,，可以根據(jù)形勢(shì)變化和發(fā)展階段性要求的變化自行選擇是否需要變更為其他模式,，也可以在已有基礎(chǔ)上進(jìn)行自主創(chuàng)新。

第二,，以整合的機(jī)構(gòu)設(shè)置提高發(fā)展效率,。對(duì)于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃空間治理體制來(lái)說(shuō)，黨委與政府在組織架構(gòu)和職責(zé)分工上仍然是相互分離的,，二者通常是在各自的“軌道”上運(yùn)行,，且運(yùn)行過(guò)程中的工作重點(diǎn)也有所不同。但功能區(qū)的黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出高度統(tǒng)合性與交互性,，多采用黨政合署辦公的形式,，由一人同時(shí)擔(dān)任“黨政一把手”的現(xiàn)象十分普遍,，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也并不以“黨”和“政”為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立部門(mén),，而是根據(jù)自身工作需要有選擇地設(shè)立,；在運(yùn)行過(guò)程中也不對(duì)“黨的部門(mén)”和“政府部門(mén)”作嚴(yán)格區(qū)分。與此同時(shí)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合化程度也相當(dāng)高,，一個(gè)部門(mén)會(huì)承擔(dān)多種職能（見(jiàn)表5）,，同時(shí)也會(huì)設(shè)立符合或強(qiáng)化自身功能定位的部門(mén)。例如,，國(guó)際合作示范區(qū)是以對(duì)外開(kāi)放和國(guó)際合作為主要功能定位的,，因此,，通常會(huì)設(shè)有特別承擔(dān)這一功能的“國(guó)際交流與外事辦公室”（不同地區(qū)可能會(huì)有稱謂上的不同）,，其他性質(zhì)的功能區(qū)則沒(méi)有這一部門(mén),；又如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)是以科技創(chuàng)新為主要功能定位的,，通常會(huì)設(shè)立獨(dú)立的科技局強(qiáng)化這一職能,，其他性質(zhì)的功能區(qū)或不設(shè)立這一部門(mén),，或?qū)⑦@一部門(mén)與其他部門(mén)合并設(shè)立。整合的機(jī)構(gòu)設(shè)置重構(gòu)了功能區(qū)的管理范圍與權(quán)責(zé)體系,，減少了行政管理過(guò)程中因部門(mén)間協(xié)調(diào)不暢與責(zé)任推諉而產(chǎn)生的內(nèi)耗,，精簡(jiǎn)了行政流程，使功能區(qū)得以高效運(yùn)行,，也正是因?yàn)槿绱?，功能區(qū)實(shí)質(zhì)上的資源占有和工作效率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)傳統(tǒng)行政區(qū),。

第三，以多元化的選任方式激活人才資源,。在選人用人問(wèn)題上，功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)有諸多不同,。傳統(tǒng)行政區(qū)的工作人員為國(guó)家公務(wù)員，需要依據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》,，通過(guò)統(tǒng)一組織的國(guó)家公務(wù)員考試才能夠獲得正式行政編制,，日后的調(diào)轉(zhuǎn)和晉升也要經(jīng)過(guò)正規(guī)的組織推薦及考核程序,。功能區(qū)的情況則相對(duì)復(fù)雜，其雖然不具有行政屬性,，但也屬于治理體制之內(nèi)，仍然受到國(guó)家權(quán)力的管控，故在選任方式上大多采用領(lǐng)導(dǎo)干部和普通工作人員“雙軌制”的辦法。

對(duì)于功能區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō),，其黨工委書(shū)記往往是從其他行政機(jī)關(guān)直接派任的,，黨工委書(shū)記的行政級(jí)別一般與該功能區(qū)的行政級(jí)別相匹配。但如果該功能區(qū)地位較高,，比如國(guó)家級(jí)新區(qū)或國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū),，那么就會(huì)由當(dāng)?shù)攸h委政府根據(jù)實(shí)際情況決定該功能區(qū)的黨工委書(shū)記是否高級(jí)別配備,。如副省級(jí)城市國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的行政級(jí)別為正局（副廳）級(jí)，但其黨工委書(shū)記可以按正廳級(jí)配備,，若某功能區(qū)地位十分重要，甚至可以由市委常委兼任（見(jiàn)表6）。功能區(qū)管委會(huì)主任、副主任、各局局長(zhǎng)如從行政機(jī)關(guān)直接派任，是可以保留其公務(wù)員身份還是需要辭去公職后再任職，全國(guó)并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，通常由各地自行決定，這也體現(xiàn)了功能區(qū)靈活性的特點(diǎn)。

對(duì)于普通工作人員來(lái)說(shuō),，各地也賦予了功能區(qū)充分的自主權(quán),。通過(guò)調(diào)查訪談得知,，目前我國(guó)功能區(qū)工作人員的招聘選任主要包括以下幾種形式：一是以上海浦東新區(qū)為代表的“管委會(huì)+園區(qū)”分類管理模式，即管委會(huì)工作人員為行政編制,，擁有國(guó)家公務(wù)人員身份,，按照正規(guī)組織程序選任晉升，解決行政職權(quán)合法化的問(wèn)題,；園區(qū)工作人員實(shí)行聘用制,，通過(guò)面向社會(huì)大眾的公開(kāi)招聘程序，對(duì)區(qū)內(nèi)人員實(shí)施企業(yè)化管理模式,，即“能上能下”“能進(jìn)能退”,，以激發(fā)工作人員的潛力與活力。二是混編制模式,，對(duì)區(qū)內(nèi)工作人員實(shí)施多種編制分類管理,，包括參公事業(yè)編制、內(nèi)部事業(yè)編制,、聘用制或派遣制，其中派遣制可通過(guò)考試程序成為聘用制人員,。無(wú)論是事業(yè)編制還是聘用制的工作人員,，在該功能區(qū)內(nèi)部均實(shí)行“同工同酬”，但只有事業(yè)編制的工作人員在處級(jí)以上崗位任職時(shí),，能夠與其他功能區(qū)或行政機(jī)關(guān)進(jìn)行無(wú)障礙流轉(zhuǎn),。三是全員聘用制模式，功能區(qū)除領(lǐng)導(dǎo)班子之外的人員全部通過(guò)公開(kāi)招聘的形式在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行選配,，同時(shí)也會(huì)對(duì)高層次人才在戶籍,、住房,、薪酬獎(jiǎng)勵(lì)、子女教育,、醫(yī)療保障等方面給予特殊待遇,，最大規(guī)模、最大限度地吸引符合崗位要求的專業(yè)化人才,。

第四,，以創(chuàng)新化的政策體系打造投資洼地。功能區(qū)之所以能夠破解發(fā)展難題,，不僅因?yàn)楣δ軈^(qū)相比于傳統(tǒng)行政區(qū)來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)化了行政流程,、提高了工作效率，還在于功能區(qū)有著自主程度更高的經(jīng)濟(jì)權(quán)力,，且在土地,、財(cái)稅、企業(yè)發(fā)展等方面享有優(yōu)惠政策,，既可以為投資者節(jié)約成本,，也可以為其提供良好的投資環(huán)境。具體而言：

在土地問(wèn)題上,，功能區(qū)通常會(huì)經(jīng)由上級(jí)政府授權(quán)或同級(jí)政府委托,，獲得與開(kāi)發(fā)權(quán)限相適應(yīng)的國(guó)土管理權(quán)限，使其能夠在土地規(guī)劃與利用,、土地審批,、土地供應(yīng)等方面獲得一定自主權(quán)。部分功能區(qū)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃,、統(tǒng)一征收,、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一交易和統(tǒng)一登記發(fā)證的集中管理模式,，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)土地要素的統(tǒng)籌利用與調(diào)配,，提高開(kāi)發(fā)建設(shè)效率。功能區(qū)在全國(guó)率先實(shí)行土地有償使用制度,，并通過(guò)適度降低土地出讓價(jià)格,、給予一定額度的土地補(bǔ)貼、耕地占補(bǔ)平衡,、土地增減掛鉤等方式盤(pán)活土地資源,，吸引企業(yè)投資。

在財(cái)政體制上,，中央和地方政府均會(huì)根據(jù)實(shí)際情況給予相應(yīng)政策支持,，主要包括：一是功能區(qū)可以按照較低基數(shù)或較低比例上繳財(cái)政款，或者在上繳后按照一定比例返還,，返還資金仍然用于功能區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè),；二是由國(guó)家或上級(jí)政府直接撥付開(kāi)發(fā)建設(shè)資金,、發(fā)行企業(yè)債券或各類股票等；三是允許功能區(qū)設(shè)立本級(jí)金庫(kù)或多級(jí)財(cái)政體制,，根據(jù)事權(quán)范圍適當(dāng)擴(kuò)大其財(cái)政管理權(quán)限,；四是國(guó)家對(duì)省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金以及省級(jí)政府的各類資金都優(yōu)先用于功能區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。以上海浦東新區(qū)為例,，在建區(qū)之初,，上海市委市政府規(guī)定“八五”期間浦東新區(qū)新增財(cái)政收入全部留用新區(qū)，“九五”期間以1995年財(cái)政返還額為基數(shù),，每年增值稅和消費(fèi)稅收入增幅在15%之內(nèi)的,，不必上繳中央財(cái)政，全部自留作為新區(qū)的發(fā)展基金,；超過(guò)15%的部分,，一半上繳中央、一半仍然留作發(fā)展基金,。2000年,，浦東新區(qū)撤銷管委會(huì)、成立浦東新區(qū)政府,，便按照傳統(tǒng)行政區(qū)的財(cái)政收支管理模式,，上海市與浦東新區(qū)財(cái)政收入按4∶6分割，財(cái)政支出按3∶7分割,。

在稅收政策上,，無(wú)論何種功能區(qū)，在區(qū)內(nèi)入駐企業(yè)的上繳稅收額度通常會(huì)低于傳統(tǒng)行政區(qū),。部分功能區(qū)也會(huì)適當(dāng)推行經(jīng)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)政策,，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)予以資金上的獎(jiǎng)補(bǔ)，具體的稅收優(yōu)惠程度和政策執(zhí)行形式,，則由各省市根據(jù)實(shí)際情況自行決定,。以青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，其區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)性外商投資企業(yè)按15%的稅率征收企業(yè)所得稅,；生產(chǎn)性外商投資企業(yè),，除了屬于石油、天然氣,、稀有金屬,、貴重金屬等資源開(kāi)采項(xiàng)目的，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定以外,，實(shí)際經(jīng)營(yíng)期在十年以上的，從開(kāi)始獲利年度起,，第一年和第二年免征企業(yè)所得稅,，第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅,；對(duì)從事港口、林業(yè),、牧業(yè)的外商投資企業(yè),，在依照規(guī)定享受“二免三減”企業(yè)所得稅優(yōu)惠待遇期滿后，經(jīng)企業(yè)申請(qǐng),，國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門(mén)批準(zhǔn),，在以后的十年內(nèi)可以繼續(xù)按應(yīng)納稅額減征15%至30%企業(yè)所得稅。

早在1936年,，美國(guó)在紐約州的布魯克林建立了世界上第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū),，率先展開(kāi)了對(duì)功能區(qū)的探索實(shí)踐。至20世紀(jì)80年代,，以美國(guó),、英國(guó)、日本為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家,，有的依托相對(duì)成熟的市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)地形成產(chǎn)業(yè)集聚,，有的則通過(guò)政府制定支持政策引導(dǎo)功能區(qū)發(fā)展，形成了一些諸如“以園區(qū)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚”“產(chǎn)學(xué)研一體化”“成立海外生產(chǎn)基地”的建設(shè)經(jīng)驗(yàn),，為世界各國(guó)提供了有益參考,。我國(guó)在設(shè)立功能區(qū)之初，也充分借鑒并引進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn),，在此基礎(chǔ)上,，逐漸走出了一條具有中國(guó)特色的功能區(qū)發(fā)展路徑。

第一,，通過(guò)優(yōu)化國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu),，形成實(shí)體性治理單元與虛體性治理單元相結(jié)合的中國(guó)特色治理體系。與西方國(guó)家不同,，我國(guó)沒(méi)有僅僅將功能區(qū)作為經(jīng)濟(jì)單元,，而是將其視為一種政治單元納入了治理體系之中。作為單一制國(guó)家,，權(quán)力向上集中,、向上統(tǒng)合的制度慣性相對(duì)突出，在新中國(guó)成立之初,，國(guó)家權(quán)力仍然呈現(xiàn)出較為明顯的集權(quán)結(jié)構(gòu)特征,。但功能區(qū)出現(xiàn)之后，國(guó)家權(quán)力便不再局限于傳統(tǒng)行政層級(jí)的縱向式分解,，而是可以跨層級(jí)分權(quán),。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)相當(dāng)一部分功能區(qū)往往由省政府或市政府直接派出,。以開(kāi)發(fā)區(qū)為例,，我國(guó)大多數(shù)城市不僅把開(kāi)發(fā)區(qū)視為與傳統(tǒng)城區(qū)地位相同的區(qū)域板塊,，且如果是國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)或是國(guó)家級(jí)新區(qū)，被重視程度往往要高于傳統(tǒng)城區(qū),。但同時(shí),，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展既要接受所在地區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃，并及時(shí)向省委省政府,、市委市政府報(bào)告工作,，又要接受國(guó)家主管部門(mén)，如國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì),、商務(wù)部等的定期考核,。在這樣一種復(fù)雜的“隸屬”關(guān)系之下，功能區(qū)通常會(huì)同時(shí)承接兩級(jí)政府的權(quán)力下放,，如某一功能區(qū)的管委會(huì)被確定為省政府派出機(jī)構(gòu),，它不僅會(huì)承接省政府的權(quán)力下放，也會(huì)根據(jù)“屬地管理”原則承接其所在市的市政府的權(quán)力下放,；如被確定為市政府派出機(jī)構(gòu),，則會(huì)承接市政府和其所在縣（區(qū)）政府的權(quán)力下放。這時(shí)的國(guó)家權(quán)力就不能再以單一的制約結(jié)構(gòu)或集權(quán)結(jié)構(gòu)去判斷和衡量,，而是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而產(chǎn)生的一種既帶有制約結(jié)構(gòu)特征但又沒(méi)有完全脫離集權(quán)結(jié)構(gòu)特征的新型權(quán)力結(jié)構(gòu),，這種結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為“跨層級(jí)權(quán)力分解下的多重管理”形態(tài)（見(jiàn)圖7）。在這一過(guò)程中,，國(guó)家在賦予功能區(qū)充分自主的經(jīng)濟(jì)權(quán)力的同時(shí),，往往會(huì)通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部任免權(quán)和更大力度的監(jiān)督檢查權(quán)，適當(dāng)收緊政治權(quán)力,，使國(guó)家權(quán)力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng),。

第二，通過(guò)空間再生產(chǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,，促進(jìn)城鄉(xiāng)間協(xié)調(diào)發(fā)展,。國(guó)家發(fā)展離不開(kāi)人口紅利，人口紅利的來(lái)源之一便是“城鎮(zhèn)化”,，即實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移,，從而為城市經(jīng)濟(jì)提供充足的勞動(dòng)力生產(chǎn)要素。在我國(guó),，除了全域功能區(qū)之外,，多數(shù)功能區(qū)基本上都遵循著“舊城之外建新城”的開(kāi)發(fā)建設(shè)理念，選擇城市近郊或者距離城市較近的鄉(xiāng)村設(shè)立功能區(qū),，使農(nóng)業(yè)逐步向工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),，路、水、電,、氣,、熱、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施也向鄉(xiāng)村延伸,。在功能區(qū)快速發(fā)展的十余年間（2000—2012年），我國(guó)的城鎮(zhèn)化率也同向增長(zhǎng),，由2000年的36.22%提高至2012年的52.6%,。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)功能區(qū)的廣泛出現(xiàn)也是對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)更深程度的改造與整合,。通過(guò)農(nóng)業(yè)功能區(qū)這一載體,，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村土地,、人居環(huán)境,、農(nóng)民權(quán)益等領(lǐng)域?qū)嵤┮幌盗懈母锱e措，使我國(guó)農(nóng)業(yè)從分散化,、低端化逐漸走向集中化,、規(guī)模化,、現(xiàn)代化,，農(nóng)村居民可支配收入逐年上升，在2020年達(dá)到17131元,，增幅連續(xù)11年高于城鎮(zhèn)居民收入,；城鄉(xiāng)差距日益縮小，城鄉(xiāng)居民收入倍差由2010年的2.99∶1縮小到2020年的2.56∶1,，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得到了實(shí)質(zhì)性優(yōu)化,。

第三，通過(guò)“區(qū)區(qū)合作”推進(jìn)空間正義,，促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展,，邁向共同富裕。與西方國(guó)家功能區(qū)的市場(chǎng)化發(fā)展路徑不同,，對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō),，“讓一部分人先富起來(lái)”是手段而非目的，重要的是“先富帶后富”,，最終實(shí)現(xiàn)“共同富?！薄榫徑鈪^(qū)域間發(fā)展不平衡,、不充分的問(wèn)題,，我國(guó)通過(guò)分批次、分階段在內(nèi)陸地區(qū)布局功能區(qū)，促進(jìn)了資源要素自由流動(dòng)的持續(xù)性和均衡性,，尤其是在農(nóng)業(yè),、生態(tài)等領(lǐng)域的功能拓展，為推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到了正向推動(dòng)作用,。具體來(lái)說(shuō)，首先,，國(guó)家部署了在中西部地區(qū)省會(huì)城市建立省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū),，開(kāi)發(fā)建設(shè)一段時(shí)間后，將符合條件的升級(jí)為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū),，享受國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的政策優(yōu)惠,；其次，隨著東部地區(qū)要素成本逐年上升,，部分產(chǎn)業(yè)開(kāi)始在市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移,，此時(shí)國(guó)家鼓勵(lì)功能區(qū)以“區(qū)區(qū)合作”的形式進(jìn)行合作互助，如“由東部接單,、中部加工,，聯(lián)合開(kāi)展加工貿(mào)易”“引導(dǎo)中部地區(qū)企業(yè)進(jìn)入跨國(guó)公司和東部沿海企業(yè)的營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)”“鼓勵(lì)東中西部聯(lián)合開(kāi)展園區(qū)建設(shè)”等。在國(guó)家的引導(dǎo)支持下,，“飛地經(jīng)濟(jì)”一度成為了功能區(qū)之間開(kāi)展合作的主要方式,。如天津開(kāi)發(fā)區(qū)先后與銀川、拉薩,、蘭州,、鄭州等地的開(kāi)發(fā)區(qū)建立制度化合作關(guān)系，帶動(dòng)了中西部地區(qū)發(fā)展,。此外,，國(guó)家相關(guān)部委還經(jīng)常組織各地功能區(qū)共同參與培訓(xùn)與交流，推廣發(fā)達(dá)地區(qū)在規(guī)劃建設(shè),、政策制定,、管理運(yùn)行、人才招聘等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),，在更廣闊的空間下實(shí)現(xiàn)了資源要素的重配和互補(bǔ),。

在功能區(qū)建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，也不可避免地存在著地域上的擴(kuò)張局限,、產(chǎn)業(yè)上的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和權(quán)力運(yùn)行中的“有實(shí)無(wú)名”“有權(quán)無(wú)責(zé)”等問(wèn)題,，因此，對(duì)我國(guó)功能區(qū)的未來(lái)發(fā)展,，需要進(jìn)一步深化研究與展望,。

第一，功能區(qū)的存續(xù)周期和使命承接問(wèn)題。由于我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài),，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展既是階段性目標(biāo),，也是轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求，這意味著整個(gè)國(guó)家依然面臨著國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要任務(wù),。因此,，功能區(qū)并不是曇花一現(xiàn)的階段性產(chǎn)物，而是在突破現(xiàn)有的發(fā)展瓶頸后,，作為承接發(fā)展目標(biāo)和改革任務(wù)的重要載體,，以一種全新的理念和角色存在。這些理念包括綠色低碳發(fā)展,、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)同發(fā)展,、產(chǎn)—城—人相融合等,。與此同時(shí)，功能區(qū)也會(huì)在持續(xù)演進(jìn)中呈現(xiàn)出角色的變化——從最初單兵突進(jìn)的探索者到后來(lái)深化改革的試驗(yàn)田,，再到當(dāng)前對(duì)外開(kāi)放的新平臺(tái),、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，在不久的將來(lái),，功能區(qū)會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大輻射帶動(dòng)范圍,，在構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中發(fā)揮重要作用,。

第二,，功能區(qū)的空間區(qū)域問(wèn)題。出于對(duì)國(guó)家治理體制的維護(hù)和鞏固,，國(guó)家對(duì)功能區(qū)的數(shù)量和面積都做出了一定程度的限制和管控,，所剩無(wú)幾的發(fā)展空間迫使功能區(qū)必須轉(zhuǎn)變?cè)械拇址判桶l(fā)展方式。但功能區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程,，無(wú)論是空間布局的重新規(guī)劃,，還是新舊產(chǎn)能的置換騰挪，抑或是新興產(chǎn)業(yè)的孵化培育,，都不可能一蹴而就,，這其中必然存在著巨大的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，如若不能做到發(fā)展與轉(zhuǎn)型同步推進(jìn),，在發(fā)展中求轉(zhuǎn)型,，在轉(zhuǎn)型中促發(fā)展，功能區(qū)將會(huì)陷入發(fā)展停滯,，進(jìn)而喪失活力與動(dòng)力,。因此，功能區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)需要將空間延展作為“緩沖帶”，以紓解轉(zhuǎn)型帶來(lái)的增長(zhǎng)趨緩或上下波動(dòng),。在國(guó)家管控界限之內(nèi)拓展空間大體有兩條路徑：一是整合撤并現(xiàn)有功能區(qū),，對(duì)于發(fā)展前景較差、發(fā)展現(xiàn)狀不佳的省級(jí)以下功能區(qū),，通過(guò)空間區(qū)劃的形式吸納進(jìn)發(fā)展形勢(shì)較好的功能區(qū),；二是功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)之間實(shí)現(xiàn)交疊融合、良性互促,。目前已經(jīng)有相當(dāng)一部分功能區(qū)架構(gòu)在傳統(tǒng)行政區(qū)之上,，全域功能區(qū)的數(shù)量也有所增加，它們的日常運(yùn)行依托傳統(tǒng)行政區(qū)治理模式,，在此基礎(chǔ)上成立領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌功能區(qū)的各項(xiàng)改革任務(wù),，可以說(shuō)將二者的邊界進(jìn)行模糊化處理也是功能區(qū)拓展空間的路徑選擇。

第三,，功能區(qū)的領(lǐng)域延展問(wèn)題,。經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè),、文化建設(shè),、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局是一個(gè)有機(jī)整體，也只有將經(jīng)濟(jì),、政治,、文化、社會(huì)和生態(tài)文明協(xié)調(diào)推進(jìn),，才能形成良好的發(fā)展格局,。如今，我國(guó)功能區(qū)已經(jīng)覆蓋了經(jīng)濟(jì),、政治,、農(nóng)業(yè)、生態(tài)幾大領(lǐng)域,，但在文化和社會(huì)等領(lǐng)域尚未做出實(shí)質(zhì)性探索,。2019年，國(guó)家文化和旅游部提出“到2022年,，建設(shè)30個(gè)國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范區(qū)”,，這標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始有意識(shí)地通過(guò)功能區(qū)這一形式促進(jìn)文化建設(shè)。目前,，曲江新區(qū)是以文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的省級(jí)功能區(qū),，北京市也建設(shè)了數(shù)十家文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，文化功能區(qū)初具雛形,。未來(lái)我國(guó)將會(huì)涌現(xiàn)出更多類型的文化產(chǎn)業(yè)類功能區(qū),，如文化旅游新區(qū),、文化旅游小鎮(zhèn)、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū),、文化休閑度假區(qū)等,，功能區(qū)的文化效能將得到進(jìn)一步釋放。

第四,，功能區(qū)的體制機(jī)制問(wèn)題,。如前所述，國(guó)內(nèi)各個(gè)功能區(qū)的體制機(jī)制并不是統(tǒng)一的,，而是地方政府在綜合考量其地理位置,、資源要素、類型功能以及發(fā)展?jié)摿Φ戎T多因素的基礎(chǔ)上,，從管委會(huì),、政區(qū)合一、政企分離,、政企合一中選擇合適的模式,。關(guān)于上述幾種體制類型，已有文章進(jìn)行了梳理,、對(duì)比和討論，并嘗試構(gòu)建一個(gè)能夠規(guī)避所有問(wèn)題的治理模式,。但對(duì)于功能區(qū)來(lái)說(shuō),，或許不存在也不可能找到這樣一個(gè)“完美的體制”，任何一種類型的功能區(qū)都不具有適用所有發(fā)展目標(biāo)的應(yīng)然性,。因?yàn)闄?quán)力運(yùn)行的靈活性,、創(chuàng)新性、便利化本就是其不同于傳統(tǒng)行政區(qū)的獨(dú)有特征,，因此,，無(wú)論是用傳統(tǒng)行政區(qū)的權(quán)力運(yùn)行規(guī)范對(duì)功能區(qū)提出要求，還是接受功能區(qū)的自主性但傾向于讓功能區(qū)在統(tǒng)一的體制機(jī)制下去運(yùn)行,，都沒(méi)有真正理解功能區(qū)之所以產(chǎn)生并得以存續(xù)和發(fā)展的內(nèi)在邏輯以及其對(duì)國(guó)家空間治理的重要意義,。因此，對(duì)功能區(qū)未來(lái)發(fā)展趨向的諸多疑問(wèn),，如“功能區(qū)現(xiàn)有的運(yùn)行機(jī)制會(huì)不會(huì)在日后發(fā)生變化,？”“功能區(qū)在完成開(kāi)發(fā)建設(shè)任務(wù)或達(dá)到改革既定目標(biāo)后是否需要復(fù)歸為傳統(tǒng)行政區(qū)？”等,，筆者認(rèn)為,，現(xiàn)在還不宜過(guò)早作出定論，因?yàn)閷?duì)于功能區(qū)來(lái)說(shuō),，任何一種存在形式都是“個(gè)案”,，其不同的發(fā)展方向也均具有各自的合理性,，需要假以時(shí)日，在發(fā)展中不斷完善,。

總之,，新中國(guó)成立之初面臨的近代社會(huì)遺留下來(lái)的“雙重難題”意味著，興國(guó)之路不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題,，而且是一個(gè)對(duì)國(guó)家實(shí)現(xiàn)有效治理的問(wèn)題,。對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，解決規(guī)模治理難題和發(fā)展難題或許存在普遍性的優(yōu)先次序,，但我國(guó)通過(guò)功能區(qū)這一空間治理模式突破了傳統(tǒng)空間治理體制,，創(chuàng)設(shè)出了與國(guó)家發(fā)展階段相適應(yīng)、與國(guó)家發(fā)展目標(biāo)相契合的制度安排,，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,、推進(jìn)治理體制的改革創(chuàng)新、推進(jìn)更高水平的對(duì)外開(kāi)放,、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等戰(zhàn)略進(jìn)程中,，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，不僅實(shí)現(xiàn)了規(guī)模治理與國(guó)家發(fā)展“雙輪驅(qū)動(dòng)”,，更是將規(guī)模難題轉(zhuǎn)化為了發(fā)展優(yōu)勢(shì),。