作者：牛范淇

來源：文豐律師

除應(yīng)符合證監(jiān)會、基金業(yè)協(xié)會相關(guān)規(guī)定,、自律規(guī)則要求外,，政府投資基金合規(guī)要點包括：

（一）受托管理機構(gòu)基本條件

財政預(yù)算資金一般以“受托管理”或“注入資本金”方式由國有企業(yè)受托管理，并由受托管理機構(gòu)遴選市場化基金管理機構(gòu),?！稌盒修k法》《暫行管理辦法》未明確受托管理機構(gòu)具體要求，河南省財政廳于2017年2月頒布《河南省政府投資基金受托管理機構(gòu)管理辦法》規(guī)定受托管理機構(gòu)應(yīng)滿足以下條件：

1.在河南省內(nèi)依法注冊設(shè)立,，且注冊資本不低于1億元,；

2.國有獨資及國有控股投資公司；

3.有較強的資金募集能力,，基金管理經(jīng)驗和與之適應(yīng)的專業(yè)管理團隊,；

4.誠信經(jīng)營，依法合規(guī)運作,。

（二）遴選基金管理人

《暫行辦法》第二十條明確了基金管理人實收資本,、高級管理人員、合規(guī),、場所及內(nèi)控制度等規(guī)定,，財政部《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財建〔2015〕1062號）強調(diào)遴選基金管理人要綜合考慮團隊募資能力、投資業(yè)績,、研究能力,、出資實力等，預(yù)設(shè)好前置條件,，確保專注管理,。

為進一步降低道德風(fēng)險并確保專注管理，如申請機構(gòu)與基金管理人系關(guān)聯(lián)方的,，應(yīng)由申請機構(gòu)承諾對基金管理人行為承擔(dān)連帶責(zé)任,，并規(guī)定子基金在完成一定投資任務(wù)前鎖定關(guān)鍵人員不參與相同或相似領(lǐng)域基金的募集和管理。

（三）投資限制

《暫行辦法》《暫行管理辦法》分別規(guī)定政府投資基金不得實施以下投資：

1.發(fā)改委《暫行辦法》

（1）名股實債等變相增加政府債務(wù)的行為,；

（2）公開交易類股票投資,，但以并購重組為目的的除外；

（3）直接或間接從事期貨等衍生品交易,；

（4）為企業(yè)提供擔(dān)保,，但為被投資企業(yè)提供擔(dān)保的除外,；

（5）承擔(dān)無限責(zé)任的投資。

2.財政部《暫行管理辦法》

（1）從事融資擔(dān)保以外的擔(dān)保,、抵押,、委托貸款等業(yè)務(wù)；

（2）投資二級市場股票,、期貨,、房地產(chǎn)、證券投資基金,、評級AAA以下的企業(yè)債,、信托產(chǎn)品、非保本型理財產(chǎn)品,、保險計劃及其他金融衍生品,；

（3）向任何第三方提供贊助、捐贈（經(jīng)批準的公益性捐贈除外）,；

（4）吸收或變相吸收存款,，或向第三方提供貸款和資金拆借；

（5）進行承擔(dān)無限連帶責(zé)任的對外投資,；

（6）發(fā)行信托或集合理財產(chǎn)品募集資金,；

（7）其他國家法律法規(guī)禁止從事的業(yè)務(wù)。

結(jié)合發(fā)改委以并購重組為目的投資交易類股票的例外規(guī)定及基金業(yè)協(xié)會對私募股權(quán)投資基金投資交易類股票規(guī)定,，部分地市政府引導(dǎo)基金管理辦法（如洛陽市知識產(chǎn)權(quán)引導(dǎo)基金管理辦法）將投資二級市場股票例外情形具體為大宗交易,、協(xié)議轉(zhuǎn)讓,、戰(zhàn)略配售,、定向增發(fā)、所投企業(yè)上市后基金所持分股未轉(zhuǎn)讓及其配售等,。

（四）托管

基金業(yè)協(xié)會自律規(guī)定規(guī)定公司型,、合伙型私募股權(quán)投資基金可以不托管，但應(yīng)在基金合同中明確保障私募基金財產(chǎn)安全的制度措施,、保管機制和糾紛解決機制,。

針對政府投資基金，《暫行辦法》《暫行管理辦法》規(guī)定政府投資基金應(yīng)選擇在中國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行托管,，《河南省政府投資基金管理暫行辦法》允許除商業(yè)銀行外的其他具備資質(zhì)的托管機構(gòu)進行托管,。托管機構(gòu)依據(jù)托管協(xié)議負責(zé)賬戶管理、資金清算,、資金保管等實務(wù),，對投資活動實施動態(tài)監(jiān)管?！稌盒修k法》還明確了托管機構(gòu)具體職責(zé),。

（五）分散投資

為落實杠桿放大,、防范風(fēng)險要求，《暫行辦法》規(guī)定政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金對單個企業(yè)的投資額不得超過基金資產(chǎn)總值的20%,。針對投資領(lǐng)域,，《暫行辦法》明確投資于基金章程、合伙協(xié)議或基金協(xié)議中約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的比例不得低于基金募集規(guī)?；虺兄Z出資額的60%,。

實踐中對上述規(guī)定存在較多解讀，例如將政府投資基金參股子基金解讀為母基金性質(zhì),，并通過再參與設(shè)立子基金方式實現(xiàn)分散投資,。如采取該等方式，建議在政府投資基金實施方案中對資金杠桿,、分散投資要求均提前明確,，有的放矢。

（六）強制退出

政府投資基金應(yīng)預(yù)設(shè)好退出前置條件,?！稌盒泄芾磙k法》第二十條、二十一條分別規(guī)定了政府出資自政府投資基金退出的情形及定價依據(jù),。

結(jié)合實務(wù),，建議在基金合同中進一步明確觸發(fā)情形下政府出資有權(quán)“優(yōu)先”退出并獲得分配，以明確資金來源,；并考慮在觸發(fā)退出情形中增加“基金管理機構(gòu)或申請機構(gòu)違反相關(guān)承諾,，或向引導(dǎo)基金提供的材料存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏的”“子基金運營存在違法違規(guī)情形的”“子基金管理機構(gòu)發(fā)生實質(zhì)變化且未經(jīng)子基金相關(guān)權(quán)利機構(gòu)認可的”等觸發(fā)情形,，進而落實自管理人遴選直至投后管理報送文件的主體責(zé)任,，進一步強調(diào)子基金應(yīng)依法合規(guī)經(jīng)營，也利于在子基金發(fā)生重大事項變更,、管理人員變化等情形時行使相應(yīng)權(quán)利,。

（一）資金屬性與國資監(jiān)管

《暫行管理辦法》明確了增列財政支出會計核算方式。一種觀點認為,，政府出資以“受托管理”或“注入資本金”方式注入國有企業(yè)后,，該部分資金本質(zhì)為政府預(yù)算資金，不適用國資監(jiān)管規(guī)定,。結(jié)合政府投資基金監(jiān)管規(guī)定及政府出資形成權(quán)益較為靈活的退出方式,，上述觀點具備一定依據(jù)。

但在深圳市政府投資基金管理辦法中,，就明確了政府投資基金受出資人和國資委的雙重監(jiān)管,，并由國資委作為主管部門牽動負責(zé)對天使母基金進行績效考核，并按照國有資產(chǎn)監(jiān)督管理和基金管理有關(guān)規(guī)定履行日常監(jiān)管職責(zé)。

本文認為,，針對以“注入資本金”方式設(shè)立的政府投資基金,，除退出方式存在特殊規(guī)定外，其直投,、跟投等流程應(yīng)參照國資監(jiān)管規(guī)定執(zhí)行,。

（二）員工持股及跟投

員工持股及跟投歷來是較為敏感的話題。監(jiān)管部門也表態(tài)希望“雙百企業(yè)”要綜合運用好國有控股上市公司股權(quán)激勵,、國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵,、國有控股混合所有制企業(yè)員工持股等不同的激勵路徑及工具，而不是“一窩蜂”開展“員工持股”,。

隨著產(chǎn)業(yè)不斷升級,，特別是在負有打造國家創(chuàng)新高地，并由政府投資基金引導(dǎo)高新科技企業(yè)發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,，結(jié)合科技型企業(yè)員工持股,、跟投的制度背景，可以考慮結(jié)合《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法》等規(guī)定,，進行主要投資于科技型企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)開展員工持股,、跟投的制度建設(shè)，激發(fā)能動性并共擔(dān)風(fēng)險,。

（三）明確跟投機制

“千里馬常有,，而伯樂不常有”。政府投資基金跟進投資的初衷在于扶持創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu),。跟投機制一般指政府投資基金跟隨擬扶持的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)對其推薦的標的企業(yè)進行股權(quán)投資,，并將形成的權(quán)益委托創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進行管理，以支持創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)發(fā)展壯大,。

結(jié)合較發(fā)達地區(qū)跟投規(guī)定,，關(guān)于跟投的制度建設(shè)尚不完善，某些地區(qū)明確跟投條件應(yīng)比照子基金準入條件,，或與子基金投資條件一致,，但在實施中，特別是評估或估值的定價和對賭機制等措施還需進一步明確,。

（四）投資退出

政府出資設(shè)立基金的背景為“財政性涉企資金基金化改革”，該等資金的初衷為補貼企業(yè),。結(jié)合財政部有關(guān)財政資金在基金中可以協(xié)議退出,、可以適當(dāng)讓利的規(guī)定，可以得出：針對不含國有企業(yè)資本的政府出資基金,，因財政資金可以按照約定從基金層面以協(xié)議方式直接退出,，政府出資基金投資形成的產(chǎn)權(quán)也可以按照約定從投資項目中以協(xié)議方式實現(xiàn)退出。針對含有國有企業(yè)資本的政府出資基金，在認定該基金是否應(yīng)為32號令認定的國有企業(yè)進而判定是否需要“進場交易”時,，僅需考慮除財政資金之外的國有資本對基金的影響力及控制力,，進而確定產(chǎn)權(quán)交易方式，并可以通過事先的投資方案對于過程監(jiān)管,、退出機制,、退出利益等進行明確約定。而對于由財政資金和國有企業(yè)合資形成政府投資基金,，該類基金持有的產(chǎn)權(quán)不能免去進場交易的程序,，除非相關(guān)的退出安排已經(jīng)包括在經(jīng)過審批的投資方案中并配套有完善的保障措施。

（五）建立全生命周期績效考核

《暫行辦法》《暫行管理辦法》及其配套制度規(guī)定了政府投資基金績效考核方法,，但上述制度又繞不開《暫行管理辦法》“在保證政府投資安全的前提下實現(xiàn)保值增值”等剛性要求,。相對于國企投資，政府投資基金不以營利為目的原則和更為靈活的監(jiān)管促使其績效考核具備“算大賬”的條件和適用場景,。建議建設(shè)全生命周期的政府投資基金績效考核方法,，并考慮以GNP等指標統(tǒng)計政府投資基金貢獻，弱化單個投資項目回報,，輔以專家評審,、公示、信用信息報送措施,，構(gòu)建更科學(xué)的績效考核評價體系,。