灰色用地為應(yīng)對(duì)土地出讓過(guò)程中面臨的各種不確定性提供了一個(gè)嶄新的視角,，其出讓是通過(guò)有條件地縮短土地出讓年限,、分步規(guī)劃等來(lái)激發(fā)土地受讓方的積極性，同時(shí)也強(qiáng)化政府對(duì)土地利用效率的監(jiān)管,。文章通過(guò)梳理灰色用地的概念內(nèi)涵與規(guī)劃方法,，總結(jié)灰色用地規(guī)劃的實(shí)踐困境，并以蘇州工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地“10 N”出讓模式為例對(duì)灰色用地的理論和實(shí)踐進(jìn)行了拓展與創(chuàng)新研究,，由此從擴(kuò)展灰色選區(qū)范圍,、構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系和探索用地功能轉(zhuǎn)換3個(gè)層面提出相應(yīng)的策略：擇優(yōu)遴選，由被動(dòng)選區(qū)向主動(dòng)選區(qū)轉(zhuǎn)變,；科學(xué)考核,，合理確定出讓年限“N”；彈性管控,，激勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),，并在后續(xù)的規(guī)劃實(shí)踐中不斷修正完善。

[關(guān)鍵詞] 灰色用地,；彈性出讓,；“10 N”出讓模式；彈性管控,；土地利用效率

[文章編號(hào)] 1006-0022(2022)02-0070-07

[中圖分類號(hào)] TU984.13

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[引文格式] 鄭皓,，鄧華，吳穎岷,，等．產(chǎn)業(yè)用地“10 N”出讓模式下的灰色用地規(guī)劃實(shí)施路徑[J]．規(guī)劃師,，2022(2)：70-76．

0 引言

城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)土地的供給、規(guī)劃與管理提出了復(fù)雜而多元的要求,。面對(duì)市場(chǎng)的不確定性,，城市規(guī)劃由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)型，直接導(dǎo)致了土地利用性質(zhì)變更頻率的增加,。在具體的土地開(kāi)發(fā)實(shí)踐中,，城市一般會(huì)預(yù)留部分彈性用地，并在未明確用地的用途之前將其先作為工業(yè)用地,，待城市發(fā)展到一定階段后，再將其調(diào)整為其他用途的用地,。而灰色用地為有效應(yīng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中面臨的市場(chǎng)不確定性和失效性提供了一個(gè)嶄新的視角,。

1 灰色用地的概念、分類與規(guī)劃內(nèi)容

1.1 灰色用地的概念

20世紀(jì)90年代以來(lái),，由全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)氛圍促使我國(guó)城市發(fā)展逐漸形成以土地為建設(shè)媒介,，以地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、土地金融等為主要渠道的粗放增長(zhǎng)模式,。由于缺乏完善的用地考核制度,，土地的低效開(kāi)發(fā)問(wèn)題開(kāi)始蔓延。針對(duì)嚴(yán)峻的土地問(wèn)題,，我國(guó)于2007年首次提出“灰色用地”的概念,，旨在取締急功近利的土地利用方式,，協(xié)調(diào)城市建設(shè)開(kāi)發(fā)的近期行動(dòng)與遠(yuǎn)期愿景，強(qiáng)化土地資源的集中管控,，并將灰色用地框定為規(guī)劃需求的“退二進(jìn)三”工業(yè)用地,。

然而,，隨著實(shí)踐的進(jìn)一步推進(jìn)，灰色用地在發(fā)展中又出現(xiàn)了不改變用地性質(zhì),、只轉(zhuǎn)換土地受讓方的情況,，此類用地也可稱為“灰色用地”。因此,，本文最終將灰色用地定義為：在城市發(fā)展過(guò)程中,，面對(duì)其不確定性,，用地性質(zhì)根據(jù)現(xiàn)狀條件靈活可變,，可通過(guò)多次規(guī)劃轉(zhuǎn)換土地功能或者對(duì)土地受讓方的土地利用情況進(jìn)行考核，可改變/保持土地受讓方的用地,。

1.2 灰色用地的分類

1.2.1 主動(dòng)性灰色用地

主動(dòng)性灰色用地是指通過(guò)預(yù)先制定規(guī)劃,，科學(xué)引導(dǎo)土地功能轉(zhuǎn)換,，減少土地出讓銜接代價(jià)的一種灰色用地類型,。主動(dòng)性灰色用地又可根據(jù)用地性質(zhì)改變與否進(jìn)一步劃分為用地性質(zhì)改變性灰色用地和用地性質(zhì)保持性灰色用地，其中用地性質(zhì)改變性灰色用地的受讓方能適應(yīng)城市發(fā)展需求,，主動(dòng)調(diào)整用地性質(zhì),，提高土地利用率；用地性質(zhì)保持性灰色用地的受讓方也會(huì)根據(jù)城市發(fā)展現(xiàn)狀適時(shí)調(diào)整自身發(fā)展策略,，以適應(yīng)城市發(fā)展需求,，實(shí)現(xiàn)土地最佳效益。

1.2.2 被動(dòng)性灰色用地

被動(dòng)性灰色用地是一種較為消極的,，為順應(yīng)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)的步伐,，倒逼原本的用地進(jìn)行功能置換或轉(zhuǎn)換土地受讓方的灰色用地類型。被動(dòng)性灰色用地根據(jù)土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)化可以進(jìn)一步劃分為功能被動(dòng)置換性灰色用地和土地受讓方被動(dòng)轉(zhuǎn)換性灰色用地,，其中功能被動(dòng)置換性灰色用地在工業(yè)用地更新中應(yīng)用較多,，大多更新將其轉(zhuǎn)換為工業(yè)旅游區(qū)用地等,；而土地受讓方被動(dòng)轉(zhuǎn)換性灰色用地是指土地受讓方因未能通過(guò)用地考核而被迫讓出土地使用權(quán)的用地。

1.3 灰色用地的規(guī)劃內(nèi)容

1.3.1 灰色選區(qū)

灰色用地的規(guī)劃策略導(dǎo)向主要為城市建設(shè)發(fā)展中土地市場(chǎng)及功能用地的動(dòng)態(tài)變換,，因此其選址傾向于在用地性質(zhì)交接的邊緣地帶或存在兩種及以上用地性質(zhì)的混合用地區(qū)域,。該類用地區(qū)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì),、資源投入易陷入“產(chǎn)生—停滯—消亡”的單向循環(huán)中,，受利益驅(qū)動(dòng)及人為干擾的可能性更大。

在此基礎(chǔ)上,，用地的灰色選區(qū)可選址于以下3類區(qū)域(圖1)：①城市中心區(qū),，包括城市的中心或某區(qū)域的中心地段。城市活動(dòng)最為集中的區(qū)域,，土地價(jià)格和收益相對(duì)較高,，是投資者爭(zhēng)相開(kāi)發(fā)的區(qū)域?；疑玫剡x擇在該區(qū)域可大大提高用地的靈活性,，有助于土地的升值。②新城啟動(dòng)區(qū),，即城市啟動(dòng)建設(shè)的新城區(qū),。該區(qū)域處于起步階段，其發(fā)展環(huán)境存在很大的不確定性,，很難將其一步規(guī)劃到位,。在該區(qū)域引入灰色用地能夠激勵(lì)投資開(kāi)發(fā)活動(dòng)，激發(fā)區(qū)域活力,，提升土地價(jià)值,，緩解政府前期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金壓力，同時(shí)可避免土地征用后難出讓的尷尬局面,。③區(qū)位優(yōu)勢(shì)區(qū),，即其他區(qū)位條件較好的地段。有些區(qū)域在規(guī)劃階段的用地性質(zhì)難以確定,，如大型交通樞紐周邊及交通干線兩側(cè)的用地要求具備一定的靈活性,，而灰色用地可適應(yīng)交通設(shè)施建設(shè)不斷發(fā)展的需求，因此可將其選址于此類區(qū)域中,。

圖1  灰色選區(qū)選址區(qū)域類型示意圖

1.3.2 分步規(guī)劃

灰色用地的規(guī)劃建設(shè)是分多階段進(jìn)行的,，可根據(jù)建設(shè)用地的自身要求及政策導(dǎo)向的不同而延伸，是依照統(tǒng)一目標(biāo)對(duì)整體方案的分期實(shí)施,。

灰色用地的首次規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對(duì)用地方向的定調(diào),，包括對(duì)水域的梳理整治及對(duì)建設(shè)體量、用地性質(zhì),、產(chǎn)業(yè)配置的框定,。這可以為灰色用地的二次規(guī)劃提供一定的規(guī)劃彈性,，其彈性內(nèi)容包括用地空間的預(yù)留及基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)規(guī)劃中的彈性用地的預(yù)留，用以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口增加等情況,。

灰色用地的后續(xù)規(guī)劃則主要強(qiáng)調(diào)對(duì)存量用地的開(kāi)發(fā)及對(duì)初次規(guī)劃彈性內(nèi)容的調(diào)整,，旨在依據(jù)用地績(jī)效等因素重新整合用地功能，并采取“退二優(yōu)二”“退二進(jìn)三”等方式實(shí)現(xiàn)自身結(jié)構(gòu)的合理優(yōu)化,。

1.3.3 土地出讓年限

依據(jù)相關(guān)規(guī)定,，商業(yè)用地的最長(zhǎng)使用年限為40年、工業(yè)用地為50年,。然而,，在實(shí)際土地權(quán)益出讓過(guò)程中，較長(zhǎng)的土地出讓年限帶來(lái)了更多的不確定因素,，一些企業(yè)見(jiàn)縫插針利用政府的土地使用優(yōu)惠政策囤積用地,，致使土地交易市場(chǎng)的規(guī)則紊亂。對(duì)此,，灰色用地的年限設(shè)定應(yīng)當(dāng)具備靈活性,，使之能有效應(yīng)對(duì)各種土地使用的消極現(xiàn)象。因此,，在出讓灰色用地時(shí),，應(yīng)縮短出讓年限，視用地性質(zhì)靈活調(diào)整年限,，增加土地流轉(zhuǎn)的靈活性,，提高土地使用效益。但在實(shí)踐中,，尚未對(duì)如何彈性確定灰色用地的出讓年限提出明確的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn),。

2 灰色用地規(guī)劃實(shí)踐中的困境

2.1 主動(dòng)性灰色用地規(guī)劃：運(yùn)營(yíng)評(píng)估機(jī)制缺位

主動(dòng)性灰色用地規(guī)劃需分步推進(jìn)，以蘇州工業(yè)園區(qū)跨塘地塊為例,，其第一次為土地整治規(guī)劃,，第二次為功能轉(zhuǎn)換規(guī)劃(即“退二進(jìn)三”)。但在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中,，由于缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入,、主體準(zhǔn)入等的量化評(píng)估,，同時(shí)缺少用地供給,、功能轉(zhuǎn)換、出讓年限確定,、供后監(jiān)管等環(huán)節(jié)的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn),，進(jìn)一步導(dǎo)致了主動(dòng)性灰色用地規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。因此,，主動(dòng)性灰色用地規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)需要完善的運(yùn)營(yíng)機(jī)制和績(jī)效評(píng)估體系保障,。

2.2 被動(dòng)性灰色用地規(guī)劃：灰色選區(qū)單一與用地功能轉(zhuǎn)換困難

2.2.1 灰色選區(qū)單一

就目前的灰色用地規(guī)劃實(shí)踐來(lái)看,，灰色選區(qū)均被動(dòng)選址于已建成的工業(yè)用地，對(duì)其的定義不夠全面,。隨著城市功能向創(chuàng)新功能轉(zhuǎn)型,，研發(fā)、辦公,、銷售,、生產(chǎn)、生活等功能聯(lián)系緊密,，使得企業(yè)對(duì)空間功能的多樣性提出了更高的要求,，但是單一以工業(yè)用地作為灰色用地的規(guī)劃對(duì)象不利于多元功能的實(shí)現(xiàn)。在上述背景下,，灰色選區(qū)應(yīng)主動(dòng)由工業(yè)用地向商務(wù)金融,、研發(fā)辦公、商業(yè)服務(wù),、研發(fā)生產(chǎn)等高度混合的用地轉(zhuǎn)變,。

2.2.2 用地功能轉(zhuǎn)換困難

在被動(dòng)性灰色用地規(guī)劃中，政府如果想收回工業(yè)用地,，并將其合并調(diào)整為商業(yè)或研發(fā)用地進(jìn)行再開(kāi)發(fā),，就面臨著巨額的補(bǔ)償問(wèn)題。

以深圳華強(qiáng)北為例,，由于多年前華強(qiáng)北所處的上步工業(yè)園區(qū)的用地是以協(xié)議出讓的方式按200元/平方米的工業(yè)地價(jià)向各集團(tuán)公司出讓的,，土地的出讓年限為20年至50年不等。在華強(qiáng)北從最初的工業(yè)園區(qū)到電子商品交易市場(chǎng)再到綜合商業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中,，較長(zhǎng)的土地出讓年限對(duì)片區(qū)的功能調(diào)整造成了障礙,。因此，對(duì)于那些土地還未到期,，但事實(shí)上已經(jīng)將功能由工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè),、金融的地塊，深圳市政府采取了比較寬容的政策,，并未強(qiáng)制要求補(bǔ)繳用地差價(jià),，使得很大一部分經(jīng)濟(jì)利益落入企業(yè)的口袋。

3 灰色用地規(guī)劃的實(shí)踐探索：產(chǎn)業(yè)用地“10 N”出讓模式

3.1 “10 N”出讓模式的提出

2020年3月25日,，蘇州工業(yè)園區(qū)首創(chuàng)的產(chǎn)業(yè)用地分彈性年期“10 N”出讓模式正式落地,。“10 N”出讓模式通過(guò)“期中考”的形式對(duì)產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行分階段評(píng)估,，以確定其后續(xù)的土地使用權(quán)和使用年限,。這種出讓模式既能督促企業(yè)在使用年限內(nèi)用好地，又能加強(qiáng)政府對(duì)土地使用情況的監(jiān)管，提升土地利用效率,，降低土地出讓帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),，同時(shí)也緩解了創(chuàng)新型企業(yè)的前期投資壓力。同時(shí),，“10 N”出讓模式也是對(duì)灰色用地分步規(guī)劃的創(chuàng)新實(shí)踐應(yīng)用,，其實(shí)質(zhì)是蘇州針對(duì)生物醫(yī)藥、納米科技等產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革快,、投入周期長(zhǎng)而推出的土地彈性出讓模式,，并將續(xù)期“N”作為一種激勵(lì)性政策，既降低了創(chuàng)新企業(yè)的用地投入成本,，也便于政府的后續(xù)監(jiān)管,。

3.2 “10 N”出讓模式的內(nèi)容

3.2.1 用地選區(qū)

綜合分析目前按照“10 N”出讓模式掛牌出讓的5宗地塊，發(fā)現(xiàn)其用地的選擇具有以下特點(diǎn)(表1)：①均位于科創(chuàng)核心區(qū)范圍內(nèi),。5宗地塊均位于蘇州納米城南側(cè),，沿納米城環(huán)路呈環(huán)形布置，區(qū)位條件優(yōu)越,，交通便利,。其用地性質(zhì)均為工業(yè)(研發(fā))用地，并對(duì)準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)類型做出了限制,，要求為從事電子元件及電子專用材料制造的相關(guān)企業(yè),，且要求企業(yè)獲得高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)證。②用地規(guī)模小,。所出讓的地塊用地面積均控制在2 hm²以內(nèi),，以減小創(chuàng)新型企業(yè)在前期的建設(shè)投入資金壓力，適應(yīng)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求,，增加工業(yè)(研發(fā))用地出讓的靈活性(圖2),。

表1  蘇州工業(yè)園區(qū)已按“10 N”出讓模式掛牌出讓的5宗地塊的基本信息

圖2  蘇州工業(yè)園區(qū)5宗產(chǎn)業(yè)用地分彈性年限出讓地塊位置示意圖

3.2.2 用地出讓“雙合同”模式

以往的土地出讓僅需要簽署《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，其目的在于明確和保障出讓方與受讓方的權(quán)利及義務(wù),。而在“10 N”出讓模式中,，通過(guò)簽訂《產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)議》的形式對(duì)企業(yè)的發(fā)展進(jìn)行監(jiān)管與激勵(lì)，其中包括地均投資,、達(dá)產(chǎn)時(shí)間,、節(jié)能環(huán)保和畝均稅收等多項(xiàng)條款，以更好地約束受讓方的行為,，促使其在土地使用期限內(nèi)不斷完善用地功能,，保證土地資源服務(wù)與城市創(chuàng)新發(fā)展。

3.2.3 彈性年限“10＋N”出讓模式

此次出讓采用分年限出讓的方式,，第一次規(guī)劃期限為10年,，在給予受讓方一定緩沖期限的同時(shí)也限定其使用年限，有效遏制企業(yè)的圈地,、囤地行為,，并弱化用地的投機(jī)性。10年期滿之前受讓方要履行《產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)議》中的各項(xiàng)條款,，政府根據(jù)協(xié)議中的條款對(duì)受讓方進(jìn)行考核,。受讓方如若通過(guò)政府監(jiān)管方的考核，可以在第二次規(guī)劃中仍舊擁有該土地的使用權(quán)限,，且使用年限為N年,。政府通過(guò)給予發(fā)展良好的受讓方一定的權(quán)利，以降低土地交易成本,，提高土地出讓的彈性,，但也明確規(guī)定盤(pán)活用地前后兩次規(guī)劃階段的土地使用總年限不得超過(guò)30年。這意味著土地出讓不再是“一錘定音”,，受讓方不再能夠一勞永逸,、不思進(jìn)取，政府則采取一種動(dòng)態(tài)的監(jiān)管方式,，更加有利于激發(fā)受讓方的積極性,。這種彈性年限“10 N”出讓模式可對(duì)灰色用地理論進(jìn)行補(bǔ)充，加大對(duì)出讓年限內(nèi)土地使用情況的監(jiān)管力度,。

3.2.4 用地綜合考核評(píng)價(jià)

目前,，“10 N”出讓模式正處于實(shí)施初期階段，僅在《產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)議》中予以明確,，且要求項(xiàng)目用地投資強(qiáng)度不低于500萬(wàn)元/畝,，單位土地稅收貢獻(xiàn)率不低于 200 萬(wàn)元/畝，產(chǎn)值能耗不高于0.03噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元,，并在年限屆滿前1年由政府部門(mén)進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià),。但是，后期對(duì)用地綜合考核評(píng)價(jià)的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,、土地出讓年限“N”如何確定尚未出臺(tái)相關(guān)明確的標(biāo)準(zhǔn),，有待進(jìn)一步的研究與優(yōu)化。

4 產(chǎn)業(yè)用地“10 N”出讓模式下灰色用地規(guī)劃實(shí)施路徑優(yōu)化

本文基于產(chǎn)業(yè)用地“10 N”出讓模式,，從理論和實(shí)踐應(yīng)用層面提出灰色用地規(guī)劃實(shí)施路徑的優(yōu)化策略,。首先，對(duì)灰色選區(qū)范圍的擴(kuò)展由被動(dòng)選擇向主動(dòng)選擇轉(zhuǎn)型,，這是對(duì)灰色用地理論的完善與深化,。其次，對(duì)初次規(guī)劃到期的灰色用地,，從經(jīng)濟(jì)績(jī)效,、社會(huì)績(jī)效,、建設(shè)績(jī)效3個(gè)層面，采用層次分析法對(duì)區(qū)域發(fā)展訴求,、用地發(fā)展現(xiàn)狀與潛力進(jìn)行精細(xì)化評(píng)估,，將其分為落后淘汰類、轉(zhuǎn)型提升類和優(yōu)化利用類3類,，并針對(duì)不同類型在空間設(shè)計(jì),、政策扶持上做出不同的回應(yīng)，以保障灰色用地規(guī)劃的彈性,。最后,，對(duì)落后淘汰類的用地實(shí)行用地功能轉(zhuǎn)換，并綜合周邊區(qū)域的發(fā)展訴求來(lái)確定其用地性質(zhì)的變與不變,，具體可分為“退二優(yōu)二”“退二進(jìn)三”“退三優(yōu)三”3類用地,。希望以此為范式，使灰色用地規(guī)劃成為城市建設(shè),、空間設(shè)計(jì)中必要,、科學(xué)、有效的方法(圖3),。

圖3 “10 N”出讓模式下灰色用地規(guī)劃實(shí)施路徑優(yōu)化框架圖

4.1 擴(kuò)展灰色選區(qū)范圍：擇優(yōu)遴選,，由被動(dòng)選區(qū)向主動(dòng)選區(qū)轉(zhuǎn)變 

目前的灰色用地規(guī)劃實(shí)踐多為被動(dòng)性的，常以現(xiàn)有的工業(yè)用地作為灰色選區(qū),，一步步地向商業(yè),、金融、辦公等多功能綜合商圈過(guò)渡,。而在城市的各類用地中,，不止工業(yè)用地可以作為灰色用地，各類無(wú)危險(xiǎn),、無(wú)污染的用地均可納入灰色選區(qū)范圍,，特別是承載研發(fā)、創(chuàng)意,、設(shè)計(jì)等功能的研發(fā)用地及承擔(dān)生產(chǎn)性服務(wù)功能的商業(yè),、辦公用地。因此,，灰色選區(qū)應(yīng)變被動(dòng)為主動(dòng),，綜合考慮空間界面、功能需求,、用地規(guī)模,、交通需求、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和環(huán)境影響等因素(圖4),，主動(dòng)選擇研發(fā),、商業(yè),、辦公等用地作為灰色用地。

圖4  灰色選區(qū)影響因素評(píng)價(jià)示意圖

4.2 構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系：科學(xué)考核,，合理確定出讓年限“N”

4.2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取

本文參考《江蘇省經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展綜合考核評(píng)價(jià)辦法(2021年版)》等文件,，以代表性和可操作性為原則，構(gòu)建由經(jīng)濟(jì)績(jī)效,、社會(huì)績(jī)效,、建設(shè)績(jī)效3個(gè)一級(jí)指標(biāo),，經(jīng)濟(jì)數(shù)量增長(zhǎng),、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和科研人才比例等7個(gè)二級(jí)指標(biāo)，企業(yè)地均產(chǎn)值,、企業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)率和企業(yè)地均利稅等17個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)用地績(jī)效評(píng)價(jià)體系(表2),。

表2  產(chǎn)業(yè)用地績(jī)效評(píng)價(jià)體系

4.2.2 評(píng)價(jià)方法

本文主要結(jié)合層次分析法和專家打分法構(gòu)建評(píng)價(jià)模型，并對(duì)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán),。首先通過(guò)目標(biāo)層,、準(zhǔn)則層和因素層的構(gòu)建，對(duì)目標(biāo)進(jìn)行分解,；其次構(gòu)建判斷矩陣模型,，將人們的主觀判斷轉(zhuǎn)換為指標(biāo)的兩兩比較；最后通過(guò)一致性檢驗(yàn)得到各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重排序,，以構(gòu)建更為科學(xué),、合理的評(píng)價(jià)模型。

4.2.3 指標(biāo)權(quán)重的確定

(1)建立層次模型,。

根據(jù)上文確定的指標(biāo)建立目標(biāo)層,、準(zhǔn)則層、因素層,、指標(biāo)層四級(jí)層次結(jié)構(gòu)模型,，并利用yaahp軟件構(gòu)建多層次金字塔模型。

(2)構(gòu)建判斷矩陣模型,。

運(yùn)用層次分析法中的1～9度值法對(duì)同一層級(jí)中各指標(biāo)之間的重要性進(jìn)行兩兩比較,，并構(gòu)建判斷矩陣模型，進(jìn)而構(gòu)建評(píng)價(jià)體系結(jié)構(gòu)模型,。為保障結(jié)果的科學(xué)性和權(quán)威性,，本文采用專家打分法確定各指標(biāo)權(quán)重的具體值，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的10位專家判斷各層次指標(biāo)的重要程度,，并將差異較大的指標(biāo)反饋給專家進(jìn)行再次打分,，經(jīng)過(guò)計(jì)算與調(diào)整最終確定各指標(biāo)權(quán)重。

(3)確定指標(biāo)權(quán)重,。

在yaahp軟件中輸入專家打分結(jié)果,，并最終確定各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重(表3),。

表3  產(chǎn)業(yè)用地績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

4.2.4 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理及評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)

(1)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理。

由于指標(biāo)之間的數(shù)量級(jí)和指標(biāo)的量綱存在較大差異,，無(wú)法直接進(jìn)行加權(quán)平均計(jì)算,，在對(duì)灰色用地進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)需采用歸一法對(duì)數(shù)據(jù)做標(biāo)準(zhǔn)化處理。

正向指標(biāo)的具體計(jì)算公式如下：

公式(1)

負(fù)向指標(biāo)的具體計(jì)算公式如下：

公式(2)

其中,， P_i為標(biāo)準(zhǔn)化值,；X_i為某項(xiàng)指標(biāo)實(shí)際值；X_max為某項(xiàng)指標(biāo)理想最大值,；X_min為某項(xiàng)指標(biāo)的最小值,。

(2)評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)。

綜合以上指標(biāo)處理,，將評(píng)價(jià)體系中的指標(biāo)層權(quán)重和各項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值相乘,，最終將17個(gè)三級(jí)指標(biāo)的得分加在一起，即可得到灰色用地利用績(jī)效的總得分,，具體計(jì)算公式如下：

公式(3)

式中,， P_i為各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值， W_i為各指標(biāo)的對(duì)應(yīng)權(quán)重,。

依據(jù)灰色用地績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果,，將用地按落后淘汰類、轉(zhuǎn)型提升類和優(yōu)化利用類劃分為Ⅰ,、Ⅱ,、Ⅲ3個(gè)等級(jí)，各個(gè)級(jí)別對(duì)應(yīng)計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)為 0～0.4,、0.4～0.8,、0.8～1.0。值越大,，表明土地利用績(jī)效越高(表4),。

表4  產(chǎn)業(yè)用地績(jī)效水平等級(jí)劃分

4.3 完善用地轉(zhuǎn)換模式：彈性管控，激勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

在10年期土地使用權(quán)到期后,，經(jīng)過(guò)績(jī)效評(píng)估被判定為落后淘汰類的,，其建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)被收回并進(jìn)行用地功能的轉(zhuǎn)換，具體的用地功能轉(zhuǎn)換可分為用地性質(zhì)不變和用地性質(zhì)改變兩類(表5),。

表5  用地功能轉(zhuǎn)換模式

4.3.1 用地性質(zhì)不變的“退二優(yōu)二”模式

“退二優(yōu)二”強(qiáng)調(diào)淘汰產(chǎn)業(yè)空間內(nèi)不符合要求的低效落后產(chǎn)業(yè),，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)發(fā)展。對(duì)于需要清退的用地,，綜合考慮以下層面：①經(jīng)濟(jì)績(jī)效層面,，企業(yè)的地均產(chǎn)值較低，產(chǎn)業(yè)類型優(yōu)勢(shì)度較弱,；②社會(huì)績(jī)效層面,，企業(yè)高層次研發(fā)人員占比較少,，單位產(chǎn)值的能耗較高；③建設(shè)績(jī)效層面,，企業(yè)建筑質(zhì)量較差,，用地效率較低，但從區(qū)域整體來(lái)看其用地性質(zhì)仍應(yīng)保持為工業(yè)用地,。綜合來(lái)看,，主要是針對(duì)用地產(chǎn)能較低、污染較為嚴(yán)重,、創(chuàng)新能力不足的企業(yè)進(jìn)行清退,。

清退低效用地后，鼓勵(lì)引入高端制造產(chǎn)業(yè)和物流產(chǎn)業(yè),。政府通過(guò)稅費(fèi)減免,、行政手續(xù)簡(jiǎn)化等獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制對(duì)用地進(jìn)行長(zhǎng)期鎖定并提升其功能,。在此激勵(lì)政策下,，企業(yè)自身也會(huì)向高附加值的產(chǎn)業(yè)方向升級(jí)。

4.3.2 用地性質(zhì)改變的“退二進(jìn)三”模式

“退二進(jìn)三”強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)業(yè)空間內(nèi)低效工業(yè)用地的清退,，并通過(guò)“進(jìn)三”來(lái)促進(jìn)多元產(chǎn)業(yè)的融合,。此類用地的選取綜合考慮以下層面：①經(jīng)濟(jì)績(jī)效層面，產(chǎn)業(yè)構(gòu)成傾向于第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo),；②社會(huì)績(jī)效層面,，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的人口集聚增加了其對(duì)配套設(shè)施的需求；③建設(shè)績(jī)效層面,，經(jīng)過(guò)區(qū)位分析與用地評(píng)估,，判定其不再適合用作工業(yè)用地，需向商業(yè)用地轉(zhuǎn)換,。

對(duì)低效工業(yè)用地進(jìn)行清退后,，可引入具有一定規(guī)模的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生產(chǎn)性服務(wù)功能區(qū),、信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)基地,、金融商務(wù)區(qū)等，并與城市生活服務(wù),、文化教育,、醫(yī)療衛(wèi)生、交通服務(wù)等功能融合發(fā)展,、逐步提升,。

4.3.3 用地性質(zhì)不變的 “退三優(yōu)三”模式

“退三優(yōu)三”強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)產(chǎn)業(yè)空間外生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地的清退，引導(dǎo)其向綜合商業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型,。雖然上文所構(gòu)建的指標(biāo)體系的評(píng)價(jià)對(duì)象為產(chǎn)業(yè)用地,，但是對(duì)于需要清退的三產(chǎn)用地,，同樣可從經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效,、建設(shè)績(jī)效3個(gè)層面進(jìn)行評(píng)價(jià)：①經(jīng)濟(jì)績(jī)效層面,，用地的產(chǎn)業(yè)附加值較低，轉(zhuǎn)型升級(jí)困難,；②社會(huì)績(jī)效層面,，用地已難以滿足城市公共服務(wù)的需求；③建設(shè)績(jī)效層面,，周邊的區(qū)域發(fā)展條件仍適合三產(chǎn)的發(fā)展,，因而用地性質(zhì)不變，但所涉及地塊的建筑質(zhì)量較差,，功能混合度低,。

通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)人口結(jié)構(gòu)的升級(jí)與產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，從而進(jìn)一步引導(dǎo)服務(wù)業(yè)的功能提升,。從完善城市功能的角度來(lái)看,，需通過(guò)“退三優(yōu)三”推動(dòng)以商業(yè)、金融,、辦公為主的多行業(yè),、多業(yè)態(tài)混合的綜合商圈的形成。

5 結(jié)語(yǔ)

目前,，產(chǎn)業(yè)用地“10 N”出讓模式作為灰色用地規(guī)劃的創(chuàng)新探索,，其研究與應(yīng)用仍處于不斷探索完善的階段，亟待構(gòu)建起系統(tǒng)性的實(shí)施框架,，以推進(jìn)其在規(guī)劃實(shí)踐中的應(yīng)用,，使其能在解決土地低效利用問(wèn)題和促進(jìn)土地可持續(xù)利用等方面發(fā)揮特有的作用。本文通過(guò)梳理灰色用地的概念與規(guī)劃內(nèi)容,，總結(jié)了灰色用地規(guī)劃在實(shí)踐中面臨的困境,，并結(jié)合蘇州工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地“10 N”出讓模式的實(shí)踐提出灰色用地規(guī)劃實(shí)施路徑的優(yōu)化策略。本文認(rèn)為,，面對(duì)多變的市場(chǎng)不確定因素,，完善土地的彈性出讓模式是提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的必由之路，由此從擴(kuò)展灰色選區(qū)范圍,、構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系和探索用地功能轉(zhuǎn)換3個(gè)層面提出相應(yīng)的優(yōu)化策略：擇優(yōu)遴選,，由被動(dòng)選區(qū)向主動(dòng)選區(qū)轉(zhuǎn)變；科學(xué)考核,，合理確定出讓年限“N”,；彈性管控，激勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)?？傮w而言,，未來(lái)還需要有全新的行動(dòng)路徑來(lái)推動(dòng)灰色用地規(guī)劃的實(shí)踐，并在實(shí)踐過(guò)程中不斷修正與完善產(chǎn)業(yè)用地“10 N”出讓模式,。

新媒體編輯：樊乙瑩

審讀：鄧倩

終審：劉芳

文章全文詳見(jiàn)《規(guī)劃師》2022年2期

《產(chǎn)業(yè)用地“10 N”出讓模式下的灰色用地規(guī)劃實(shí)施路徑》