導(dǎo)語：

現(xiàn)階段,，很多地方政府手中的土地資源極其有限,，怎樣找尋一種行之有效的模式，打擊企業(yè)“圍而不建”,，合理促進(jìn)土地集約化利用,，已是各地政府的共識,。

浙江省率先提出“先租后讓”的理念，經(jīng)過近年來的實(shí)踐,，對地方政府因地制宜,、約束土地功能、提高土地集約化利用做出了重要貢獻(xiàn),，值得各地參考借鑒,。

正文：

一、 傳統(tǒng)土地出讓模式的困境

前些年,，一些地方政府為了招商或留住本地企業(yè),，利用各種優(yōu)惠政策吸引企業(yè)落地。簽訂合作協(xié)議時(shí),，又對單位面積土地投入,、產(chǎn)出強(qiáng)度等土地集約利用的硬指標(biāo)缺乏考核；對未達(dá)準(zhǔn)入指標(biāo)時(shí)的懲罰措施及退出機(jī)制也規(guī)定甚少,。一些企業(yè)買地后不立即經(jīng)營,，而是等待土地升值再進(jìn)行開發(fā)。

這種情況暴露出傳統(tǒng)土地出讓模式的弊端：

(一) 供應(yīng)年限過高

大多數(shù)土地出讓采用法定最高年限（即50 年）,，導(dǎo)致土地出讓周期過長,。部分企業(yè)因經(jīng)營不善造成土地閑置，形成較長時(shí)間的土地資源浪費(fèi),。

(二) 項(xiàng)目合作協(xié)議不完善

在簽訂項(xiàng)目落地合作協(xié)議時(shí),，對企業(yè)的責(zé)任及義務(wù)、準(zhǔn)入指標(biāo)未達(dá)要求時(shí)的懲罰措施以及退出機(jī)制規(guī)定甚少,。造成舊項(xiàng)目不退出,，新項(xiàng)目難進(jìn)來的困局，招商引資缺乏彈性,。

(三) 準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)篩選功能失效

從傳統(tǒng)的土地出讓模式效果來看,，即便項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)再科學(xué)合理，也只能針對擬招引項(xiàng)目的預(yù)測數(shù)值,、可行性研究報(bào)告進(jìn)行衡量,，根本無法用實(shí)踐說話。甚至,，一些企業(yè)為了拿到土地搞“數(shù)字造假”,，在“紙面上”提高投入產(chǎn)出強(qiáng)度,、投資規(guī)模等，使得準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè),。

(四) 投機(jī)囤地現(xiàn)象頻出

企業(yè)“投機(jī)囤地,，圍而不建”占用土地指標(biāo)，擾亂土地供應(yīng)秩序,，影響政府土地規(guī)劃落地,。使得有限的土地資源無法精準(zhǔn)地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而損害了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。

二,、 工業(yè)用地“先租后讓”模式

為了破解傳統(tǒng)土地出讓模式的困境，進(jìn)一步強(qiáng)化土地要素保障,，2016 年,，浙江在全國率先推廣工業(yè)用地“先租后讓”模式?！跋茸夂笞尅钡膶?shí)質(zhì)是讓企業(yè)先租賃土地,，等進(jìn)入穩(wěn)定期后，再決定是否購買土地,，從而減少因盲目購地所導(dǎo)致的土地浪費(fèi),。

參考全國已實(shí)施的省、市政策文件,，工業(yè)用地“先租后讓”是指在供應(yīng)工業(yè)用地時(shí)約定一定條件,，由工業(yè)用地中標(biāo)人或競得人先行以租賃方式開發(fā)、利用,、經(jīng)營土地,，租賃期滿并達(dá)到約定條件后，按程序辦理出讓手續(xù),，將租賃土地轉(zhuǎn)為出讓土地的供應(yīng)方式,。以先租后讓方式供應(yīng)的土地，承租方在合同約定的租賃期內(nèi)可以建造工業(yè)廠房,、必要的辦公用房等,；如租賃期滿未達(dá)到約定條件，則政府收回土地,。

三,、 “先租后讓”模式的案例

(一) 浙江溫嶺經(jīng)驗(yàn)

溫嶺市結(jié)合“標(biāo)準(zhǔn)地”管理模式創(chuàng)新，探索推行工業(yè)用地“先租后讓”模式,。該供地模式通過明確工業(yè)用地單位土地投入,、產(chǎn)出、節(jié)能、環(huán)保等約束性指標(biāo),，優(yōu)選新增工業(yè)用地項(xiàng)目,，保障了項(xiàng)目按期建設(shè)投產(chǎn)，推動了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,。溫嶺的“先租后讓”模式被浙江省經(jīng)濟(jì)體制改革工作小組確定為典型經(jīng)驗(yàn)，在全省進(jìn)行推廣,。

溫嶺市“先租后讓”模式的具體做法是：先將國有建設(shè)用地使用權(quán)租賃給土地使用者,，由土地使用者與國土部門簽訂租賃合同，再與鎮(zhèn)(街道),、管委會簽訂投資開發(fā)協(xié)議,，租賃期滿并經(jīng)驗(yàn)收合格后，申請辦理協(xié)議出讓手續(xù),。工業(yè)用地出讓的最高年限不超過 50 年,，租賃期間內(nèi)土地使用者不得擅自改變用途、不得轉(zhuǎn)租和轉(zhuǎn)讓,，租賃期滿未達(dá)到合同約定的產(chǎn)業(yè)類型,、投資強(qiáng)度、投入產(chǎn)出等標(biāo)準(zhǔn)的,，一年內(nèi)可申請延期一次,，超過一年仍未達(dá)標(biāo)的，市政府將無償收回土地使用權(quán),。

目前溫嶺市已有多宗工業(yè)用地采取“先租后讓”的方式實(shí)現(xiàn)掛牌出讓和簽約,。通過“先租后讓”這種精準(zhǔn)供地模式，進(jìn)一步破除了土地要素供給瓶頸制約,，大幅降低企業(yè)用低成本,，有效改善營商環(huán)境，為留住優(yōu)質(zhì)企業(yè)助推民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展騰出了更大空間,。

(二) 深圳龍崗案例

為了提升土地資源使用效率和產(chǎn)業(yè)空間集約化,，2018年深圳市龍崗區(qū)政府與深圳市規(guī)劃國土委簽訂委區(qū)合作框架協(xié)議，旨在對規(guī)劃國土工作“深水區(qū)”“攻堅(jiān)區(qū)”進(jìn)行一系列的改革創(chuàng)新,，為全市改革樹立典范,。

2018年12月，寶龍科技城“先租后讓”試點(diǎn)地塊及坪地低碳城“聯(lián)合競買”地塊兩宗地成功掛牌出讓,。其中,，“先租后讓”地用地面積7394平方米，深圳市永聯(lián)科技股份公司以3270萬元競得,?！奥?lián)合競買”地塊用地面積17648平方米，由深圳市裕富照明有限公司與深圳市光祥科技股份有限公司以底價(jià)聯(lián)合競得。

“委區(qū)合作”改革實(shí)踐開展以來,，龍崗區(qū)利用資源優(yōu)勢,，服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目，在土地和空間上“多做文章”,探索存量用地盤活新機(jī)制,。同時(shí),，選取寶龍科技城片區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目，探索“重點(diǎn)項(xiàng)目遴選,、先租后讓,、租讓結(jié)合”的新型土地供應(yīng)方式，鼓勵空間創(chuàng)新,，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合,。

這是率先在“一線城市”探索試行“先租后讓、租讓結(jié)合”的產(chǎn)業(yè)用地供給新模式,，同時(shí)建立產(chǎn)業(yè),、規(guī)劃國土、市場監(jiān)管,、稅務(wù)等多部門的“全方位,、全周期”聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制以及用地退出機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的供地精準(zhǔn)化,、用地集約化,、監(jiān)管責(zé)任化以及產(chǎn)業(yè)優(yōu)質(zhì)化。

(三) 上海奉賢案例

上海奉賢利用“先租后讓”模式化解歷史遺留問題,。2020年7月,，上海市首宗以“先租后讓”模式供應(yīng)的工業(yè)用地在奉賢區(qū)簽約。

此次“先租后讓”的地塊位于上海市化學(xué)工業(yè)區(qū)奉賢分區(qū),，土地面積22畝,，承租人為上海優(yōu)創(chuàng)化學(xué)品有限公司。該公司與原市化工區(qū)奉賢分區(qū)管委會簽訂了土地使用協(xié)議,，于2005年開始建設(shè)廠房,，由于土地指標(biāo)受限，當(dāng)時(shí)未辦理土地審批手續(xù),，變成了歷史遺留工業(yè)用地,，給企業(yè)的發(fā)展帶來了不利因素。

當(dāng)?shù)卣逼髽I(yè)之所急,，積極探索解決途徑,，最終通過“先租后讓”方式供地，既有效降低了企業(yè)用地成本,，又能在土地租賃期間實(shí)現(xiàn)存量產(chǎn)業(yè)用地的有效利用,，為解決類似的工業(yè)用地歷史遺留問題提供了借鑒案例,。

四、 “先租后讓”模式的優(yōu)勢

(一) 有助于地方政府精準(zhǔn)招商

“先租后讓”模式提高了政府在土地出讓過程中的主動權(quán),，該模式通過設(shè)定一定的租賃年限,，讓項(xiàng)目以實(shí)際經(jīng)營業(yè)績證明其符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)了項(xiàng)目準(zhǔn)入制度,，篩選和留存了優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目,，提高政府了招商的精準(zhǔn)度。

(二) 有助于落實(shí)土地節(jié)約集約利用

節(jié)約集約用地,、提高土地使用效益是國家層面提出并著力推廣的未來發(fā)展目標(biāo),。實(shí)行“先租后讓、彈性使用年限出讓” 通過在租讓環(huán)節(jié)設(shè)置項(xiàng)目前置條件,，進(jìn)一步完善工業(yè)用地市場化配置制度，有效破解了低質(zhì)低效項(xiàng)目過多的問題,，促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用,。

(三) 有助于優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)展

從企業(yè)的角度看，“先租后讓”將傳統(tǒng)的工業(yè)用地出讓分成前期租賃和后期出讓兩個(gè)階段,，“先租”對應(yīng)的租金遠(yuǎn)小于直接出讓時(shí)所需支付的土地價(jià)款,，減少了企業(yè)前期用地成本支出，減輕了企業(yè)運(yùn)行資金壓力,。如果企業(yè)經(jīng)營不善,，還可以提前終止租期，實(shí)現(xiàn)及時(shí)止損,。

“先租后讓”模式能夠減輕用地成本對成長型企業(yè)的束縛,，確保真正做實(shí)業(yè)的企業(yè)能夠拿到土地，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)留駐本土發(fā)展,，激勵企業(yè)增強(qiáng)自身實(shí)力,。

(四) 有助于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

“先租后讓” 模式在激勵實(shí)體企業(yè)做好經(jīng)營的同時(shí)，破解了部分企業(yè)“投機(jī)囤地”的問題,，幫助政府實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)招商,；提高了資源配置效率，實(shí)現(xiàn)了土地供應(yīng)市場良性循環(huán),；提高土地流轉(zhuǎn)效率,，增加長期財(cái)政收入；增強(qiáng)了工業(yè)項(xiàng)目的有效投入,，實(shí)現(xiàn)了地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,。

五、 應(yīng)用“先租后讓”模式的建議

(一) 把握政策方向,，堅(jiān)持政府主導(dǎo)

工業(yè)用地的出讓開發(fā),，直接關(guān)系企業(yè)經(jīng)營成本,、間接關(guān)系產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃、長遠(yuǎn)關(guān)系區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局,，必須充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的作用,，做到綜合研判、統(tǒng)籌謀劃,、科學(xué)施策,。結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際，因地制宜建立健全工業(yè)用地“先租后讓”方案及配套政策體系,，保障“先租后讓”模式有序推開,。

(二) 尊重市場規(guī)律，激發(fā)企業(yè)活力

在擬出讓地塊區(qū)域進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃,，建立“先租后讓”地塊儲備庫和“先租后讓”企業(yè)候選庫“兩個(gè)庫”,。打通政策宣傳和信息溝通渠道，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)充分了解“先租后讓”模式的優(yōu)勢和參與方式,。

(三) 秉持契約精神,，強(qiáng)化進(jìn)出考評

工業(yè)用地“先租后讓”的實(shí)質(zhì)是政府放棄短期收益、企業(yè)作出承諾,、雙方實(shí)現(xiàn)互利共贏,。必須按照公平公正、優(yōu)勝劣汰原則嚴(yán)格履行有關(guān)約定,。不斷完善租讓地塊的績效評估體系,，重點(diǎn)加強(qiáng)對受讓企業(yè)在固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、畝均產(chǎn)出,、畝均稅收,、單位能耗等關(guān)鍵指標(biāo)的動態(tài)監(jiān)管，倒逼企業(yè)加大投資力度,、改善項(xiàng)目運(yùn)營,。對于未達(dá)標(biāo)企業(yè)進(jìn)行督促整改，整改不達(dá)標(biāo)的按照約定清退,。