一,、背景

1990年出臺(tái)的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院55號(hào)令）明確了國(guó)有土地使用權(quán)出讓的最高年限：居住用地70年,，工業(yè)用地50年,，科教文衛(wèi)體用地50年，商業(yè),、旅游,、娛樂(lè)用地40年，綜合或者其他用地50年,。一直以來(lái),，我國(guó)包括工業(yè)用地在內(nèi)的建設(shè)用地出讓一般遵循最高年期的原則，按照最高年期將建設(shè)用地出讓給競(jìng)得人,，地方政府一次性獲得較高的土地出讓金,，并將之用于基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障等方面,，這在一定程度上極大地推動(dòng)了我國(guó)工業(yè)化,、現(xiàn)代化的進(jìn)程，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，一方面工業(yè)用地50年的使用期限,，可充分保障企業(yè)從事生產(chǎn)活動(dòng)的時(shí)間，不必?fù)?dān)心因土地使用年期過(guò)短導(dǎo)致生產(chǎn)不穩(wěn)定,，另一方面較長(zhǎng)的使用年限保障企業(yè)融資渠道穩(wěn)定,，資金周轉(zhuǎn)充足。

2019 年中國(guó)城市建設(shè)用地面積為58307.71 km2,，城市工業(yè)用地面積為11478.80 km2,，工業(yè)用地是城市建設(shè)用地總面積的19.69%，與其他地類相比,，工業(yè)用地所占比例最高,。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，土地資源供求矛盾日益突出,，工業(yè)用地有償出讓逐漸暴露出問(wèn)題：一是競(jìng)價(jià)不夠充分,，工業(yè)地價(jià)總體偏低，導(dǎo)致工業(yè)用地盲目擴(kuò)張,。2010-2017年國(guó)土資源公報(bào)統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明,，我國(guó)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)量占建設(shè)用地供應(yīng)總量的比重連續(xù)8年超過(guò)20%（表1），2010和2011兩年甚至超過(guò)30%,，遠(yuǎn)高于國(guó)際2%-15%的一般水平,；地方政府為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在招商引資時(shí)經(jīng)常在土地供應(yīng)方面給予優(yōu)惠,，以吸引項(xiàng)目落地,，這造成工業(yè)用地通常采用定向供應(yīng)的方式，很少能夠形成競(jìng)價(jià)。二是一次性出讓和征收出讓金,，較高的土地出讓金增加企業(yè)前期用地成本,，加重了企業(yè)特別是中小企業(yè)在啟動(dòng)階段的負(fù)擔(dān)，一些真正的好項(xiàng)目因?yàn)榍捌谀玫爻杀咎?，?dǎo)致無(wú)法落地,，不利于企業(yè)的長(zhǎng)期生存與發(fā)展。三是出讓年期嚴(yán)重超過(guò)企業(yè)生命周期,，規(guī)模以下企業(yè)平均生命周期為6年,，10年年內(nèi)消亡的企業(yè)達(dá)到一半以上，私營(yíng)企業(yè)一般生命周期為8-12年,，小微企業(yè)平均壽命僅5.7 年,，一旦企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善就嚴(yán)重影響了土地的使用效率，不利于工業(yè)用地的及時(shí)盤活更新,，導(dǎo)致土地閑置,。

為號(hào)召各地更好地解決工業(yè)用地出讓和利用存在的問(wèn)題，國(guó)家相繼出臺(tái)多部行政法規(guī)及部門規(guī)章提倡“先租后讓,、彈性年限出讓”等工業(yè)用地供應(yīng)方式：  

表2 土地彈性出讓政策梳理

在全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)代背景下,，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出：優(yōu)化國(guó)土空間布局,，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化,，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局。展望二〇三五年,，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更加完善,，基本建成高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，產(chǎn)權(quán)制度改革和要素市場(chǎng)化配置改革取得重大進(jìn)展,，公平競(jìng)爭(zhēng)制度更加健全,，基本形成更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制。要求立足資源環(huán)境承載能力,，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì),，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū),、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局,，優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局,，形成主體功能明顯,、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局,。

二,、各地發(fā)展情況論述

（一）政策文件

①上海：

《上海市關(guān)于本市推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量利用的實(shí)施細(xì)則》（2018）

《上海“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（2021）

早在2014年,，上海已明確一般工業(yè)用地或者產(chǎn)業(yè)用地出讓年期為 20 年,，同時(shí)為了打擊“囤地”行為,，要求一般情況下，土地獲批后2年之內(nèi)項(xiàng)目就得竣工,，否則將面臨被收回風(fēng)險(xiǎn),；同時(shí)規(guī)定土地不得整體或分割轉(zhuǎn)讓，打擊市場(chǎng)以獲取土地增值收益為目的的工業(yè)用地流轉(zhuǎn)行為,。2016年4月1日在上海針對(duì)彈性年限制度又推出《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定》,，進(jìn)一步規(guī)范了工業(yè)用地出讓的管理。規(guī)定中明確指出工業(yè)用地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃,、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,，符合本市產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、用地標(biāo)準(zhǔn),、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)管理等的要求,。“104區(qū)塊”主要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和能級(jí)提升,，重點(diǎn)發(fā)展高端制造業(yè),、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè),，研發(fā)總部類用地可用于產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目和通用類項(xiàng)目,。“195區(qū)域”按照規(guī)劃加快轉(zhuǎn)型,，進(jìn)一步完善城市公共服務(wù)功能,，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，研發(fā)總部類用地可用于產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目,。

2018年11月,，以“上海2035”總體規(guī)劃為指導(dǎo)思想，上海市發(fā)布《關(guān)于本市推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量利用的實(shí)施細(xì)則》,，提出堅(jiān)持盤活存量和集約高效,，著力向存量要空間，拓寬存量產(chǎn)業(yè)用地盤活路徑,，合理提高產(chǎn)業(yè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度,，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地集約復(fù)合利用，提高土地利用率的基本原則,。通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地的空間布局,，實(shí)施工業(yè)地塊差別化的管控要求，集約高效利用產(chǎn)業(yè)用地,，達(dá)到完善產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地指標(biāo)管理,，實(shí)行保障性的產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式，完善彈性出讓年期和自動(dòng)續(xù)期政策，切實(shí)降低產(chǎn)業(yè)用地成本的目的,。

《上?！笆奈濉币?guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要強(qiáng)化要素資源供給和服務(wù)保障，在土地用地方面,，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地政策,，合理確定容積率和建筑高度，開(kāi)展復(fù)合功能用地,、節(jié)余分割等政策創(chuàng)新和試點(diǎn),，推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換。優(yōu)化環(huán)保評(píng)審準(zhǔn)入制度,，深化重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域環(huán)評(píng)改革,。這對(duì)新時(shí)期背景下的開(kāi)發(fā)區(qū)土地出讓模式起到了很好的指引作用，推動(dòng)高新技術(shù)園區(qū)招商引資具有重要意義,。

②江蘇：

蘇州市工業(yè)用地彈性年期出讓實(shí)施意見(jiàn)（2017）

江蘇“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要（2021）

2017年出臺(tái)《蘇州市工業(yè)用地彈性年期出讓實(shí)施意見(jiàn)》,，規(guī)定蘇州市行政區(qū)域內(nèi)新供應(yīng)的工業(yè)用地可以采用彈性年期出讓方式供地。其中,，彈性出讓年期合理設(shè)定10 年,、15年、20年等出讓年限,，一般不超過(guò)30年,。同時(shí),為強(qiáng)化用地管理,文件還要求工業(yè)用地彈性年期出讓或“先租后讓”實(shí)行用地績(jī)效評(píng)估管理,并通過(guò)簽訂監(jiān)管協(xié)議等方式,切實(shí)做好相應(yīng)的用地監(jiān)管工作,此文件的出臺(tái)標(biāo)志著工業(yè)用地彈性年期出讓在制度和實(shí)踐在江蘇省范圍內(nèi)取得了一些重要進(jìn)步。       

2021年3月,，江蘇省人民政府提出《江蘇“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》,，內(nèi)容指出要賦能開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升發(fā)展,，培植壯大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),，加快開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐，積極培育特色創(chuàng)新集群,，著力提升土地產(chǎn)出率,、資源循環(huán)利用率和智能制造普及率。全面增強(qiáng)體制機(jī)制活力分類深化開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新,，實(shí)行“開(kāi)發(fā)區(qū) 功能園區(qū)”“一區(qū)多園”模式,，把握去行政化和市場(chǎng)化改革方向，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主責(zé)主業(yè)做大做強(qiáng),，鼓勵(lì)有條件的開(kāi)發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型,。

③海南：

《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控提升土地利用效益的意見(jiàn)》（2018）

《海南“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要 》（2021）

2018年1月，海南省人民政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控提升土地利用效益的意見(jiàn)》,，對(duì)包括工業(yè)用地在內(nèi)的非房地產(chǎn)用地,，提出按照彈性年期進(jìn)行出讓，并明確可采取行“彈性年期”“對(duì)賭協(xié)議”模式供地，首次供應(yīng)年限一般不超過(guò)５年,，５年期滿后,，對(duì)不符合相關(guān)協(xié)議約定的，按協(xié)議約定收回土地使用權(quán),；符合相關(guān)協(xié)議約定的,，可以延長(zhǎng)土地使用年限并補(bǔ)繳土地出讓金，但最長(zhǎng)不得超過(guò)同用途法定最高年限,。這對(duì)包括?？谑性趦?nèi)的市縣探索工業(yè)用地彈性年期出讓具有重要的指導(dǎo)和借鑒意義。

《海南“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出,，要進(jìn)一步健全土地資源市場(chǎng)化配置機(jī)制,，加快發(fā)展技術(shù)領(lǐng)域要素市場(chǎng)，加快培育數(shù)據(jù)領(lǐng)域要素市場(chǎng),，加快要素價(jià)格市場(chǎng)化改革,。這有利于在因地制宜的條件下探索符合城市特征的改革之路，實(shí)現(xiàn)海南全面深化改革開(kāi)放,、建設(shè)自由貿(mào)易港的重要目標(biāo),。

（二）彈性出讓模式試點(diǎn)情況

2014年12月國(guó)家發(fā)展改革委、（原）國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展深化工業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革試點(diǎn)工作的通知》,，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇遼寧阜新,、浙江嘉興、安徽蕪湖,、廣西梧州等4市為試點(diǎn)地區(qū),，開(kāi)展工業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革。國(guó)家其他的政策法規(guī)均有所體現(xiàn)（表2）,。國(guó)家從此提出了對(duì)新增工業(yè)用地實(shí)行租讓結(jié)合,、先租后讓、長(zhǎng)期租賃,、彈性年期出讓等多種供地方式,，并在部分地區(qū)開(kāi)始先行先試。彈性出讓提供了多種土地出讓年限以及供地方式,，但這些新的土地出讓方式還要采取“招拍掛”公開(kāi)出讓,。在國(guó)家土地節(jié)約集約利用以及支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的大背景下，江西省,、浙江省,、廣東省、江蘇省等地方均制定了彈性出讓政策實(shí)施辦法,，并實(shí)際以彈性出讓方式進(jìn)行了宗地出讓,，使政策落地,，進(jìn)行了多種供地方式的探索。

三,、不同彈性出讓模式分析

（一）先租后讓

工業(yè)用地“先租后讓”是指國(guó)土資源部門根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型,、規(guī)劃條件、用地需求和宗地實(shí)際等情況,，在傳統(tǒng)土地“招,、拍、掛”出讓程序上,，先將工業(yè)用地使用權(quán)租給土地使用者,，由土地使用者簽訂一定年限的租賃合同繳納租金并進(jìn)行開(kāi)發(fā)、使用,，待土地使用者達(dá)到租賃合同約定的投資強(qiáng)度,、規(guī)劃指標(biāo)、稅收等條件后,，國(guó)土資源部門再將工業(yè)用地使用權(quán)出讓給土地使用者,。表5梳理了國(guó)內(nèi)三個(gè)省有關(guān)先租后讓的文件，表6選取了幾個(gè)先租后讓的成交案例,。表5顯示,，先租后讓相關(guān)文件要求租賃年限一般不超過(guò)5年或10年，租賃和出讓年限總和一般不超過(guò)20年或50年,。

（二）年期出讓

彈性年期出讓是指供應(yīng)工業(yè)項(xiàng)目用地時(shí),，根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)狀況及產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì),，合理確定工業(yè)用地的出讓年限,，將國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓給土地使用者的供應(yīng)方式。工業(yè)用地彈性年期出讓與傳統(tǒng)出讓制的主要區(qū)別在于其出讓年限不再是最高年限50年,，可以縮短出讓年限,，突破最高出讓年限的限制。其他方面仍然和傳統(tǒng)出讓制一樣,，需要與國(guó)家簽訂土地使用權(quán)出讓合同,，并一次性繳納出讓年限內(nèi)的出讓金,。彈性出讓年限以法律規(guī)定工業(yè)用地最高使用年限為最大值,。

目前，全國(guó)較多地區(qū)以彈性年期出讓方式供應(yīng)工業(yè)用地,，表 3梳理了國(guó)內(nèi)部分省市關(guān)于彈性年期出讓的相關(guān)文件,，表4選取這些省市內(nèi)的部分成交案例。表 3內(nèi)容表明,，各地區(qū)相關(guān)文件規(guī)定的彈性出讓年期一般為 20-30 年,，國(guó)家和區(qū)域重點(diǎn)扶持項(xiàng)目可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長(zhǎng)出讓年限,，但最高不超過(guò)50年，在實(shí)踐案例中以20年或30年居多,。

（三）長(zhǎng)期租賃

工業(yè)用地長(zhǎng)期租賃是指供應(yīng)工業(yè)項(xiàng)目用地時(shí),，根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期，針對(duì)企業(yè)效益,、納稅能力,、帶動(dòng)就業(yè)、投資輕度等方面,，評(píng)估確定租賃年期,，將工業(yè)用地使用權(quán)出租給土地使用者，由土地使用者與國(guó)土資源主管部門簽訂一定年限的土地租賃合同并繳納租金的土地供應(yīng)方式,。國(guó)家將土地長(zhǎng)期出租給土地使用者,，與傳統(tǒng)年租制相比，同樣需要簽訂土地使用權(quán)出租合同,，但是長(zhǎng)期租賃出租時(shí)間一般不低于5 年,，同時(shí)租金可以選擇逐年繳納或一次性繳納。目前,，北京市,、江西省、浙江省和貴州省等提出工業(yè)用地長(zhǎng)期租賃模式,。表6梳理了國(guó)內(nèi) 4 省市有關(guān)長(zhǎng)期租賃的文件,，具體案例見(jiàn)表7內(nèi)容顯示，長(zhǎng)期租賃的最低年限為 5 年,，最高年限一般在 15-20 年,。

（四）租讓結(jié)合

工業(yè)用地“租讓結(jié)合”是指國(guó)土資源部門根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型、規(guī)劃條件,、用地需求和宗地實(shí)際等情況,，在傳統(tǒng)土地“招、拍,、掛”出讓程序上,，先將工業(yè)用地使用權(quán)租給土地使用者，由土地使用者簽訂一定年限的租賃合同繳納租金并進(jìn)行開(kāi)發(fā),、使用,，待土地使用者達(dá)到租賃合同約定的投資強(qiáng)度、規(guī)劃指標(biāo),、稅收等條件后,，可將部分土地轉(zhuǎn)為出讓土地，部分土地仍保留租賃性質(zhì)的供應(yīng)方式,。企業(yè)初始出讓年限根據(jù)企業(yè)所屬行業(yè)成長(zhǎng)期時(shí)長(zhǎng),，結(jié)合建廠周期來(lái)考慮,，如果企業(yè)要繼續(xù)使用土地需要在初始出讓到期前一年，向有關(guān)土地管理部門提出申請(qǐng),，對(duì)沒(méi)有提出申請(qǐng)或者申請(qǐng)不繼續(xù)使用原土地的,，相關(guān)部門按照正常程序收回土地，并依據(jù)合同約定對(duì)地上建筑進(jìn)行相應(yīng)賠償,，重新出讓土地,；提出申請(qǐng)后，有關(guān)部門組織專業(yè)人員判定企業(yè)所處生命周期階段,，并考核企業(yè)用地綜合效益,。根據(jù)企業(yè)到期時(shí)所處的生命周期階段時(shí)長(zhǎng)和特點(diǎn)，結(jié)合企業(yè)綜合用地效益,，決定是否續(xù)約以及續(xù)約方式,、續(xù)約年限。為保持企業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性,，在同等條件下,，土地優(yōu)先出讓或出租給原土地使用權(quán)人。

在出讓年限和稅金繳納方面,，土地出讓和出租年限總和不得超過(guò)企業(yè)生命周期總時(shí)長(zhǎng),，短期出讓的土地需要一次性繳納土地出讓金，采用年租制的土地逐年上交租金,。年租制地價(jià)按照每年交易時(shí)點(diǎn)的地價(jià),，短期出讓地價(jià)按照出讓時(shí)點(diǎn)的地價(jià)，續(xù)約時(shí)按照續(xù)約時(shí)點(diǎn)的地價(jià),。

四,、對(duì)招商引資利弊作用比較分析

彈性年期出讓、長(zhǎng)期租賃,、先租后讓,、租讓結(jié)合這四種模式共同組成了工業(yè)用地彈性出讓模式。各種模式均打破了工業(yè)用地 50 年出讓年限,。這四種方式主要區(qū)別就是土地出讓年限的差異和出讓金的繳納,。

（一）彈性年期出讓

優(yōu)勢(shì)：

①政府：提高工業(yè)用地的利用效率，減少土地的閑置

現(xiàn)代工業(yè)己經(jīng)不需像傳統(tǒng)工業(yè)那樣依賴土地而生存,，而新建廠房和流水生產(chǎn)線的成本往往又要比支付土地的租金要低,，實(shí)行彈性土地年期出讓制度的促進(jìn)工業(yè)企業(yè)能夠更好地調(diào)整自己的生產(chǎn)策略，可以在集約與擴(kuò)張之間更為自由地切換,，根據(jù)自己的發(fā)展?fàn)顩r和宏觀的整體經(jīng)濟(jì)走勢(shì)來(lái)調(diào)整自己生產(chǎn)與土地之間的關(guān)系,。

同時(shí)，這些閑置土地又被重新納入出讓體系中,，大大降低了土地出讓的整體成本,，可以使更多需要土地的企業(yè)得到其所需要的工業(yè)用地，從而達(dá)到工業(yè)產(chǎn)業(yè)的整體繁榮,。

②企業(yè)：有效降低企業(yè)土地保有成本

彈性年期出讓制度可以使企業(yè)降低取得土地的成本,，將更多地資金投入生產(chǎn)領(lǐng)域，使其利益達(dá)到最大化,。與剛性土地年期出讓制度比較,，可以使原本對(duì)于工業(yè)企業(yè)而言劃分過(guò)長(zhǎng)的時(shí)間段再度細(xì)分，成為更加合理,、更加能夠隨著時(shí)代變化而變化的時(shí)間段,，大大降低工業(yè)企業(yè)初期投資的壓力以及投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也降低了工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型的難度,，能夠使工業(yè)企業(yè)將更多的資金投入到真正的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中去,，有利于工業(yè)企業(yè)長(zhǎng)足的發(fā)展。

劣勢(shì)：

①政府：短期內(nèi)土地收益降低,，影響招商引資的成功率

調(diào)整土地出讓年期之后,，在既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和新的土地出讓制度之間存在著的一系列適配性方面的問(wèn)題。

工業(yè)土地彈性年期出讓制度的一個(gè)非常明顯的外在表現(xiàn)形式就是土地出讓時(shí)間的縮短,，從本質(zhì)上,，土地出讓時(shí)間是工業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間其中非常重要的一部分，社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間的縮短必將導(dǎo)致價(jià)格的下降,，故在改變土地出讓年期制度之后,，政府面臨著的就不能再和往常一樣，將土地收益放置于政府收益總額的重要位置,，而是需要機(jī)動(dòng)靈活地按照土地收益在政府收益總額中的比例來(lái)重新規(guī)劃這些收益的用途,。但是，從根源上來(lái)講,，土地彈性年期出讓制度只是將原本長(zhǎng)期的收益分成了數(shù)個(gè)短期收益,，其土地收益的總額并沒(méi)有改變，甚至在一些城市,，隨著土地附加值的提升,，政府的土地總收益還會(huì)有大幅度的提高。

對(duì)于招商引資而言,，由于工業(yè)土地彈性年期將原本過(guò)于固化的土地出讓年期細(xì)分為若干個(gè)短期的土地出讓年期,，這有時(shí)會(huì)使得招商引資出現(xiàn)一些問(wèn)題。但這一問(wèn)題只是一個(gè)存在于計(jì)劃之中的“可能性”問(wèn)題,，工業(yè)土地彈性年期出讓制度是一種靈活機(jī)動(dòng)的,、富有可操作性和制度性的土地出讓設(shè)想，在具體操作中,，其中的具體細(xì)節(jié)實(shí)際上是可以因地制宜地進(jìn)行調(diào)整和設(shè)計(jì)的,，政府在制定工業(yè)土地彈性年期出讓制度的時(shí)候應(yīng)該充分考慮到自己所處城市的位置,、定位以及工業(yè)發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀以及潛力,，真正合理的規(guī)劃屬于自己城市的工業(yè)土地彈性年期,。

②企業(yè)：不利于企業(yè)融資

工業(yè)土地彈性年期出讓制度在實(shí)行之后，土地使用權(quán)用于抵押融資的價(jià)值量會(huì)大幅度降低,，這將不利于企業(yè)融資,。其次，工業(yè)土地彈性年期出讓制度的實(shí)施可能會(huì)使工業(yè)企業(yè)在臨近年期屆滿時(shí),，由于無(wú)法確保一定能夠獲準(zhǔn)延期,，而在投入資金進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)及再生產(chǎn)的積極性方面受到一定的影響。

（二）長(zhǎng)期租賃

長(zhǎng)期租賃出讓工業(yè)用地,，企業(yè)可根據(jù)自身情況合理選擇租賃年限,，可以是5年、10年,、15年等,，租賃年限一般不超過(guò)20年。

優(yōu)勢(shì)：

采取租賃使用工業(yè)土地,，可以按年繳納租金,，也可是采取一次性繳納租金。對(duì)于用地企業(yè),，租賃獲得工業(yè)用地使用,，在繳納土地價(jià)款時(shí)就多了一個(gè)選擇，避免了“招拍掛”出讓制中提高土地出讓價(jià)格給承租人造成的資金壓力,使企業(yè)在土地成本上的投入降低,，將更多資金投入到生產(chǎn),。以長(zhǎng)期租賃方式獲得土地的企業(yè)可以根據(jù)自身需求，靈活選擇租讓年限,，同時(shí)政府對(duì)企業(yè)用地階段性效益考核可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和收回未達(dá)標(biāo)用地,。就招商引資而言，承租人可以選擇逐年繳納租金,，降低了企業(yè)初期投資成本,，減輕企業(yè)初期的投資壓力，不僅提升了地方政府的招商引資能力,，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,，還能增強(qiáng)政府對(duì)土地資源配置的調(diào)控配置能力，承租人的土地轉(zhuǎn)租,、轉(zhuǎn)讓和抵押等行為受到限制,，促進(jìn)土地資源的高效配置。

劣勢(shì)：

長(zhǎng)期租賃土地的出租或抵押受到限制，必須征得出租人同意,，不利于土地流轉(zhuǎn)和高效利用,。同時(shí)土地使用者很難將其抵押給金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款融資。

（三）先租后讓

優(yōu)勢(shì)：

先租后讓通過(guò)給企業(yè)一定的租賃期限發(fā)展,，根據(jù)期限內(nèi)的企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r判定是否繼續(xù)出讓,，一定程度上抑制企業(yè)圈地囤地行為,，避免土地長(zhǎng)期處于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力低下的企業(yè)手里,，帶來(lái)土地閑置、低效利用等問(wèn)題,，促進(jìn)土地資源得到充分利用,。政府配置用地能力較強(qiáng)，但政府短期收益小,。

劣勢(shì)：

企業(yè)成立初期,，一般需要大量資金維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而先出租的方式削弱了企業(yè)的融資能力,，不利于企業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展壯大,。

（四）租讓結(jié)合

優(yōu)勢(shì)：

①租讓結(jié)合制彌補(bǔ)了先租后讓、長(zhǎng)期租賃兩種模式融資能力弱和政府財(cái)政收入不穩(wěn)定的不足;

②與彈性年期相比,，政府對(duì)土地的調(diào)控更加靈活,，同時(shí)也保留了減輕企業(yè)投資壓力、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高土地集約利用度的優(yōu)點(diǎn),。

③租讓結(jié)合方式先設(shè)置了一個(gè)租期,，用地企業(yè)在租期內(nèi)達(dá)到約定條件再進(jìn)行出讓。工業(yè)用地使用年限長(zhǎng)達(dá)50年,，遠(yuǎn)高于大多數(shù)企業(yè)的“生存期”,，現(xiàn)象。租讓結(jié)合可以有效解決部分企業(yè)存在土地閑置,、以及低效利用等問(wèn)題,，設(shè)置一個(gè)租期，相當(dāng)于給了企業(yè)一個(gè)緩沖期,，期間能更好地對(duì)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿M(jìn)行一個(gè)全面的評(píng)估,，最終確定該土地是否出讓，這不僅有利于強(qiáng)化政府對(duì)工業(yè)企業(yè)用地的監(jiān)管,，還對(duì)土地利用建立了一個(gè)健康有序的退出機(jī)制,，有效促進(jìn)了土地資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)節(jié)地水平和產(chǎn)業(yè)效益“雙提升”,，達(dá)到企業(yè)和政府的“雙贏”的目的,。

劣勢(shì)：

①用地企業(yè)抵押融資的問(wèn)題。

綜上，彈性土地出讓不同模式對(duì)招商引資還存在以下通用問(wèn)題：

①地方間的政策差異可能會(huì)引發(fā)的資本要素的流失

地方政府出于政績(jī)的考慮,會(huì)犧牲土地利用效率,、降低工業(yè)用地使用門檻來(lái)吸引企業(yè)落戶,促進(jìn)資本要素向本地區(qū)流動(dòng),。工業(yè)用地彈性出讓是以工業(yè)用地節(jié)約集約利用為出發(fā)點(diǎn)的政策,對(duì)企業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)有較高的要求和約束作用,企業(yè)在選擇的時(shí)候,可能會(huì)因試圖規(guī)避這種轉(zhuǎn)型升級(jí)的挑戰(zhàn)而選擇未實(shí)施彈性出讓政策的地區(qū)落戶,資本要素就會(huì)由于工業(yè)用地彈性出讓政策而流走。

②企業(yè)融資困難

以長(zhǎng)期租賃方式獲得工業(yè)用地,，用地者難于獲得銀行等金融部門的貸款,；以彈性年期出讓獲得土地年限的縮短，金融部門是否認(rèn)可,。

五,、工業(yè)用地彈性出讓模式有效性分析

（一）各方收益分析

以某地國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的園區(qū)整體開(kāi)發(fā)土地彈性出讓項(xiàng)目為例，進(jìn)行計(jì)算分析,，以求找出入園企業(yè),、當(dāng)?shù)卣@區(qū)運(yùn)營(yíng)管理公司和金融機(jī)構(gòu)等各個(gè)參與方的利益損益情況,。

1,、入園企業(yè)

該模式可通過(guò)入園企業(yè)先租后讓的模式大量減少前期入園投入，減輕項(xiàng)目落地所需要的前期資金,，加快企業(yè)入園速度,，在當(dāng)?shù)匮杆佼a(chǎn)生效益。并且在政府稅收返還補(bǔ)貼租金的情況下,，租賃費(fèi)用低于現(xiàn)狀長(zhǎng)期租賃廠房費(fèi)用,。舉實(shí)例為證。

我們假設(shè)A企業(yè)需要100畝土地開(kāi)設(shè)設(shè)備制造業(yè)企業(yè)為例,，當(dāng)?shù)毓I(yè)用地成交價(jià)均在200元/平方米左右,，廠房按照1000元/平方米單價(jià)建設(shè)，辦公用房按照1200元/平方米單價(jià)建設(shè),，工程建設(shè)其他費(fèi)按照13%計(jì)取,，預(yù)備費(fèi)按照5%計(jì)取，項(xiàng)目如需開(kāi)辦起來(lái)前期投入就需要4.1億元,，且如果申請(qǐng)銀行貸款3億元,，整個(gè)貸款期支付利息1.45億元，合計(jì)5.55億元,。

而采用土地彈性出讓方式開(kāi)辦本項(xiàng)目,，則租賃廠房80000平方米，租賃辦公用房26667平方米,，廠房租金0.45元/平方米.天,，辦公租金1.0元/平方米.天，每年租金2287萬(wàn)元,，17年運(yùn)營(yíng)期后項(xiàng)目總投入3.89億元,，低于一次性土地出讓模式1.66億元。

本項(xiàng)目引入稅收返還政策后，稅收返還30%的情況下,，實(shí)際租金降降為0.36元/平方米.天,，稅收返還40%的情況下，實(shí)際租金降降為0.28元/平方米.天,，企業(yè)實(shí)際支出遠(yuǎn)低于一次性土地出讓模式,，并且在運(yùn)營(yíng)17年后，所租賃的廠房,、辦公用房及土地均歸企業(yè)所有,，大大降低了企業(yè)的投資額度和后期運(yùn)營(yíng)成本。

采用彈性出讓模式后,，不管從前期投入和廠房租賃費(fèi)用兩個(gè)方面看,，企業(yè)的投入均有所降低,。

2,、當(dāng)?shù)卣?/p>

該模式促進(jìn)了園區(qū)企業(yè)的入駐規(guī)模和入園速度，當(dāng)?shù)貓@區(qū)很容易形成集聚效益,，稅收會(huì)大量增加,，雖有返還部分，但彈性出讓模式經(jīng)過(guò)測(cè)算,，只需多吸引了13%的企業(yè)入駐,，稅收和后期土地出讓費(fèi)用就超過(guò)一次性土地出讓獲得資金。并且該模式通過(guò)先租后讓使得大量土地使用年限并不會(huì)達(dá)到50年,，變相增加了土地收益,。

3、園區(qū)運(yùn)營(yíng)管理公司

通過(guò)對(duì)模式的財(cái)務(wù)測(cè)算,，先租后讓所得稅前財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率7.91%,，累積財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值（i=4.9%）41865萬(wàn)元，所得稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率5.27%,，累積財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值（i=4.9%）4904萬(wàn)元,，財(cái)務(wù)方案可行。資本金內(nèi)部收益率為13.55%,。園區(qū)運(yùn)營(yíng)管理公司可以保持微利運(yùn)營(yíng),，保持國(guó)有資產(chǎn)保值增值。相較于全租賃模式,，企業(yè)財(cái)務(wù)效益更優(yōu),。

4、金融機(jī)構(gòu)

通過(guò)對(duì)模型的測(cè)算,，先租后讓模式下項(xiàng)目收入總額336424萬(wàn)元,，項(xiàng)目貸款本金及利息總額213455萬(wàn)元，項(xiàng)目收益對(duì)融資本息的覆蓋倍數(shù)為1.58；總投資及運(yùn)營(yíng)期利息總額237453萬(wàn)元,，項(xiàng)目收益對(duì)總投入本息的覆蓋倍數(shù)1.42,。

但金融機(jī)構(gòu)需嚴(yán)格審核項(xiàng)目是否符合當(dāng)?shù)乜傮w規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求，獨(dú)立分析入園企業(yè)近三年的土地及廠房需求情況和當(dāng)?shù)赝恋爻鲎尲皬S房租賃費(fèi)用情況,，作為判定項(xiàng)目能否順利實(shí)施的重要指標(biāo),。企業(yè)入駐除與工業(yè)用地出讓模式的不同有關(guān)，也與當(dāng)?shù)卣畬?duì)行業(yè)的扶持,、稅收政策,、周邊產(chǎn)業(yè)配套等內(nèi)容相關(guān)，因此推行該彈性出讓模式的同時(shí)需認(rèn)真研究園區(qū)配套政策和入園吸引力,，如有不適合政策,，需與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)，形成有利的政策支持,。

通過(guò)以上四個(gè)參與方的分析,，彈性土地出讓模型可減少企業(yè)入園前期投入、政府增加整體收益,、運(yùn)營(yíng)管理公司生存無(wú)憂,、金融機(jī)構(gòu)低風(fēng)險(xiǎn)獲利，也促進(jìn)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展并增加了大量就業(yè),。

（二）稅收返還比例的確定

由于園區(qū)管理公司前期獲得土地,、七通一平和建設(shè)廠房投入巨大，因此必須通過(guò)稅收返還手段才能保證入園企業(yè)的租金與現(xiàn)狀市場(chǎng)租賃價(jià)格相當(dāng),，通過(guò)對(duì)大冶廠房租賃市場(chǎng)的分析與計(jì)算,，該稅收返還比例為21%。即稅收返還21%可使得項(xiàng)目在保證運(yùn)營(yíng)質(zhì)量的情況下廠房租賃價(jià)格與現(xiàn)狀相當(dāng),。但租金價(jià)格相當(dāng)又不能帶給入園企業(yè)積極性,，因此我們分別計(jì)算了稅收返還30%和40%的情況。

（單位：萬(wàn)元/年）

（單位：萬(wàn)元/年）

廠房租金價(jià)格分別比當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀租金降低16%和35%,，對(duì)企業(yè)的吸引力大大增加,。通過(guò)上表的分析可知，入園企業(yè)越努力生產(chǎn),，畝均產(chǎn)值越高,，政府可返還的稅收可越多，相當(dāng)于廠房租金可以越少,，在稅收返還40%的情況下,，畝均產(chǎn)值達(dá)到768萬(wàn)元/畝，廠房租金可以減少為0,，相當(dāng)于免費(fèi)租賃廠房,，也反向促進(jìn)政府引進(jìn)入園企業(yè)的時(shí)候更多的考慮畝均產(chǎn)值較高企業(yè),。并且畝均產(chǎn)值更高的企業(yè)，政府收稅金額也更多,。

六,、彈性土地出讓模式推廣途徑及焦點(diǎn)問(wèn)題分析

（一）實(shí)施線路圖

成立園區(qū)運(yùn)營(yíng)管理公司——市場(chǎng)化方式獲得園區(qū)土地——政府給予土地彈性出讓政策支持——土地作為資本金申請(qǐng)銀行貸款——建設(shè)園區(qū)——企業(yè)入駐（政府根據(jù)建設(shè)投入下發(fā)園區(qū)各行業(yè)企業(yè)稅收返還比例，規(guī)定最低畝產(chǎn)限制）——租賃期結(jié)束企業(yè)補(bǔ)交土地出讓金——園區(qū)管理公司代收土地出讓資金并協(xié)調(diào)土地部門辦理獨(dú)立土地證,。

（二）焦點(diǎn)問(wèn)題分析

1,、畝均產(chǎn)值越高，該模式運(yùn)行壓力越小,，因此在選擇園區(qū)進(jìn)行政策及金融支持時(shí)盡量選擇高端產(chǎn)業(yè)園區(qū)或國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū),；

2、雖園區(qū)面積不同,、建造單價(jià)不同,、入駐企業(yè)不同會(huì)造成后期稅收返還政策的不同，但稅收返還平衡點(diǎn)基本在20%左右,，政府如想加快園區(qū)企業(yè)的入駐速度,，需在此基礎(chǔ)上增加返還比例；

3,、土地彈性出讓模式租賃期的時(shí)長(zhǎng)與企業(yè)前期資金量和銀行要求的還款方式有關(guān),，可根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況與銀行要求的還款模式進(jìn)行溝通，最終在園區(qū)管理公司設(shè)立的最長(zhǎng)租賃期內(nèi),，由企業(yè)選擇租賃時(shí)長(zhǎng)；

4,、土地彈性出讓需當(dāng)?shù)卣雠_(tái)配套政策才能正常實(shí)施,，因此在與政府充分溝通的情況下，給予相關(guān)土地配套政策和稅收返還政策,，以促進(jìn)項(xiàng)目落地,；

5、可以設(shè)立績(jī)效考核機(jī)制,，對(duì)入園企業(yè)進(jìn)行逐年考核,，根據(jù)實(shí)際情況確定下一年的稅收返還比例，以增強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)動(dòng)力,；

6,、銀行需在貸款審核過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)貓@區(qū)廠房租賃,、銷售市場(chǎng)的分析和研究,，判斷園區(qū)未來(lái)增長(zhǎng)速度及廠房需求，減少風(fēng)險(xiǎn),；

7,、銀行可根據(jù)租賃期時(shí)長(zhǎng)設(shè)立動(dòng)態(tài)還款機(jī)制,，減輕園區(qū)管理企業(yè)的前期運(yùn)營(yíng)壓力；

8,、園區(qū)管理公司需節(jié)約建設(shè)投資,、加快建設(shè)進(jìn)度，根據(jù)有意向入駐企業(yè)的需求進(jìn)行個(gè)性化廠房的設(shè)計(jì)及建設(shè),，為企業(yè)入駐提供全方位服務(wù),。

七、結(jié)論

（1）一次性土地出讓往往對(duì)土地資產(chǎn)的增值和市政配套設(shè)施的 價(jià)值考慮不充分,，且地方政府出于招商引資的考慮,，普遍實(shí)行土地價(jià)格優(yōu)惠，這使得土地出讓收入較低,。采用工業(yè)用地彈性出讓模式,，將不僅能把一次性土地出讓收入轉(zhuǎn)化為持續(xù)現(xiàn)金流收入，以匹配維護(hù)運(yùn)營(yíng)城市所需的持續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)金流支出,；還能促進(jìn)土地市場(chǎng)化程度,、提高土地周轉(zhuǎn)頻率，定期修正工業(yè)用地價(jià)格,，提高土地租讓收入,。

（2）有利于降低企業(yè)成本，提升園區(qū)現(xiàn)有投資環(huán)境,，增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力,。工業(yè)產(chǎn)品往往受市場(chǎng)等影響因素較大，很多企業(yè)的壽命不到50年,，采用彈性出讓制度,，土地的出讓年限可以是10年，或是20年,，那么土地的出讓金將會(huì)大大減少,，不僅降低了企業(yè)成立初期對(duì)土地的投入成本，還可以使有限的資金能更多地用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),，更有利于中小企業(yè)的發(fā)展,。如果遇到有潛力的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，由于成本的降低其發(fā)展起來(lái)的機(jī)會(huì)就會(huì)增大,。因此,，工業(yè)用地推行出讓彈性制，更有利于促進(jìn)招商引資,，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),，從而達(dá)到低成本推進(jìn)工業(yè)化的作用。

（3）改善營(yíng)商環(huán)境,。較低的投入成本也會(huì)讓改善園區(qū)發(fā)展環(huán)境,，成為企業(yè)投資者在作投資決策時(shí)的一個(gè)重要關(guān)注點(diǎn),。環(huán)境是一種資源，環(huán)境是競(jìng)爭(zhēng)力,，環(huán)境是生產(chǎn)力,，投資環(huán)境是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“生命線”。實(shí)踐證明,，哪里經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境好,，哪里的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就充滿生機(jī)和活力。彈性土地出讓模式可有效降低企業(yè)前期入駐投資,，并對(duì)企業(yè)產(chǎn)生激勵(lì),，即畝均產(chǎn)值越高，返還稅收越多,，推動(dòng)企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展,，優(yōu)化園區(qū)營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)園區(qū)的招商工作,，進(jìn)而加快園區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),。

（4）促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高土地利用效率,。我國(guó)企業(yè)的生命周期較短,，平均壽命不到 10 年，中小企業(yè)只有 6年左右,。按照傳統(tǒng) 50 年出讓工業(yè)用地使用權(quán),，會(huì)造成生命周期已結(jié)束企業(yè)的土地閑置。同時(shí),，政府可供的土地資源匱乏,，新進(jìn)入的企業(yè)無(wú)地可用，迫使政府只能通過(guò)新建產(chǎn)業(yè)園區(qū)滿足新興的用地需求,。

采用工業(yè)用地彈性出讓模式，可以加強(qiáng)政府對(duì)用地企業(yè)的動(dòng)態(tài)管控,，有利于形成招商糾錯(cuò)機(jī)制,，甚至打擊企業(yè)惡意“囤地”、私變用途,、高價(jià)出租等行為,。政府可事先對(duì)用地企業(yè)設(shè)定考核 標(biāo)準(zhǔn)，若企業(yè)未在合同期滿前達(dá)成,，政府可對(duì)土地重新規(guī)劃,、循環(huán)使用。這既可以引導(dǎo)園區(qū)企業(yè)健康有序發(fā)展,，及時(shí)淘汰劣質(zhì)項(xiàng)目,，還能避免土地閑置浪費(fèi),，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)效益最大化。

（5）通過(guò)模型分析,，彈性土地出讓模式可減少企業(yè)入園前期投入,、政府增加整體收益、運(yùn)營(yíng)管理公司生存無(wú)憂,、金融機(jī)構(gòu)低風(fēng)險(xiǎn)獲利,，也促進(jìn)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展并增加了大量就業(yè)。

（6）稅收返還補(bǔ)貼租金的制度讓廠房租金價(jià)格分別比當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀租金降低16%和35%,，對(duì)企業(yè)的吸引力大大增加,。該制度的引入使入園企業(yè)越努力生產(chǎn)，畝均產(chǎn)值越高,，政府可返還的稅收越多,，廠房租金可以越少，在稅收返還40%的情況下,，畝均產(chǎn)值達(dá)到768萬(wàn)元/畝,，廠房租金可以減少為0，相當(dāng)于免費(fèi)租賃廠房,，也反向促進(jìn)政府引進(jìn)入園企業(yè)的時(shí)候更多的考慮畝均產(chǎn)值較高企業(yè),。并且畝均產(chǎn)值更高的企業(yè)，政府收稅金額也更多,。

[1]中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》[M].北京: 中國(guó)計(jì)劃出版社,2019.

[2]曹裕,陳曉紅,萬(wàn)光羽.基于生命表方法的我國(guó)企業(yè)生存問(wèn)題——以湖南省企業(yè)樣本為例的實(shí)證研究[J].系統(tǒng)管理學(xué)報(bào),2011,20(01):84-93.