當(dāng)事人違法事實尚未全部查清,，比如違法所得,、違法經(jīng)營（貨值）額還需要進一步調(diào)查核實，還不能結(jié)案作出行政處罰,，但查封扣押期限卻快要屆滿了,，如何對查封扣押的財物進行處理？

原標(biāo)題：能否先行對查封扣押財物作出沒收處理,？

作者：魏均新

• 1、膽大的,，反正是違法財物，即便期限屆滿,，仍然繼續(xù)查封扣押,，直到案件查清作出沒收、罰款處罰為止,。

  這還有司法案例佐證,，超期并不影響行政處罰的成立。

• 2,、稍謹慎一點的,，為避免超期扣押，采取解除方式處理,，但要求當(dāng)事人作出書面承諾保證,，不得將解除的財物進行銷售等處理，否則后果自負,。

• 3,、更為謹慎的，采用名為解除,，實為繼續(xù)“留置”的方式處理,，即辦妥一切解除手續(xù)，然后讓當(dāng)事人出具一份自愿委托行政機關(guān)保管的書面委托書,，而查封扣押財物則原封不動地繼續(xù)掌控在行政機關(guān)手里,，直到作出行政處罰決定為止。

《行政強制法》第二十七條規(guī)定“行政機關(guān)采取查封、扣押措施后,，應(yīng)當(dāng)及時查清事實,，在本法第二十五條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定?！?/section>

即一般在最長60日內(nèi)作出：屬非法財物的予以沒收,；屬依法應(yīng)予以銷毀的予以銷毀；屬第二十八條等規(guī)定應(yīng)當(dāng)解除的,，予以解除,。

換言之，對查封扣押的財物,，只有三種處置,，而且依次是沒收、銷毀和解除,，只有排除前兩種才能實施解除,。

行政機關(guān)已經(jīng)查清查封扣押物品為非法財物，依實體法應(yīng)當(dāng)沒收或者銷毀的,，唯有沒收,、銷毀一途,，絕無可能實施解除。

如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十九條規(guī)定,，農(nóng)業(yè)行政主管部門“對經(jīng)檢測不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品,，有權(quán)查封、扣押,?！钡谖迨粭l規(guī)定“對違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品進行無害化處理或者予以監(jiān)督銷毀；…”

據(jù)此,，對查封扣押的農(nóng)產(chǎn)品,，根據(jù)事實認定屬“含有國家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥或者其他化學(xué)物質(zhì)”等不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的,，應(yīng)當(dāng)依法進行無害化處理或者監(jiān)督銷毀,，行政機關(guān)不得對此作出解除決定，否則違法,。

再如《商標(biāo)法》第六十條第二款規(guī)定,，執(zhí)法機關(guān)認定侵權(quán)行為成立的，應(yīng)當(dāng)“沒收,、銷毀侵權(quán)商品和主要用于制造侵權(quán)商品,、偽造注冊商標(biāo)標(biāo)識的工具”。

而根據(jù)《商標(biāo)法》第六十二條第一款第（四）項“對有證據(jù)證明是侵犯他人注冊商標(biāo)專用權(quán)的物品,，可以查封或者扣押” 的規(guī)定,，查封扣押的前提為有證據(jù)證明涉案物品與侵權(quán)行為有關(guān)，故除查清原證據(jù)不能成立或者當(dāng)事人確屬“不知道”外,，比如事后查明權(quán)利人出具的鑒別證明虛假,，否則查封扣押的物品，包括侵權(quán)成品,、半成品,、用于制造侵權(quán)商品的原材料、侵權(quán)標(biāo)識和外包裝（以上以侵權(quán)商品認定）以及主要用于制造侵權(quán)商品,、偽造注冊商標(biāo)標(biāo)識的工具,，都應(yīng)當(dāng)予以沒收，不存在解除歸還的問題,。

04

司法案例

可能有執(zhí)法人員認為,，筆者這是聳人聽聞，當(dāng)?shù)胤ㄔ汉托姓?fù)議機關(guān)都是“認可”的,，而且一直以來就這么操作,，哪里有什么事啊。

有的還以司法或者行政復(fù)議案例佐證,，足以高枕無憂,。那么我們也拿一個超期扣押違法,，但不予撤銷的司法案例，來具體分析一下,。

根據(jù)2021年4月25日遼寧省大連市中級人民法院作出（2021）遼02行終95號行政判決書所載內(nèi)容,，將相關(guān)案例情況簡要概述如下：

因某公司（上訴人）超許可范圍從事無證食品生產(chǎn)，2019年11月15日,，執(zhí)法機關(guān)（被上訴人）查封扣押了其“封口機2臺,、電子秤1臺、打碼機2臺,、鮮米機1臺”等工具設(shè)備以及“未封口1.5公斤裝面粉29袋,、未封口2.5公斤裝面粉9袋”等半成品及原料。

2019年12月13日,，執(zhí)法機關(guān)作出延期決定,。

2020年1月28日，行政機關(guān)作出解除決定,。

這里沒有相應(yīng)的抽檢等期間扣除,，故二審法院認定“從現(xiàn)有證據(jù)看,，…市場監(jiān)管局在被訴行政處罰決定中決定沒收查封的案涉食品,，超出了前述規(guī)定的最長六十日的扣押期限，辦案程序違法,?！?/section>

但同時又認為，此屬于“處理期限輕微違法,，….故應(yīng)確認被訴行政處罰決定違法,，但不撤銷該決定?！彼熳鞒龀蜂N一審判決,，確認執(zhí)法機關(guān)違法，但不撤銷被訴行政處罰決定的二審判決,。

這個判決對執(zhí)法機關(guān)而言似乎結(jié)局還不錯,，雖然敗訴但并沒有導(dǎo)致被訴行政處罰決定被撤銷，不過由此并不能說明行政機關(guān)超期查封扣押不會有什么嚴重的法律后果,。

眾所周知,，行政處罰與行政強制措施是兩個不同的行政行為，它們各自有獨立實施程序,，受不同的法律調(diào)整,。

行政處罰案件查處，并不依賴于行政強制措施,，也非行政處罰必然環(huán)節(jié),。

換言之,，行政強制措施即便非法實施或者嚴重程序違法，都不會實質(zhì)性影響到行政處罰是否成立,。

本案二審法院將超期扣押作為行政處罰程序的“輕微違法”認定,，很可能是在“打圓場”，否則這個判決就很難解釋得通,。

按照法院“一事一案”原則,，上訴人雖然提出了超期扣押事項，但這并不屬于本案被訴行政處罰決定的審案范圍,，上訴人應(yīng)另行起訴,，法院徑直作出判決，可能出于避免再次訴訟的簡便做法,，也因此并未對查封扣押行為進行實質(zhì)性審查,。

被訴行政處罰決定沒收案涉食品是否合法，與對案涉食品查封扣押是否超期違法并無必然聯(lián)系,，將行政強制措施程序規(guī)范作為行政處罰程序認定,，有點張冠李戴的味道。

雖然國家市場監(jiān)管總局2號令《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（當(dāng)時適用此修訂前規(guī)定）將實施行政強制措施的程序規(guī)范內(nèi)容也納入該規(guī)章,，但這并不等于實施行政強制措施的程序就是行政處罰程序,。

須知2號令的制定依據(jù)不僅有《行政處罰法》，也有《行政強制法》,，而單就《行政處罰法》而言是無實施行政強制措施的程序規(guī)范的,。

行政處罰與行政強制措施既然是兩個不同的行政行為，自互不影響各自行政行為的成立,。

案涉食品即便是非法扣押的,，但只要案涉食品屬于依法應(yīng)當(dāng)沒收的非法財物，行政處罰決定予以沒收并不違法,，也并無什么不當(dāng),，至于超期扣押或者非法扣押是另外的法律關(guān)系，是要另算的帳,，與本案被訴行政處罰決定行為實在沒什么關(guān)系,！

因此，本案如直接起訴查封扣押的行政強制措施行為,，法院能否將超期扣押也視為“輕微違法”,，那就很難說了。

查封扣押期限即將屆滿,，既然不能超期,，也不能解除，但案件還無法調(diào)查終結(jié)作出處罰，這怎么辦呢,？

這就歸結(jié)到行政機關(guān)能否對查封扣押財物先行作出處理的問題,。

當(dāng)然經(jīng)查清可以解除發(fā)還的，不是問題,，問題是查清屬于非法財物能否先行作出沒收的行政處罰決定,，即“一案二處”，一個案件有兩份甚至三份行政處罰決定書,，是否符合法律規(guī)定,？

05

先行沒收處理

山西省晉中市市場監(jiān)督管理局的高小超，這位在全國市場監(jiān)管系統(tǒng)有較大影響的業(yè)界資深執(zhí)法專家,，已經(jīng)作出了回答,。

高老師在《某藥業(yè)有限公司涉嫌生產(chǎn)假藥案》一文中指出“本案，某市市場監(jiān)管局對當(dāng)事人的涉案物品依法實施了扣押,，在確認涉案物品是假藥的前提下,，依據(jù)《藥品管理法》第一百一十六條的規(guī)定，作出沒收決定,，是有明確法律依據(jù)的,。”

顯然對扣押物品先行作出沒收的處罰決定持肯定立場,。

不僅如此,，高老師還進一步闡明“先行沒收處理”的具體操作要領(lǐng)，具有很強的實務(wù)操作指引作用,。

筆者對高老師的論述沒有異議,，也借此順著高老師的思路說一點看法,。

行政處罰程序中的“辦案人員應(yīng)當(dāng)全面,、客觀、公正,、及時進行案件調(diào)查,，…”（新2號令第二十一條第一款）確實涵蓋對查封扣押物品是否屬非法財物的調(diào)查，但僅僅是其中一部分,，而非全部,。

行政強制措施的實施以及最后的處置，都應(yīng)當(dāng)遵循《行政強制法》的專項規(guī)定,。

《行政強制法》第二十七條“行政機關(guān)采取查封,、扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時查清事實…,?！?中的所謂“及時查清事實”是指查封扣押財物是否屬于應(yīng)當(dāng)沒收、銷毀或者解除的事實,，而非整個行政處罰案件的事實,。

依照《行政強制法》第二十七條以及相應(yīng)實體法的規(guī)定,，對查封扣押的非法財物予以沒收，雖然也需要作出行政處罰決定,，也要遵循行政處罰程序,，但此僅為對行政強制措施的后續(xù)處置行為，并非是針對整個行政處罰案件的處置行為,。

當(dāng)然對此作沒收處理完全可以與整個案件結(jié)案處罰合并,，但也不排除單獨處置，特別是無法進行合并處罰的狀態(tài)下,。

因此,，既然查封扣押的行政強制措施，是與行政處罰不同的具體行政行為,，又有獨立的程序規(guī)范,，因而對查封扣押物品作出沒收處置或者其他處置，也不論該處置是否遵循行政處罰的審批,、告知,、決定等程序，都應(yīng)當(dāng)是可以獨立作出的具體行政行為,。

特別提示,，對查封扣押的當(dāng)事人非法財物予以先行沒收處理的，應(yīng)當(dāng)遵循行政處罰程序,，并在先行作出沒收的行政處罰決定書中直接載明“本決定僅涉及對當(dāng)事人被查封/扣押財物的處置,，對當(dāng)事人相關(guān)涉嫌違法的事項，本局將另行作出處理決定,?！币员苊庹`解，這也是行政機關(guān)應(yīng)盡的告知義務(wù),。

以上,，供參考。