現(xiàn)為上海建緯律師事務所國際業(yè)務部律師,,畢業(yè)于北京理工大學和荷蘭萊頓大學,并于英國高等法律研究所和韓國首爾大學進修學習,。在加入上海建緯之前,,張晗曾在聯(lián)合國工作近三年,包括聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署總部(肯尼亞)和人權高級專員辦事處總部(瑞士),,處理城市立法,、住房以及條約履行事宜。現(xiàn)主要業(yè)務領域及服務范圍:跨境業(yè)務,、國際工程,、房地產(chǎn)領域的訴訟和非訴訟法律事務服務??梢允炀毷褂糜⑽淖鳛楣ぷ髡Z言,。 有效增加保障性住房供給,完善住房保障基礎性制度和支持政策,,是中國 “十四五”時期的一項重要任務,。本著“他山之石,可以攻玉”的初衷,,筆者將在本文中簡單介紹保障性住房的國際法律和政策,,以期為我國的保障性住房制度建設提供借鑒。 本文分為上下兩篇,。在上篇【建緯觀點】保障性住房的國際法律與政策(上)中,,筆者已經(jīng)概括性介紹保障性住房的定義,什么是國際法層面的住房權,,住房權的內(nèi)涵和外延,,并概述國際一級的問責和監(jiān)督機制。下篇將著眼于各國實踐,,從法律和政策層面介紹保障性住房建設的立法保障,。 保障性住房(以下或稱“保障房”)的法律和政策保障,通常體現(xiàn)在以下幾個方面:保障房供應,、土地獲取與賦權,、城市規(guī)劃、資金支持,、建造開發(fā)成本,、資格的確定等,如下圖,。 在美國并沒有聯(lián)邦級的土地用途管制制度,,取而代之的是各個州授權地方政府在其法律框架下規(guī)劃和管理土地用途(在州和聯(lián)邦憲法約束下)。在五十個州中,,保障房項目區(qū)別很大,,從自愿到強制,從基本法立法到臨時法令,,從著眼于出售型保障房到租賃型保障房,,從就地建設到異地建設,各個州建立了各自的申請資格標準與開發(fā)商激勵制度,。比如美國馬薩諸塞州通用法律第40B章允許經(jīng)濟適用房開發(fā)商不必遵守市級土地區(qū)劃法規(guī)等相關規(guī)定,。開發(fā)商可以適用第40B章規(guī)定的優(yōu)惠條件但是必須建造20%保障房。 在英國,,國家嚴格管理土地開發(fā),,要求開發(fā)商取得開發(fā)許可(或“規(guī)劃許可”),通常由地方規(guī)劃當局授予,。國家政策要求地方規(guī)劃中必須保證提供充足的保障房,,超過10棟住房的開發(fā)需要按比例提供保障房,以獲得規(guī)劃許可,。土地所有者/開發(fā)商未能提供足夠數(shù)量的保障房的,,當局可據(jù)此拒絕授予規(guī)劃許可。英國倫敦市因為保障房需求非常高,,新起草的倫敦城市規(guī)劃設定了35%-55%的保障房建設比例(因地點等因素不同而有差異),。與之相反的是,英國柯克利斯市因為需求沒那么大,,僅規(guī)定20%的保障房建設比例,。 其他通過立法形式規(guī)定保障房建設的法規(guī)有:法國2000年頒布的《團結和城市更新法》第55條規(guī)定,所有超過3500居民的社區(qū)都有法律義務使其社區(qū)內(nèi)必須至少有20%的住房是社會性租賃住房,。印度2007年《國家城市住房和人居政策》規(guī)定,,每個新的公共/私人住房項目應保留10-15%的土地,用于建設社會和經(jīng)濟弱勢群體的住房,。印度Ahmedabad市的城市規(guī)劃中對凈地規(guī)定,,15%的土地留作道路,5%為公共用地,,5%用于社會基礎設施,,10%預留給社會和經(jīng)濟弱勢群體住房。 根據(jù)麥肯錫報告顯示,,解決土地問題可減少保障房成本的23%(如上圖)。在合適的位置釋放土地供應是提供保障性住房最關鍵的一步。如果對于保障房的位置沒有選擇好,,保障性住房項目就很難成功,,不論其建設、運營和融資管理得有多好,。保障房項目的地點必須滿足居民合理通勤,、有學校和基礎公共設施的地方。若在城市邊緣建住房項目,,可能會因缺乏基礎設施(學校、醫(yī)院,、就業(yè),、交通)而失敗。 世界各地使用了六種機制來釋放城市土地用于保障性住房:在交通基礎設施周圍開發(fā)新的土地,、釋放政府擁有的土地用于開發(fā),、使用監(jiān)管措施(如閑置土地條例)釋放土地、集中或調(diào)整土地布局以允許開發(fā),、使非正規(guī)土地所有權正規(guī)化,、土地登記制度現(xiàn)代化、改革城市土地規(guī)則以增加所有收入階層的住房供應(例如通過改變密度限制),。 保障房戰(zhàn)略往往通過混合土地用途以及包容性區(qū)劃政策(一種政府干預措施以強制或激勵一部分住宅住房中吸納中低收入家庭),使住宅,、工作場所和服務商居于同一建筑,、居民區(qū)和地區(qū)內(nèi)。不同收入群體混合在一起,,可以使社區(qū)更多元,、和諧并且提高社會流動性。 包容性區(qū)劃政策被許多國家采納,,通過強制或激勵的手段,。強制性的包容區(qū)劃要求開發(fā)商在與規(guī)劃當局協(xié)商后建造指定數(shù)量的住房。另一種則是以獎勵的形式激勵開發(fā)商建造保障性住房,,此等措施有: - 根據(jù)開發(fā)商表現(xiàn)容許規(guī)劃標準作出調(diào)整(例如通過提高土地利用率促進指定地區(qū)的低成本住房的建設,,像寄宿宿舍、學生宿舍和養(yǎng)老住宅等),。 - 采取獎勵制度,,即指開發(fā)商建造保障性住房時,容許其適用更寬松的建筑高度,、建筑密度,、建筑后退或停車位等開發(fā)控制指標。 - 加快規(guī)劃審批,或減免,、退還規(guī)劃申請費,、基礎設施收費等。 土地利用法規(guī)一般包括最小宗地面積要求,、最小建筑退讓,、最低停車位要求、最高容積率(FAR)及最高建筑面積指標(FSI)要求,。理論上,,可以通過放寬或加強這些限制,以應對城市的人口增長趨勢,、滿足預期的住房需求,。 一個解決方案是“轉換激勵FSI”(或容積率轉移),此制度針對建造小面積公寓的開放商,,允許他們在開發(fā)建造大面積公寓時擁有更多的FSI,。城市通過設定基準公寓面積,對于低于這一基準的開發(fā)項目政府獎勵給開發(fā)商一定的FSI(取決于差額多少),。例如,,如果基準是75平方米,開發(fā)商建造了50平方米的公寓,,它可以以低于市場的價格從市政府購買25平方米的FSI,,但不得超過規(guī)定的限額。然后開發(fā)商用差額FSI來建造大面積公寓,。這種機制確保了所有大,、小面積公寓之間的平衡。 基于人口密度考慮,,印度城市有著世界上最嚴格的FSI (金奈1.5,、班加羅爾3.25、孟買3.5,,相較之下,,東京15、新加坡25),。孟買向開發(fā)商提供額外的FSI作為鼓勵開發(fā)商重新開發(fā)貧民窟,、修建道路及其他基礎設施的獎勵。 未充分利用的土地/房產(chǎn)也是開發(fā)保障房的著眼點,。根據(jù)麥肯錫全球研究所2016年的一項分析,,洛杉磯規(guī)劃中屬于建造多家庭社區(qū)的地塊中28%都未充分利用,這本可以增加30萬套住房儲備,。在舊金山,,這個數(shù)據(jù)高達31%,。因此很多國家施以土地閑置稅,來要求開發(fā)商進行土地開發(fā),。比如沙特實施“白色土地稅”以鼓勵土地所有權人開發(fā)閑置地塊來提供住房用地,。在溫哥華,被認定為閑置土地/空置房產(chǎn)的,,需要上繳土地/房產(chǎn)價值1%的土地/房產(chǎn)稅,。且每個住宅業(yè)主都需要每年提交一份房產(chǎn)狀況報告,僅這項稅收就將為城市帶來3000萬美元的稅收,。還有一些城市已經(jīng)將空置房產(chǎn)納入經(jīng)濟適用房市場,。比如巴塞羅那,該市政府找出2000個被銀行收回的空置房屋(空置時間超過2年),,大部分是在2007年金融危機后產(chǎn)生的,。如果這些房屋位于需求較高的地區(qū),政府就會發(fā)布征收令,,將這些財產(chǎn)歸置于政府的社會租賃部門,,供其使用4-7年,。若發(fā)現(xiàn)銀行隱瞞空置房產(chǎn)以逃避法令的,,需支付相應罰款。 這點著眼于改善融資,,為需求方和開發(fā)商降低成本,同時支持健康的保障房市場,。這主要是關于籌資模式以及信貸途徑,,從資金端支持保障房開發(fā)、保障房的購買以及租賃,。 住房融資方式對購房者/租房者的負擔能力有重大影響,。這既適用于購房者,也適用于開發(fā)商,。雖然低收入家庭獲得資金的機會在發(fā)達國家可以得到改善,,但在金融體系不那么發(fā)達的發(fā)展中國家,這也存在挑戰(zhàn),。比如許多打零工的低收入群體無法辦理銀行信貸業(yè)務,。 作為住房財政政策的一部分,各國還必須考慮租賃在住房組合中的作用,。租賃形式的保障房尤其需要重視,,因為低收入家庭更多會選擇租賃形式而非所有權形式。這其中的原因有很多,,比如想保持居住地點靈活,、租房可以租到工作單位附近等,。 政府通常為租房者提供一系列法律政策保護,包括設立最低維修標準,,以確保滿足基本居住功能,。限制性的租金價格管制制度在很多國家被引入,比如在德國,,其租金三年內(nèi)漲幅限制在20%以內(nèi),。 還有一些政府提供直接的租房補貼。例如,,荷蘭向所有合格的租房者提供直接的財政補助,,在美國則采用代金券制度。還有混合權益的方法也可以補充租賃市場,,在共有產(chǎn)權計劃中,,家庭可以通過支付租金逐步建立產(chǎn)權(租金轉擁有模式),也可以只擁有房屋產(chǎn)權但租賃土地(通常由土地信托公司擁有),,從而從單位購買價格中消除土地成本,。 為開發(fā)保障性住房籌資的方式包括: - 政府為私人開發(fā)商開發(fā)某類物業(yè)或在指定地區(qū)開發(fā)提供稅收優(yōu)惠、資金補助或免稅政策,。 - 發(fā)放政府擔保債券,,為社區(qū)組織提供廉價、長期的資金支持,,以開發(fā)和管理保障性住房,。 - 采用小額信貸、房地產(chǎn)投資信托基金(REITs),、影響投資等投資模式,。 1. 政府財政支持 國家、州和地方各級的政府金融財政政策影響保障性住房的供應,。其中包括:
2. 其他融資渠道 除此之外,,還可以從機構投資者和債權人,、資本市場、通過本幣債券市場以及REITs渠道進行融資,。比如說,,貸款和股權REITs分別擁有及管理按揭或物業(yè)組合。散戶和機構投資者可以購買它們的股票,,這些股票通過收取租金,、支付抵押貸款或資本增值產(chǎn)生的收入支付股息。REITs在香港和新加坡等發(fā)達房地產(chǎn)市場很受歡迎,,因為它們通常將大部分收入返還給投資者(這個比例在美國至少是90%),,而不是用于大幅盈利。目前,,中國和印度等增長中的經(jīng)濟體也在探索使用REITs來緩解其房地產(chǎn)困境,。REITs不一定純粹由市場驅動,它們也可以有社會性公益性目的,。美國的一個非營利房地產(chǎn)投資信托基金——住房合伙股權信托基金,,通過儲備保障性住房,、購買多家庭房地產(chǎn)來幫助中低收入家庭,,獲得經(jīng)風險調(diào)整后的良好回報。這個項目涵蓋了14家高水平住房提供商,,其獲得來自花旗銀行,、摩根士丹利、保誠金融公司,、約翰·麥克阿瑟基金會和凱瑟琳·麥克阿瑟基金會的總計1億美元的投資額,。 3. 針對租賃型住房的金融手段 對于私人租賃,在第二次世界大戰(zhàn)后,,西歐和北美的許多城市建立了租金控制機制,,旨在保護租戶免受租約急劇上漲的影響。但這阻礙了新租賃市場的形成,。在1970年代,、1980年代,西歐采取了較為溫和的租金管制形式,,允許每年按百分比遞增,,并在特定情況下進一步遞增,。在蘇格蘭,2016年的《私人住房法案》賦予阿伯丁,、愛丁堡和格拉斯哥等城市政府將某些房產(chǎn)的租金漲幅限制在通貨膨脹率之上1%,。 對于社會租賃,租戶可以得到政府發(fā)放的貸款,、運營補貼,、利息補貼、擔保,、補充收入支持或減稅的支持,。機構投資者(主要是小額信貸機構)可以向政府擔保的租戶提供市場貸款。同樣,,利息補貼可以降低此類貸款的利息支付,。它可能包括一些成本價租賃住房,這可以優(yōu)先幫助可支配收入最低的人,。 建筑成本是土地成本之后最大的支出,有時甚至超過土地成本,。因此第五點重點關注如何通過降低建造開發(fā)成本來減少保障房成本,。方法包括: - 盡量減少行政審批程序,當建筑法規(guī)復雜程序繁多時,,在履行遵守相關行政審批,、法律程序中會產(chǎn)生各種費用和支出,使得項目成本大幅提高,。 - 鼓勵新興建筑工藝,,如3D打印、機器人砌磚工,、自動駕駛推土機以及與物聯(lián)網(wǎng)(IoT)和人工智能(AI)相關的解決方案,,這些解決方案可以降低運營和維護成本。 - 允許使用替代性建筑材料,,如粉煤灰,、水泥涂覆的發(fā)泡聚苯乙烯板、玻璃纖維增強石膏,、交叉層壓木材和壓縮土塊等,。 1. 提高建造效率 復雜冗余的程序、政府腐敗,、過于復雜的建筑法規(guī)以及審批程序都可能會使得建筑成本大幅增加,。比如,美國俄勒岡州的波特蘭市據(jù)估計“政府費用”平均增加了總房產(chǎn)開發(fā)成本的13%,。2010年,,該市免除了附屬住宅單元建設的開發(fā)費用——從8000美元到11000美元不等,。最近的一項研究對180個發(fā)展中國家的600個城市做了比較,獲得建筑許可平均需要16道程序并耗費5個月的時間,,所花費金額約為人均收入的450%,。登記一處房產(chǎn)平均需要7個步驟并耗費2個月的時間,所花費金額為房產(chǎn)總額的7%,。下圖顯示了研究樣本中的87個拉丁美洲和118個亞洲城市的獲取施工許可(費用占國民總收入的百分比)和房產(chǎn)登記(費用占財產(chǎn)估計價值的百分比)所涉及的步驟,、天數(shù)和費用。 在印度,,住宅項目可能需要來自國家,、省市不同政府機構的多達150項審批。即使是一個單一的審批也可能使得整個項目延遲或者擱置,,同時審批人員可能要求官方的和非官方(灰色)的審批費用,。2017年,印度出臺了《房地產(chǎn)監(jiān)管局法案(RERA)》,,試圖增加建筑行業(yè)的透明度和效率,。然而,這些規(guī)定確實使得大開發(fā)商獲益,。與小開發(fā)商相比,,擁有大量信貸儲備的大開發(fā)商更容易為住房項目提供資金。同時該法案沒有規(guī)定延遲審批監(jiān)管機構需要如何負責,。 2. 替代性建筑材料 水泥和混凝土是最主要的建筑材料,,但在某些情況下,其他更便宜的替代品在某些情況下也是可行的,。研究人員估計,,近35%的水泥可以用粉煤灰或火山灰材料取代。在尼日利亞,,一家在當?shù)夭少徎鹕交业乃鄰S已經(jīng)進行了試點,,與進口材料相比,,可以為開發(fā)商節(jié)省多達30%的成本,。在肯尼亞,可以用水泥涂層的發(fā)泡聚苯乙烯(EPS)板建造房屋,,這將建筑成本降低了25%,,并將建造時間減半。然而有很多非洲國家的建筑法,,由于其沿用時期宗主國法律,,并不允許使用當?shù)馗毡楸阋说牟牧希ū热缰褡印⒛静牡龋┙ㄔ旆课?,因此法律的制定上應當因地制宜,,在保證安全的情況下對建筑材料有更寬容的選擇,,以節(jié)省成本。 在美國,、加拿大,、瑞典、英國和澳洲等國家改變了其建筑法規(guī),,允許使用交叉層壓木材(CLT)進行建造,,該材料還適合預制。俄勒岡州波特蘭市最近就建造了美國第一座木質(zhì)高層建筑——一個60個單元的經(jīng)濟適用房項目,。CLT是一種多層板,,木板橫向放置,以增加剛性和穩(wěn)定性,。與鋼筋混凝土相比,,CLT建筑可以節(jié)省9.9%的能源和13.2%的碳排放。 保障性住房政策通常針對特定人群或者采取普適手段,。在美國、加拿大,、馬來西亞和印度等國,,弱勢和低收入家庭是國家提供保障性住房的主要對象。在新加坡,、荷蘭,、瑞典和丹麥等國家,整個國家的人口都被認為有資格獲得保障性住房,。例如,,荷蘭擁有歐盟最高的社會住房比例,約占其總住房儲備的32%,,占其租賃市場的75%,,這有助于保持住房的可負擔性。下圖顯示了針對中,、低收入人群的不同住房類型,,以及政府提供的不同支持方式。 比如在保加利亞的杜普尼察建造了150個社會住房單元,,資格僅限于沒有財產(chǎn)和收入低于規(guī)定限額的人,。申請人根據(jù)其就業(yè)狀況、教育程度,、年齡和子女數(shù)量進行排名,。 因此保障房政策在制定之初就需要明確目標人群,同時還必須建立監(jiān)督機制,以確保保障房政策確實惠及住房政策制定之初的目標人群,。如果沒有監(jiān)督機制,,政府補貼可能最終落在非最需要的受益者身上。 綜上,,借鑒各國的實踐,我們總結了保障性住房可采取的法律和政策策略: - 城市應探索將土地利用從傳統(tǒng)的單一用途向混合/復合利用轉變,,包括包容性分區(qū),,以幫助防止低收入家庭被迫遷至郊區(qū)。 - 各城市需要為未來25-30年的預期增長制定一個基于研究的長期規(guī)劃,,并制定一個在重要地區(qū)分階段發(fā)展住房的計劃,。靈活和透明的土地政策應鼓勵不同形式的發(fā)展,為保障性住房創(chuàng)造途徑,,并考慮所有公共機構的土地持有量,。 - 籌資模式應不僅僅著眼于一次性補貼,更應設法確保住房的長期可負擔性,。 - 完全的免除稅不是一個長期可持續(xù)的解決辦法,,可以通過放松開發(fā)控制(如建筑高度、建筑密度,、建筑退讓,、能源效率)、獎金制度,、快速審批以及減免或退還此類項目的申請費,、基礎設施收費或費率等措施,鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)保障性住房,。 - 需要制定全面的城市規(guī)劃框架,,確保保障房項目在基礎設施周圍開發(fā)。 - 稅收政策可以從鼓勵開發(fā)商,、為城市基建融資方向設計,。稅收模式還可以通過抑制閑置土地/房產(chǎn)來幫助優(yōu)化土地使用。 - 應鼓勵重建,,例如改建辦公室,、未充分使用土地、不再使用的土地或建筑物,,以改善房屋供應,。 - 當一個城市有貧民窟、非正式住房時,,需要制定機制為其提供替代性住房選擇或者改善其居住環(huán)境。 - 信息和通信技術工具有助于將行政程序簡化為一個單一的綜合系統(tǒng),,用于審批和監(jiān)管執(zhí)行情況,。 - 城市可以鼓勵大,、中、小房地產(chǎn)開發(fā)商共同參與大型保障性住房項目,,使大型開發(fā)商在項目中引導小型開發(fā)商為其積累更多經(jīng)驗,。 - 制定明確和透明的規(guī)則,確定保障性住房的資格并確定受益人,,考慮職業(yè)(例如重點工作人員的優(yōu)先),、居住年限,、收入、家庭規(guī)模,、年齡、健康風險和生產(chǎn)力等特征,。 - 鼓勵多種住房產(chǎn)權模式共存,,從租賃住房(包括長期租賃),、共有產(chǎn)權和到完整的住房所有權。 參考文獻: [1] World Economic Forum, Making Affordable Housing a Reality in Cities, 2019 June [2] McKinsey Global Institute, A blueprint for addressing the global affordable housing challenge, October 2014 [3] Edward Sullivan and Robert Williams, The Use of Legal Mechanisms to Provide for Affordable Housing, Journal of Comparative Urban Law and Policy, 2020 END 作者 | 張晗 編輯 | 建緯品牌部 |
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