政府企業(yè)合作共建園區(qū)（以下簡稱政企合作園區(qū)）是企業(yè)自愿與政府合作，以城市發(fā)展時間為建設(shè)周期,，全程參與園區(qū)規(guī)劃,、建設(shè)、運營,，通過一種或多種產(chǎn)業(yè)為驅(qū)動力帶動城市新型發(fā)展,，形成具備生產(chǎn),、住宅、公共設(shè)施等完整城市功能的區(qū)域,。

從本質(zhì)上而言,，政企合作園區(qū)是產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的高級模式，對建設(shè)開發(fā)商有極高的綜合性要求,。在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化背景下,，政企合作園區(qū)的主要形式是產(chǎn)業(yè)新城。

一,、我國政企合作共建園區(qū)基本情況

我國具備運營政企合作園區(qū)能力的企業(yè)總數(shù)不超過30家,。按照企業(yè)戰(zhàn)略可以劃分兩類。第一類是服務(wù)本土型,，典型代表是張江高科,、東湖高新、北科建,、外高橋等成熟園區(qū)的運營公司,。類似企業(yè)大多具備國資背景、企業(yè)行政化程度高,，最初是為了服務(wù)某一個園區(qū),，企業(yè)戰(zhàn)略緊緊圍繞本地。第二類是走向全國型,，典型代表是華夏幸?；鶚I(yè)、中新集團,、五礦集團,、江蘇國信等具有地產(chǎn)背景的企業(yè)。類似企業(yè)市場化程度較高,，相比于第一類企業(yè)具有面向全國發(fā)展的戰(zhàn)略，已經(jīng)成功運營了如蘇州工業(yè)園區(qū),、固安產(chǎn)業(yè)新城等項目,，旗下的沈水產(chǎn)業(yè)新城、大廠產(chǎn)業(yè)新城,、嘉善產(chǎn)業(yè)新城,、蘇通科技產(chǎn)業(yè)園、蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園等項目已經(jīng)在建設(shè)開發(fā)中,。

蘇州工業(yè)園區(qū)由中國和新加坡合資中新集團開發(fā),，于上世紀(jì)90年代初開始建設(shè)。按照國家商務(wù)部發(fā)布的開發(fā)區(qū)評價,，蘇州工業(yè)園區(qū)一直處于我國開發(fā)區(qū)前三位,，是國內(nèi)開發(fā)區(qū)重要的示范樣板,。固安產(chǎn)業(yè)新城由國內(nèi)企業(yè)華夏幸福基業(yè)投資,，2002年開始建設(shè),，已經(jīng)取得階段性成果，幫助固安從貧困縣躍升為經(jīng)濟強縣,。2011年,，固安工業(yè)園區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值51.7億元，占全縣的2/3,；完成財政收入5.23億元,，是10年前固安全縣財政收入的5.4倍；工業(yè)總產(chǎn)值從2億元飛躍到112億元,。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由釣具,、濾芯、塑料,、腸衣等升級為新能源,、新材料、生物醫(yī)藥,、航空航天等高精尖產(chǎn)業(yè),。

  二、政企合作園區(qū)的主要特征

1,、政企合作園區(qū)規(guī)劃起點高,，執(zhí)行剛性強。

政企合作園區(qū)普遍引入專業(yè)規(guī)劃設(shè)計公司,，此類公司熟悉國際慣例,，為中國城市服務(wù)的豐富經(jīng)驗，可以提出面向?qū)嵤┍阌诓僮鞯某鞘幸?guī)劃方案,。比如蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園的設(shè)計方新加坡邦城規(guī)劃設(shè)計院具有新加坡50年花園城市規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗,，又經(jīng)歷了蘇州工業(yè)園的20年規(guī)劃建設(shè)過程，在中國主持設(shè)計了400多個規(guī)劃項目,，面積從幾百平方公里到幾平方公里不等,，涉及概念規(guī)劃、城市設(shè)計,、景觀設(shè)計,、專項規(guī)劃等11個領(lǐng)域。

表1   重點政企合作園區(qū)企業(yè)和案例

企業(yè)參與制定和執(zhí)行規(guī)劃是政企合作園區(qū)建設(shè)的基石,，企業(yè)作為園區(qū)重要的出資方，對于規(guī)劃的落實有較高的影響力,，可以平衡政府的短期政績沖動,。首先,，規(guī)劃協(xié)議是企業(yè)和政府商務(wù)協(xié)議中非常重要部分，明確了區(qū)域規(guī)劃的制定和修改,，規(guī)劃從設(shè)計初始就更有長期性和執(zhí)行剛性,。其次，政府實施規(guī)劃需要資金等各方面支持,，單獨實施的經(jīng)濟成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于雙方合作,。通過以上兩重作用，導(dǎo)入市場力量,，明顯提高園區(qū)規(guī)劃設(shè)計水平和執(zhí)行能力,。

2、土地收入是政企合作園區(qū)主要來源,，強調(diào)產(chǎn)城一體是唯一選擇,。

產(chǎn)城一體選擇無論是國內(nèi)還是國外已經(jīng)被企業(yè)廣泛接受，國資背景的五礦營口產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)業(yè)用地,、商業(yè)和住宅用地,、市政配套采用433的比例。中新集團旗下正在建設(shè)的蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃公共設(shè)施,、商業(yè)住宅區(qū),、工業(yè)區(qū)各占1/3的理念。

產(chǎn)城一體和企業(yè)盈利模式相吻合,，是開發(fā)企業(yè)投資的必然選擇,。投資園區(qū)的收入主要來源四個方面：稅收、土地,、物業(yè),、產(chǎn)業(yè)。企業(yè)一般不參與園區(qū)政府稅收分成,，收入只能來源于土地,、物業(yè)、產(chǎn)業(yè),。土地收入相比于物業(yè)和產(chǎn)業(yè)收入具有回報周期短,、一次性、回收資金龐大等優(yōu)勢,，可以很好的滿足類似園區(qū)開發(fā)等資本高度密集行業(yè)對現(xiàn)金流的需要。政企合作園區(qū)的中短期收入仍舊主要依靠土地收入,，尤其依賴價值較高的商業(yè)住宅土地,。打造產(chǎn)城一體的新型園區(qū)是企業(yè)現(xiàn)有收入盈利模式下的唯一選擇，只有改善人居環(huán)境,，才能實現(xiàn)聚集更多人口,，提高商業(yè)住宅類土地的價值,。

3、政企合作園區(qū)有利于政府合理調(diào)配行政,、經(jīng)濟資源

政府經(jīng)濟資源匱乏,，財力不足是政企合作園區(qū)存在的最重要原因之一。固安產(chǎn)業(yè)新城2002年創(chuàng)建之初,，固安縣是國家級貧困縣,，財政收入不足1億，不可能按照當(dāng)前的規(guī)劃建設(shè)固安產(chǎn)業(yè)新城,。引入華夏幸?；鶚I(yè)作為園區(qū)的合作建設(shè)方，根本上緩解了城市建設(shè)資金不足的問題,。

政企合作除了可以緩解政府經(jīng)濟資源不足外,，還可以優(yōu)化政府行政資源調(diào)配，為轉(zhuǎn)變政府職能提供有益的示范,。從政企合作園區(qū)的分工看,，園區(qū)建設(shè)職能都通過雙方協(xié)議進行了約束，制約了政府利用行政資源干預(yù)經(jīng)濟行為的空間,。比如蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園在簽訂《項目合作商務(wù)總

圖1：園區(qū)收入分類

,、

圖2：園區(qū)職能劃分

協(xié)議》后，分別簽訂了《土地出讓及分成支付辦法》,、《規(guī)劃編制及調(diào)整辦法》,、《基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)管理辦法》、《招商管理辦法》等多個協(xié)議,。入駐園區(qū)的管委會在園區(qū)建設(shè)中除拆遷安置職能完全保留外,，規(guī)劃、基礎(chǔ)建設(shè),、招商都不同程度受到限制,，政府可以將更多行政資源滿足經(jīng)濟服務(wù)和社會治理的需求。

4,、政企合作園區(qū)發(fā)展目標(biāo)是中心城市的副中心或衛(wèi)星城,，可復(fù)制性較差。

依托特大城市和發(fā)展前景好的中心城市是政企合作園區(qū)發(fā)展的必要條件,。從宏觀經(jīng)濟地理看,，具有輻射帶動能力的中心城市本身就比較少，周邊有條件讓企業(yè)參與建設(shè)的園區(qū)更是稀缺資源,。脫離大城市輻射的園區(qū)存在發(fā)展風(fēng)險和時間風(fēng)險,，一方面園區(qū)是否有能力在缺少輻射帶動的條件下，通過自身發(fā)展集聚足夠的人口和資源，一方面園區(qū)建設(shè)周期會因為缺少輻射而自然延長,，對企業(yè)的資金鏈構(gòu)成考驗,。

從實踐看，政企合作園區(qū)中比較成功案例發(fā)展定位均是中心城市的衛(wèi)星城或者副中心,，大多緊鄰中心城市,，對區(qū)位要求嚴(yán)格，可復(fù)制性比較差,，不是一種可以大范圍推廣的模式,。蘇州工業(yè)園區(qū)緊鄰上海，最初實際建設(shè)目標(biāo)就是打造成為上海副中心,。2009年建設(shè)的蘇通科技產(chǎn)業(yè)園復(fù)制了蘇州工業(yè)園區(qū)的區(qū)位,，2012年建設(shè)的蘇滁產(chǎn)業(yè)園緊鄰南京，延續(xù)了建設(shè)衛(wèi)星城的戰(zhàn)略,。固安產(chǎn)業(yè)新城緊鄰北京,，離天安門只有50公里，北京七環(huán)穿越而過,。華夏幸?；鶚I(yè)后期在河北建設(shè)的懷來、大廠產(chǎn)業(yè)新城很大程度上是對固安的戰(zhàn)略模仿,。

5,、政企合作園區(qū)發(fā)展速度對宏觀環(huán)境波動異常敏感。

任何園區(qū)至少需要15-20年才可能進入成熟期,，穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境是園區(qū)發(fā)展的必要條件,，蘇州工業(yè)園區(qū)和固安產(chǎn)業(yè)新城的成功都與我國高速、穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境密不可分,。企業(yè)沒有政府稅收等固定收入維持園區(qū)建設(shè),，宏觀經(jīng)濟環(huán)境不穩(wěn)定會導(dǎo)致企業(yè)面臨發(fā)展風(fēng)險和時間風(fēng)險上升。

五礦營口產(chǎn)業(yè)園始建于2007年,，2008年次貸危機爆發(fā),，雖然受4萬億財政刺激的提振，但長期發(fā)展受新常態(tài)的嚴(yán)重影響,。五礦集團依照2007年的宏觀經(jīng)濟環(huán)境選擇的開發(fā)戰(zhàn)略未能適應(yīng)宏觀經(jīng)濟環(huán)境的變化,，導(dǎo)致五礦營口產(chǎn)業(yè)園至今沒有取得預(yù)想的效果，其前景也不大可能復(fù)制蘇州工業(yè)園區(qū)和固安產(chǎn)業(yè)新城的成功,。

三,、政企合作園區(qū)對安徽省合作共建園區(qū)經(jīng)驗借鑒

1、安徽省合作共建園區(qū)現(xiàn)狀

安徽省合作共建園區(qū)按照不同統(tǒng)計口徑數(shù)量不一,，按照寬口徑統(tǒng)計,，全省大約有90-110個合作共建園區(qū),，合作模式有項目合作、園中園,、共建園區(qū)等多重形式。但按照規(guī)劃面積,、各方參與度和發(fā)展前景而言,，有規(guī)模的主要有蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園和以援建為目的7個合作共建園區(qū)——阜陽合肥現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園、亳州蕪湖現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園,、宿州馬鞍山現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園3個市級合作園區(qū)和濉溪蕪湖現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園,、壽縣蜀山現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園、蚌埠銅陵現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園,、鳳陽寧國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園4個縣級合作共建園區(qū),。

安徽目前合作共建園區(qū)建設(shè)以援建方為主，由省,、受援方和援建方共同出資,，開發(fā)時限暫定為5年，援建周期結(jié)束后利益機制尚未明確,。2014年上半年,，除宿馬現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3.4億元，各個園區(qū)主要在前期建設(shè)階段,。

2,、政企合作共建園區(qū)對安徽合作共建園區(qū)借鑒意義

（1）突出開發(fā)公司的主體地位，破局合作共建利益機制,。

目前安徽省以政府主導(dǎo)的建設(shè)模式,，有利于快速集中資源，但也積累了很多長短期問題,。短期,，援建方缺少主動投入資源支持園區(qū)建設(shè)的意愿；中期,，如何協(xié)調(diào)援建方和受援方在交接過程中的利益關(guān)系,，誰在交接期間主導(dǎo)園區(qū)的發(fā)展；長期,，援建期滿后,，園區(qū)規(guī)劃是否能夠保持連續(xù)性，如何保證規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行,。

政企合作園區(qū)公司化運營已經(jīng)證明了其模式可以有效解決上述問題,，通過突出開發(fā)公司主體開發(fā)地位，健全“管委會+開發(fā)公司”模式,，實現(xiàn)管委會和開發(fā)公司職能的合理分配,，達(dá)到類似市場化運作的效果。短期，可以將援建方和受援方單純的援建關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向合作關(guān)系,，有利于明確各方權(quán)利,、責(zé)任和利益，激勵各方投入更多資源支持園區(qū)建設(shè),。中長期,，援建期滿后援建方主要移交社會治理和經(jīng)濟服務(wù)職能，園區(qū)建設(shè)繼續(xù)以公司為主體運營,，保證園區(qū)建設(shè)的連續(xù)性,。

（2）保證援建周期和園區(qū)建設(shè)周期一致

安徽省合作共建園區(qū)的援建周期暫定為5年，類似的人為規(guī)定與政府主導(dǎo)的援建模式相匹配,，傾向于明確不同時間段園區(qū)管理權(quán)限,，經(jīng)驗主要來自江蘇南北共建經(jīng)驗。但弊端已經(jīng)在江蘇第一個合作共建園區(qū)江陰-靖江工業(yè)園區(qū)的行政沖突的暴露出來,。人為規(guī)定的援建周期和城市經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律有潛在矛盾,，按照園區(qū)分三期規(guī)劃，園區(qū)建設(shè)5年內(nèi)最多可以實施到二期,，未來園區(qū)存在交接時點,、后期執(zhí)行規(guī)劃等諸多風(fēng)險并沒有解決。

在確保援建模式合理和規(guī)定最長援建年限后,，給予援建方和受援方自主確定援建周期的權(quán)力,，按照園區(qū)實際發(fā)展進度彈性安排援建周期。建立相應(yīng)的經(jīng)濟社會發(fā)展指標(biāo)評價體系,，合理評價園區(qū)的發(fā)展階段和水平,，依照相應(yīng)的評價安排援建周期，保證援建周期和建設(shè)周期一致,。

（3）大力引入市場力量參與園區(qū)后期的市政公共運營

從全世界范圍看,，市政項目市場化是一條節(jié)約社會成本，提高服務(wù)質(zhì)量的有效途徑,。園區(qū)運營商本身也有參與園區(qū)市政配套建設(shè)的積極性,，中新集團和華夏幸福基業(yè)在蘇州工業(yè)園區(qū)和固安產(chǎn)業(yè)新城均有市政配套項目,，中新集團還專門成立了相應(yīng)的市政建設(shè)公司,。

園區(qū)開發(fā)企業(yè)具有園區(qū)經(jīng)營的經(jīng)驗，并且從規(guī)劃階段開始參與園區(qū)建設(shè),，按照園區(qū)特點制定相應(yīng)的市政公共規(guī)劃并成功運營具有先天優(yōu)勢,。我省合作共建園區(qū)應(yīng)當(dāng)通過PPP等模式，引入專業(yè)園區(qū)運營商,，緩解基礎(chǔ)建設(shè)投資資金壓力,，避免后期運營持續(xù)投入,，實現(xiàn)市政服務(wù)價格質(zhì)量的平衡。

（4）規(guī)避土地收入模式,，主動尋求產(chǎn)城一體新路徑,。

土地收入模式是園區(qū)發(fā)展最低級的市場化模式，不穩(wěn)定和不可持續(xù),。在當(dāng)前新常態(tài)的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和中央要求充分利用土地資源兩大硬性約束下,，土地收入模式在供需兩端都有很大的系統(tǒng)性風(fēng)險。政企合作園區(qū)采用土地收入模式源于企業(yè)以利潤為主導(dǎo)的商業(yè)模式,，是唯一的被動選擇。

對于政府間合作共建園區(qū),，財務(wù)和利潤壓力遠(yuǎn)小于企業(yè),，并且有本級政府稅收作為長期穩(wěn)定收入，有更好的物質(zhì)條件著眼于長遠(yuǎn),，平衡經(jīng)濟,、社會、民生等多個方面,，避免過度依賴土地收入,，逐步將園區(qū)收入模式轉(zhuǎn)向物業(yè)、產(chǎn)業(yè)收入,，主動探索一條實現(xiàn)產(chǎn)城一體的新路徑,。

                                           (作者單位:安徽省合作交流辦公室)